сборник_конституционное_право_и_политика
.pdfнапример в США, и заключается в том, что глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах и является председателем представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса, а местной администрацией руководит глава местной администрации, назначаемый на эту должность по контракту.
Причина повсеместного изменения организационной модели местного самоуправления в крупных городах России во многом в наличии у мегаполисов концентрированных экономических ресурсов, управление которыми обеспечивает политическую власть в стране. Таким образом, процесс внедрения модели "сити-менеджер", охвативший всю территорию России, носит ярко выраженную политическую окраску.
Вместе с тем повсеместное и объективно необусловленное внедрение модели "ситименеджер" является губительным для местного самоуправления как конституционной ценности, поскольку de-facto ограничивает самостоятельность органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, создает законную возможность манипулирования должностью главы местной администрации и влечет фактическую зависимость сити-менеджеров от глав субъектов Федерации.
4.В качестве четвертого направления муниципально-правовой политики была выделена сфера обеспечения непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления. Так, Федеральный закон N 131-ФЗ закрепляет обширный перечень способов и средств реализации жителями муниципальных образований вопросов местного значения без использования в качестве промежуточных звеньев каких-либо органов муниципальной власти или должностных лиц, без передачи им властных полномочий. В частности, четко сформулированы следующие формы непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления: 1) местный референдум; 2) муниципальные выборы; 3) голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам преобразования или изменения границ муниципального образования; 4) сходы граждан; 5) правотворческая инициатива граждан; 6) территориальное общественное самоуправление; 7) публичные слушания; 8) собрания граждан;
9)конференции граждан или собрания делегатов; 10) опросы граждан; 11) обращения граждан в органы местного самоуправления.
Муниципально-правовая политика проявляет себя в данной сфере во многом благодаря интенсивному обновлению законодательства о выборах в части регулирования муниципальных выборов. К примеру, сравнение правового регулирования муниципальных выборов, содержавшегося в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", и действующего законодательства позволяет установить следующие изменения. Во-первых, центр тяжести правового регулирования муниципальных выборов был перенесен из регионального законодательства в федеральное: гарантии избирательных прав граждан при проведении муниципальных выборов, порядок назначения, подготовки, проведения и подведения итогов муниципальных выборов устанавливаются федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации. Во-вторых, впервые на уровне федерального закона определен единственный субъект назначения выборов - представительный орган местного самоуправления. В-третьих, акцентировано внимание на необходимости официального опубликования (обнародования) итогов муниципальных выборов (ч. 4 ст. 23 Федерального закона N 131-ФЗ). И в-четвертых, были упрощены ряд избирательных процедур при проведении выборов в органы местного самоуправления в целях обеспечения эффективной реализации прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления в условиях, когда применение общих избирательных стандартов объективно невозможно или крайне затруднительно. Такова муниципально-правовая политика в сфере обеспечения непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления на сегодняшний день.
5.Муниципально-правовая политика в сфере межмуниципального сотрудничества призвана упорядочивать деятельность муниципальных образований, их органов и должностных лиц, советов и объединений муниципальных образований по организации взаимодействия муниципальных образований, выражения и защиты их общих интересов, в том числе в целях
представления указанных интересов в органах федеральной и региональной власти и организации международного сотрудничества и взаимодействовать с ними.
Проявлением муниципально-правовой политики по данному направлению можно считать ставший в последнее время регулярным диалог субъектов проведения данной разновидности политики, в частности органов государственной власти, с субъектами формирования муниципально-правовой политики, относящимися к формам межмуниципального сотрудничества. В качестве примера можно привести, в частности, расширенное заседание Президиума Совета при Президенте Российской Федерации по развитию местного самоуправления, состоявшееся 23.05.2011 <1>.
--------------------------------
<1> Стенограмма расширенного заседания Президиума Совета при Президенте Российской Федерации по развитию местного самоуправления от 23.05.2011 // Официальный сайт Председателя Правительства РФ / URL: http://premier.gov.ru/events/news/15312.
6. Муниципально-правовая политика в области обеспечения ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в качестве одного из направлений предполагает совместную деятельность органов государственной власти и местного самоуправления в сфере установления в санкциях правовых норм неблагоприятных последствий, наступающих для органов и должностных лиц местного самоуправления за принