сборник_конституционное_право_и_политика
.pdfконституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края" // Собрание законодательства РФ. 1996. N 4. Ст. 409.
А в 2005 году Суд пришел к противоположному выводу, признав, что глава региона совершенно необязательно должен иметь мандат непосредственно от народа.
В данном случае интересно не столько обоснование конституционности оспоренной нормы, сколько аргументация в пользу возможности изменения позиции Суда.
Как отметил Конституционный Суд, "в развивающемся социально-историческом контексте, правовые позиции, сформулированные Конституционным Судом Российской Федерации в результате интерпретации, истолкования тех или иных положений Конституции Российской Федерации применительно к проверявшемуся нормативному акту в системе прежнего правового регулирования и имевшей место в то время конституционной практики, могут уточняться либо изменяться, с тем чтобы адекватно выявить смысл тех или иных конституционных норм, их букву и дух, с учетом конкретных социально-правовых условий их реализации, включая изменения в системе правового регулирования".
Эта позиция в целом оправданна, поскольку, как уже выше отмечалось, Суд работает в определенной социально-политической обстановке и не может не учитывать современные реалии общественного развития.
Однако изменение социально-правовых условий, как фактор воздействия на толкование законов Конституционным Судом, может приниматься во внимание только в контексте развития мировой цивилизации и общепринятых подходов к становлению государственности и защите прав и свобод человека и гражданина. Даже выбирая собственный путь развития и опираясь на национальные особенности, нельзя не учитывать общепризнанные демократические ценности. Кроме того, ссылка на социально-исторический контекст требует от суда очень тщательного изучения этого контекста и формулирования соответствующих выводов.
Как уже отмечалось в литературе, при рассмотрении данного конкретного дела социальноправовые условия если и изменились, то прямо противоположным образом, по сравнению с тем, на что указал Суд. Отмену выборов можно было бы считать правомерным на этапе становления государства, то есть в 90-е годы прошлого века, когда основным вектором развития России являлось сохранение ее целостности. Однако в начале 2000-х годов угроза целостности отсутствовала и не наблюдалось активности регионов по вопросу повышения своей независимости. В таких условиях введение механизма фактического назначения руководителей регионов главой государства не может быть обосновано логикой развития государства и закономерным следствием данного этапа его становления. Здесь речь может идти исключительно об укреплении вертикали власти и усилении ее централизации безотносительно к эволюционным закономерностям.
При таких обстоятельствах решение Конституционного Суда, признавшее конституционность данной нормы, сложно объяснить велением времени и интересами развития государства.
Можно привести еще ряд примеров, когда Суд под влиянием политики выносил решения, неоднозначно воспринятые обществом в целом и юридическим сообществом в частности. Например, в деле о толковании положений ч. 4 ст. 111 Конституции Российской Федерации <1> в части возможности трехкратного внесения Президентом России одной и той же кандидатуры на должность Председателя Правительства РФ, Конституционный Суд Российской Федерации, своевременно не рассмотрев дело, вынужден был, как отметил В.Н. Ершов, "проявить не столь юридический, сколь политический подход" <2>.
--------------------------------
<1>Постановление Конституционного Суда РФ от 11 декабря 1998 г. N 28-П.
<2> См.: Ершов В.Н. К вопросу о толковании части 4 статьи 111 Конституции РФ // Журнал российского права. 1999. N 5 - 6. С. 50 - 51.
Показательным в этом плане является и решение Европейского суда по правам человека, который в деле "Республиканская партия России против России" отметил, что ссылка Конституционного Суда России на особую историко-политическую ситуацию в стране не может быть принята во внимание, поскольку отсутствуют убедительные доводы, свидетельствующие о
появлении угрозы демократии, которая отсутствовала в наиболее тяжелое первое десятилетие после распада Советского Союза <1>.
--------------------------------
<1> Бюллетень Европейского суда по правам человека. 2011. N 12.
Эти примеры и последующее развитие политической системы показывают, что чрезмерный учет политики может приводить к умалению правовой составляющей в решениях Суда.
Помимо этого следует особо обратить внимание еще на один момент. Как показывает практика, существуют обратная зависимость между степенью учета политики в решениях Конституционного Суда России и влиянием этих решений на формирование политической системы. Чем больше политическая составляющая в позициях суда, тем меньшее воздействие такие решения оказывают на политическую ситуацию, по сути лишь фиксируя сложившиеся отношения.
При этом каждое такое решение, укрепляя одну ветвь власти, ослабляет другие, в том числе и саму судебную власть. Снижение уровня авторитета и независимости суда отражается, с одной стороны, на внутренней уверенности самих судей в собственном правомочии принять то или иное решение, отвечающее требованиям права и перспективам политического развития государства, однако противоречащим сложившейся конъюнктуре, а с другой - на активности других участников политического процесса по обращению в Конституционный Суд.
Таким образом, получается замкнутый круг, когда исходя из политических мотивов, суд, принимая спорное с точки зрения права решение, укрепляет одного участника политического процесса, вследствие чего в дальнейшем влияние политики еще больше сказывается на позициях самого суда.
В этом плане тревожным сигналом можно считать то, что в Конституционный Суд России практически перестали обращаться федеральные органы государственной власти (если не считать запросы Верховного и Высшего Арбитражного судов России по делам, находящимся в их производстве). В последний раз обращение Государственной Думы поступало в Конституционный Суд Российской Федерации в 2000 году <1>. Даже обращения от групп депутатов Государственной Думы не поступали с июня 2007 года, т.е. почти 5 лет. Споры о компетенции между органами государственной власти не рассматривались в Суде с 2000 года, а проверка по существу нормативных актов Президента России не осуществлялась с 2001 года.
--------------------------------
<1>Постановление Конституционного Суда РФ от 11.07.2000 N 12-П // Собрание законодательства РФ. 2000. N 29. Ст. 3118.
Последней попыткой добиться от Конституционного Суда выполнения им роли арбитра во взаимоотношениях между органами государственной власти было как раз обращение по вопросу об отмене выборов губернаторов.
Таким образом, представляется, что Конституционному Суду Российской Федерации для сохранения своей роли как элемента системы сдержек и противовесов необходимо минимизировать учет политики при выработке своих правовых позиций.
М.А. МОКШИНА
ИНСТИТУТ ВЫСШЕГО ДОЛЖНОСТНОГО ЛИЦА СУБЪЕКТА РФ: ИСТОРИЯ СОЗДАНИЯ, ПОЛИТИКО-ПРАВОВОЕ СОДЕРЖАНИЕ (НА ПРИМЕРЕ УДМУРТСКОЙ РЕСПУБЛИКИ)
Мокшина М.А., доцент Удмуртского государственного университета, кандидат юридических
наук.
С учетом федеративного характера Российского государства государственная власть реализуется через федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации (ст. 11 Конституции РФ).
Конституция Российской Федерации предоставила субъектам РФ определенную самостоятельность в установлении их системы органов государственной власти, но с учетом требований, заложенных в ч. 1 ст. 77 Конституции РФ, т.е. в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ (с изменениями и дополнениями) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <1>. При этом учитываются политические, экономические, национальные, географические и другие региональные особенности, свойственные отдельным субъектам РФ. Система органов государственной власти субъектов, их правовой статус полнее отражаются в конституциях, уставах субъектов РФ в соответствии с принципом разделения властей.
--------------------------------
<1> Собрание законодательства РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.
Органы исполнительной власти - это наиболее многочисленная, разнообразная система органов государственной власти, образуемая как на федеральном, так и региональном уровнях. В Конституции РФ определены основы устройства исполнительной власти субъектов Российской Федерации, но система органов исполнительной власти не закреплена. В п. 1 ст. 17 Федерального закона N 184-ФЗ указывается, что в субъекте Российской Федерации устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации. В систему органов исполнительной власти субъекта РФ входят высшее должностное лицо субъекта РФ; высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ; отраслевые исполнительные органы государственной власти субъекта РФ; территориальные исполнительные органы государственной власти субъекта РФ. В соответствии с ч. 2 ст. 77 Конституции Российской Федерации в пределах ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему органов исполнительной власти в Российской Федерации. Но принцип единства исполнительной власти не исключает разнообразия в устройстве органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации.
Структура исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации определяется высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации (п. 4 ст. 17 Федерального закона N 184-ФЗ).
До принятия Федерального закона N 184-ФЗ многие республики при построении системы органов исполнительной власти восприняли модель, аналогичную системе федеральных органов исполнительной власти: в республиках, как и на федеральном уровне, предусматривались такие органы государственной власти, как Президент - глава республики, Правительство.
Анализ конституций республик позволил, наряду с общими чертами, определить и особенности в организации исполнительной власти республик:
1.Президент не входил ни в одну ветвь государственной власти республики (Республика Башкортостан, Республика Татарстан). Он являлся главой государства, назначал Председателя Правительства с согласия законодательного (представительного) органа, Правительство формировалось Президентом по представлению его Председателя.
2.Президент являлся главой государства и исполнительной власти (Кабардино-Балкарская Республика, Республика Северная Осетия - Алания). Он назначал и освобождал от должности Председателя Правительства с согласия законодательного (представительного) органа, а по предложению Председателя Правительства назначал и освобождал членов Правительства.
3.Президент являлся главой исполнительной власти и Председателем Правительства (Республика Бурятия, Республика Тыва). Правительство формировалось Президентом, который руководил деятельностью Правительства.
В Удмуртской Республике еще в ноябре 1993 года Верховным Советом был принят Закон "О Президенте Удмуртской Республики". Согласно Закону Президентом Удмуртской Республики мог быть избран гражданин Удмуртской Республики не моложе 30 и не старше 65 лет, обладающий
избирательным правом, владеющий удмуртским и русским языками и постоянно проживающий на территории Удмуртской Республики не менее 10 лет. Президент должен был избираться на 4 года не более двух сроков подряд. Положение о знании Президентом удмуртского языка не распространялось на первые выборы Президента Удмуртской Республики. Порядок проведения выборов был определен Законом "О выборах Президента Удмуртской Республики", который был принят в январе 1994 года.
Таким образом, предполагалось, что через некоторое время решится вопрос об установлении в республике президентско-парламентской формы правления. Такая форма правления и была отражена в новом проекте Конституции Удмуртской Республики. Но Верховный Совет Удмуртской Республики принимает в декабре 1994 года решение о сохранении на ближайшие годы парламентской республики. В декабре 1994 принимается Конституция Удмуртской Республики, в которой устанавливается форма правления - парламентская республика, но в "Заключительных и переходных положениях" Конституции указывается о проведении одновременно с выборами депутатов Государственного Совета Удмуртской Республики всенародного опроса о необходимости введения в республике поста Президента.
Первые выборы депутатов Государственного Совета Удмуртской Республики состоялись 26 марта 1995 г. Одновременно с ним и был проведен всенародный опрос о необходимости введения поста Президента Удмуртской Республики. За введение поста Президента проголосовало всего 30,24% избирателей. Следовательно, проблема введения в республике института Президента осталась нерешенной.
Федеральный законодатель не поддержал идею самостоятельной должности главы субъекта Российской Федерации, так как наличие двух должностей неоправданно и с практической точки зрения: при относительно малом числе представительских функций и широком круге забот об экономическом и социальном благополучии субъекта этому лицу лучше самому возглавлять правительство <1>.
--------------------------------
<1> Авакьян С.А. Конституционное право России. Учебный курс: Учебное пособие: В 2-х т. М.: Норма; ИНФРА-М, 2010. С. 839 - 840.
После принятия Федерального закона N 184-ФЗ в республиках была проведена конституционная реформа: организация государственной власти республик установлена в соответствии с Конституцией РФ и данным Федеральным законом. Но не все республики учли требования Федерального закона, сохранили должность главы республики (Президента) и должность Председателя Правительства.
Так, в конституциях многих республик (Республика Башкортостан, Республика Дагестан, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Мордовия, Саха (Якутия)) установлена такая модель системы исполнительной власти, в которой высшее должностное лицо хотя и возглавляет коллегиальный высший исполнительный орган республики, но должность руководителя высшего исполнительного органа замещает другое лицо.
Вряде республик установлена такая модель организации системы исполнительной власти, при которой высшее должностное лицо возглавляет и руководит коллегиальным высшим исполнительным органом, являясь по должности его председателем. Такая модель установлена в Республике Бурятия, Республике Карелия, Республике Алтай.
ВУдмуртской Республике вопрос о введении поста Президента вновь был поднят в 1999 году. В сентябре 1999 года Президиум Государственного Совета принимает решение о создании рабочей группы (с ноября 1999 года она была переименована в Конституционную Комиссию), целью работы которой являлась подготовка предложений по внесению изменений и дополнений
вКонституцию Удмуртской Республики.
"На тот момент во главе государственной власти почти всех субъектов Российской Федерации стоят всенародно избираемые руководители - Президент, глава администрации или губернатор. Многие депутаты Госсовета Удмуртии считают, что именно такое единоначалие и главенство руководителя исполнительной власти обеспечивают устойчивость системы государственного управления" <1>.
--------------------------------
<1> См.: Съезд Советов. Верховный Совет Удмуртской АССР. Государственный Совет Удмуртской Республики. Из истории представительных органов власти Удмуртии. Ижевск: Удмуртия, 2005. С. 86 - 87.
Кроме того, Федеральный закон N 184-ФЗ указывал на приведение в двухлетний срок государственного устройства всех субъектов Российской Федерации в соответствие с данным Законом. В Законе впервые был определен статус высшего должностного лица субъекта РФ - руководителя, возглавляющего исполнительную власть. Согласно Федеральному закону наименование высшего должностного лица субъекта (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) устанавливается конституцией (уставом) субъекта с учетом исторических, национальных и иных традиций данного субъекта Российской Федерации.
На внеочередной шестой сессии Государственного Совета Удмуртской Республики (ноябрь 1999 года) принимается решение о проведении одновременно с выборами Государственной Думы Российской Федерации опроса населения республики по поводу наименования высшего должностного лица Удмуртской Республики. Населению предложено выбрать одно из двух названий: Президент Удмуртской Республики или Глава Удмуртской Республики.
19 декабря 1999 г. в опросе населения приняли участие 61,7% граждан, обладающих избирательным правом. Из них 45,5% высказались за наименование высшего должностного лица республики "Глава Удмуртской Республики", 51,6% - за наименование "Президент Удмуртской Республики".
Важным шагом конституционной реформы в Удмуртской Республике можно назвать проведение референдума Удмуртской Республики, который был призван выявить волеизъявление граждан Удмуртской Республики о системе органов государственной власти Удмуртской Республики. На референдум был вынесен вопрос: "Принимаете ли вы поправку в части первой статьи 10-й Конституции Удмуртской Республики, изложив ее в следующей редакции: 1. Государственную власть в Удмуртской Республике осуществляют Государственный Совет Удмуртской Республики, Президент Удмуртской Республики, Правительство Удмуртской Республики, Конституционный Суд Удмуртской Республики, мировые судьи Удмуртской Республики.
В Удмуртской Республике могут образовываться иные органы государственной власти. Порядок их формирования и компетенция определяются законами Удмуртской Республики в соответствии с федеральным законодательством".
26 марта 2000 г. состоялся референдум по поправке в Конституцию Удмуртской Республики. Поправка была принята: за нее проголосовало около 69% избирателей (в голосовании приняло участие более 70% избирателей).
А 18 апреля 2000 г. на сессии Государственного Совета Удмуртской Республики был принят Закон "О внесении поправок в Конституцию Удмуртской Республики". Таким образом, впервые в Конституции Удмуртской Республики были определены роль Президента Удмуртии в системе органов государственной власти Удмуртской Республики, порядок его формирования, полномочия. 15 октября 2000 г. состоялись первые в истории республики выборы Президента УР.
Конституция Удмуртской Республики закрепила положение: Президент является высшим должностным лицом Удмуртской Республики и возглавляет высший исполнительный орган государственной власти Удмуртской Республики - Правительство Удмуртской Республики. Президент назначает на должность Председателя Правительства по согласованию с Государственным Советом Удмуртской Республики.
Таким образом, несмотря на то, что Конституция Российской Федерации, Федеральный закон N 184-ФЗ направлены на достижение единого стандарта для системы исполнительных органов государственной власти в субъектах Российской Федерации, на практике наблюдается разнообразие сложившихся моделей организации исполнительной власти в субъектах Российской Федерации.
Анализ построения системы исполнительной власти в субъектах РФ позволяет говорить о том, "что форма правления в субъектах РФ подобна преимущественно дуалистической, главным признаком которой является отсутствие ответственности исполнительной власти перед парламентом за проводимую политику" <1>.
--------------------------------
<1> Конституционное (государственное) право зарубежных стран: В 4 т. Т. 1 - 2. Общая часть / Отв. ред. проф. Б.А. Страшун. М.: БЕК, 2000. С. 348.
Федеральное законодательство не закрепляет наименование должности высшего должностного лица, дает лишь общее наименование - "руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации" или "высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации". Согласно п. 6 ст. 18 Федерального закона N 184-ФЗ наименование должности высшего должностного лица субъекта РФ устанавливается конституцией (уставом) субъекта РФ с учетом его исторических, национальных и иных традиций.
Закрепление в законодательстве республик статуса высшего должностного лица и статуса высшего исполнительного органа субъекта РФ, наделенного значительным объемом полномочий, отразилось и на наименовании данной должности. Так, указанные лица именуются: Глава республики, Президент, Председатель Правительства.
Во многих республиках был учрежден пост Президента (Башкортостан, Татарстан, Кабардино-Балкария, Удмуртия и др.). В то же время конституции ряда республик именуют высшее должностное лицо субъекта РФ главой этого субъекта. Так, Президент Республики Башкортостан в соответствии со ст. 82 Конституции Башкортостан является главой Республики Башкортостан и высшим должностным лицом. В ст. 47 Конституции Республики Карелии указывается: Глава Республики Карелия является высшим должностным лицом. По Конституции Республики Тыва Глава - Председатель Правительства Республики Тыва является высшим должностным лицом.
Но в Федеральном законе N 184-ФЗ (в ред. Федерального закона от 28.12.2010 N 406-ФЗ) появилась новелла, содержащаяся в п. 6 ст. 18: наименование должности высшего должностного лица не может содержать слов и словосочетаний, составляющих наименование должности главы государства - Президента Российской Федерации. В связи с этим субъекты РФ, в частности республики, должны привести свои Конституции в соответствие с федеральным законодательством (установлен переходный период до 1 января 2015.). В настоящее время субъекты РФ начали приводить свои Конституции в соответствие с этим предписанием.
Так, Законом Удмуртской Республики от 6 мая 2011 г. "О внесении поправок к Конституции Удмуртской Республики" были внесены поправки к Конституции Удмуртской Республики, изменившие с "президента" на "главу" название должности руководителя Удмуртской Республики. Следует заметить, что в опросе граждан (19 декабря 1999 г.) за наименование высшего должностного лица республики "Глава Удмуртской Республики" высказались 45,5% граждан, а за наименование "Президент Удмуртской Республики" - 51,6%. Таким образом, учитывая требования Федерального закона и, можно сказать, немалой части граждан Удмуртской Республики, Конституция УР закрепила новое наименование высшего должностного лица Удмуртской Республики.
Высшее должностное лицо субъекта РФ занимает доминирующее положение в системе органов государственной власти субъекта РФ. Важнейшим аспектом его статуса является исполнительно-распорядительная деятельность.
Помимо правовых факторов, определяющих статус руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ (высшего должностного лица субъекта РФ), немалую роль в политическом влиянии того или иного главы исполнительной власти субъекта играют экономические (уровень экономического развития субъекта РФ), политические (взаимоотношения с федеральным центром) факторы, а также обстоятельства, свидетельствующие о степени "доверия и уважения" со стороны представительного органа к высшему должностному лицу. Кроме того, нередко сила и авторитет высшего должностного лица напрямую зависят от его личных качеств <1>.
--------------------------------
<1> См.: Конституционное право субъектов Российской Федерации / Отв. ред. проф. В.А. Кряжков. М.: ООО "Городец-издат", 2002. С. 445 - 446.
Требования к высшему должностному лицу предопределены федеральным
законодательством и находят закрепление в законодательстве субъектов РФ. Так, согласно ч. 3 ст. 45 Конституции Удмуртской Республики Главой Удмуртской Республики может быть гражданин Российской Федерации, не имеющий гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, и достигший возраста 30 лет. Федеральный закон N 184-ФЗ в ред. от 5 апреля 2009 г. установил дополнительные требования для кандидатов на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).
Часть 4 ст. 45 Конституции Удмуртский Республики устанавливает, что в соответствии с федеральным законом Глава Удмуртской Республики не может быть одновременно депутатом Государственной Думы, членом Совета Федерации, судьей, замещать иные государственные должности Российской Федерации, иные государственные должности Удмуртской Республики, должности федеральной государственной службы, должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, а также муниципальные должности и должности муниципальной службы, не может заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации. Ограничения в части, касающейся замещения должностей федеральной государственной службы, не применяются в случаях, установленных указами Президента Российской Федерации.
Федеральном законом было введено такое ограничение: высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) не вправе входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации.
Статья 18 Федерального закона была дополнена п. 4.2: на высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) распространяются ограничения, установленные для членов Правительства Российской Федерации, если иное не установлено федеральным законом.
Согласно Конституции Удмуртской Республики гражданин Российской Федерации наделяется полномочиями Главы Удмуртской Республики на срок 5 лет. Срок полномочий Главы Удмуртской Республики начинается с момента принесения им присяги.
Полномочия высшего должностного лица прекращаются не только по причине окончания срока пребывания в должности, но и в других случаях. Статья 19 Федерального закона N 184-ФЗ предусматривает различные основания досрочного прекращения полномочий.
Статья 51 Конституции УР подчеркивает: в случаях, когда Глава Удмуртской Республики временно (в связи с болезнью или отпуском) не может исполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства Удмуртской Республики (в случае, если Председатель Правительства Удмуртской Республики не может исполнять временно возложенные на него обязанности Главы Удмуртской Республики, их исполняет заместитель Председателя Правительства Удмуртской Республики, на которого возложено временное исполнение обязанностей Председателя Правительства Удмуртской Республики).
До последнего времени действовал порядок наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ кандидата, представленного Президентом РФ по решению законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Этот порядок вызывал неоднозначную реакцию в обществе: одни ученые приводили аргументы в защиту такого института формирования высшего должностного лица, другие давали негативную оценку новелле
Федерального закона N 184-ФЗ.
По мнению Т.Я. Хабриевой, "народ каждой страны выбирает такой способ, который призван отражать его интересы, соответствовать традициям, обычаям, историческому этапу развития страны. Время от времени эти способы изменяются, от одних методов формирования исполнительных органов субъектов Федерации переходят к другим. Это естественный процесс развития. Но ничто не мешает его появлению. Юридических ограничений для этого нет и... на каком-то этапе следует уйти от принципа безальтернативности кандидатуры, представляемой Президентом" <1>.
--------------------------------
<1> См.: Хабриева Т.Я. Новые законопроекты о порядке формирования Государственной Думы и органов исполнительной власти субъектов РФ (сравнительный анализ российского и зарубежного опыта) // Журнал российского права. 2004. N 11.
И все же были все основания для вывода о том, что установленный в Федеральном законе порядок приведения к должности руководителя субъекта РФ свидетельствовал об усилении влияния Российской Федерации на субъект Российской Федерации и в определенной степени ущемлял принцип самостоятельности субъектов Российской Федерации в формировании и осуществлении своей государственной власти. Население субъекта Российской Федерации отстранялось от участия в свободных выборах высшего должностного лица.
Как известно, в декабре 2011 года Президент России Д.А. Медведев в своем Послании Федеральному Собранию предложил реформировать политическую систему, в частности, восстановить выборы глав субъектов РФ; им был внесен законопроект в Государственную Думу, предусмотрено, что высшее должностное лицо субъекта РФ избирается гражданами РФ на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Тем не менее сохраняется возможность прекращения полномочий главы по решению Президента РФ в случае утраты его доверия.
Эти новеллы в настоящее время находят отражение в законодательстве субъектов РФ, включая и Удмуртию. Таким образом, анализ федерального законодательства и законодательства республик, в частности Удмуртской Республики, показывает, что статус высшего должностного лица субъекта Российской Федерации - динамичная категория, отражающая актуальные потребности его совершенствования.
А.А. ПЕТРОВ
ПРАВОВАЯ ОСНОВА ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ:
ТЕНДЕНЦИИ И ПЕРСПЕКТИВЫ МОДЕРНИЗАЦИИ
Петров А.А, директор Иркутского областного государственного Научно-исследовательского казенного учреждения "Институт законодательства и правовой информации имени М.М. Сперанского", кандидат юридических наук.
Принятие Федерального конституционного закона от 3 ноября 2010 г. N 7-ФКЗ "О внесении изменений в Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации" <1> ознаменовало самые масштабные преобразования в законодательстве о Конституционном Суде РФ за все время действия Конституции Российской Федерации 1993 года. Это событие активизировало дискуссию по вопросу о состоянии и качестве правовой основы организации и деятельности Конституционного Суда. Основным мотивом изменений 2010 года, как указано в пояснительной записке к соответствующему законопроекту, явилось стремление "оптимизировать процедуру конституционного судопроизводства в целях повышения ее эффективности". Естественно, что такая постановка вопроса носит общий характер и не ограничивается каким-то определенным моментом во времени. Поэтому следует считать, что тема обновления законодательства о Конституционном Суде с принятием Федерального конституционного закона от 3 ноября 2010 г. N 7-ФКЗ не закрыта. В связи с этим представляется
полезным обратиться к истории изменения Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. "О Конституционном Суде Российской Федерации" <2>, проследить динамику этих изменений и попытаться выявить их тенденции с тем, чтобы предложить пути дальнейшего совершенствования этого Закона.
--------------------------------
<1> Собрание законодательства РФ. 2010. N 45. Ст. 5742.
<2> Собрание законодательства РФ. 1994. N 13. Ст. 1447; 2001. N 7. Ст. 607; N 51. Ст. 4824; 2004. N 24. Ст. 2334; 2005. N 15. Ст. 1273; 2007. N 7. Ст. 829; 2009. N 23. Ст. 2754; 2010. N 45. Ст. 5742; 2011. N 1. Ст. 1. Далее - Закон о Конституционном Суде.
Закон о Конституционном Суде в первоначальной редакции состоял из шести разделов, которые включали в себя 15 глав, объединяющих 115 статей, а также семь отдельных пунктов, в которых были сформулированы заключительные и переходные положения. Эта структура в целом остается неизменной до настоящего времени, за исключением того, что четыре статьи из первоначальной редакции Закона о Конституционном Суде признаны утратившими силу (это касается статей 22 "Вопросы, рассматриваемые в заседаниях палат Конституционного Суда Российской Федерации", 27 "Судья-секретарь Конституционного Суда Российской Федерации", 46 "Порядок рассмотрения вопросов в пленарных заседаниях и заседаниях палат" и 73 "Передача дела палатой Конституционного Суда Российской Федерации на рассмотрение в пленарном заседании"), и при этом в Законе о Конституционном Суде появились две новые статьи (13.1 "Порядок присвоения судье Конституционного Суда Российской Федерации квалификационного класса" и 47.1 "Разрешение дел без проведения слушания").
В общей сложности было принято восемь федеральных конституционных законов, предусматривающих внесение изменений в Закон о Конституционном Суде, а общее количество этих изменений превышает семьдесят. Само по себе это немного для законодательного акта, действующего уже почти восемнадцать лет (для сравнения - в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, вступивший в силу 1 июля 2002 года, только в 2011 году изменения вносились более чем сорока федеральными законами) <1>.
--------------------------------
<1> По данным справочно-правовой системы "КонсультантПлюс".
Особый интерес, однако, представляет не общая статистика внесенных изменений, а их распределение по тексту Закона о Конституционном Суде. Из всех его крупных структурных элементов неизменными остались только главы XIV и XV, регулирующие особенности рассмотрения дел, соответственно, о толковании Конституции Российской Федерации и об участии Конституционного Суда в процедуре отрешения Президента Российской Федерации от должности, а также раздел шестой, касающийся вступления Закона о Конституционном Суде в силу. Соответствующие предписания, соответственно, либо остаются невостребованными в течение уже длительного времени, либо не применялись ни разу, либо исчерпали свое значение.
Все остальные главы и разделы Закона о Конституционном Суде подвергались изменениям, которые были внесены в 47 статей Закона, т.е. более чем в одну треть от их общего первоначального числа. При этом ст. 12 "Срок полномочий судьи Конституционного Суда Российской Федерации" изменялась четырежды, а ст. 18 "Прекращение полномочий судьи Конституционного Суда Российской Федерации" - трижды. Из всех глав Закона о Конституционном Суде наибольшей переработке подверглась глава III "Структура и организация деятельности Конституционного Суда Российской Федерации" - из девяти статей, изначально включенных в нее, пять изложены в новой редакции, две признаны утратившими силу, а еще в две были внесены отдельные изменения. Таким образом, можно заключить, что комплекс положений, определяющих организационную основу деятельности Конституционного Суда, является наиболее нестабильным сегментом правовой основы организации и деятельности этого органа. К этому следует добавить, что в 2011 году Конституционный Суд принял новую редакцию своего Регламента<1> - акта, который в соответствии со ст. 28 Закона о Конституционном Суде регулирует вопросы внутренней деятельности Конституционного Суда, а также изменение ст. 115 "Местопребывание Конституционного Суда Российской Федерации" и п. 4 раздела пятого Закона о
Конституционном Суде в части, касающейся срока полномочий судей Конституционного Суда. Безусловно, такая картина не может не вызывать беспокойства, учитывая, что речь идет, по существу, о фундаменте статуса Конституционного Суда как органа публичной власти. Не случайно, что практически все эти изменения были неоднозначно восприняты как широкими кругами юридической общественности, так и судьями самого Конституционного Суда.
--------------------------------
<1> Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2011. N 1.
Также активно подвергались корректировке положения Закона о Конституционном Суде, образующие в своей совокупности институт решений Конституционного Суда. В частности, в главе VIII "Решения Конституционного Суда Российской Федерации" из тринадцати имевшихся в ней статей в неизменном виде осталось только пять. Внесены коррективы в предписания, касающиеся видов решений Конституционного Суда, требований к их содержанию, их юридической силы, механизма реализации. Эффективность этих изменений, однако, небесспорна. Например, уже упоминавшийся Федеральный конституционный закон от 3 ноября 2010 г. N 7-ФКЗ "О внесении изменений в Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации" официально - согласно пояснительной записке к его проекту <1> - был направлен в том числе на уточнение правового значения определений Конституционного Суда. Однако Конституционный Суд и после вступления названного закона в силу продолжает выносить определения с "позитивным содержанием" (это подтверждается многочисленными ссылками Конституционного Суда на правовые позиции, изложенные в его определениях, присвоением им названий, начинающихся со слов "По жалобе...", а не "Об отказе в принятии...", а также, конечно, содержанием самих определений Конституционного Суда, которое зачастую включает положения, имеющие сугубо материально-правовое значение). Вызывает серьезные сомнения обоснованность исключения из Закона о Конституционном Суде ст. 73, которая регулировала механизм изменения правовой позиции Конституционного Суда (упразднение палат Конституционного Суда, будучи мерой, направленной на изменение организационной основы деятельности Конституционного Суда, само по себе не может служить достаточным обоснованием для отмены механизма, касающегося содержательной стороны его работы). Далеко не всегда исполняются предписания новой ст. 80 Закона о Конституционном Суде о порядке исполнения решений Конституционного Суда, введенной Федеральным конституционным законом от 15 декабря 2001 г. N 4-ФКЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации" <2>.
--------------------------------
<1> Справочно-правовая система "КонсультантПлюс: Законопроекты". <2> Собрание законодательства РФ. 2001. N 51. Ст. 4824.
Интересно также, что из семи статей, объединенных в главу IV Закона о Конституционном Суде "Принципы конституционного судопроизводства", свою первоначальную редакцию сохранили только ст. 29 "Независимость" и ст. 33 "Язык конституционного судопроизводства".
Очевидно, что во всех приведенных примерах речь идет о положениях, образующих "несущие конструкции" федерального судебного конституционного контроля. Следовательно, имеются достаточные основания для того, чтобы констатировать общую нестабильность Закона о Конституционном Суде. Характерно при этом, что коррективы, которые способны действительно модернизировать отечественное конституционное правосудие и сделать его более эффективным, в Закон о Конституционном Суде не только внесены, но даже не предложены для обсуждения, в результате чего наметилось отставание в развитии этого элемента российской судебной системы от других.
В свете сказанного представляется необходимым высказать - тезисно - следующие предложения.
1. Необходимо оптимизировать порядок обращения в Конституционный Суд, предусмотрев возможность подачи такого обращения в электронной форме посредством сети Интернет. В начале XXI века выглядит анахронизмом норма, требующая от заявителя подачи обращения и прилагаемых к нему документов в тридцати экземплярах на бумажных носителях (часть третья ст.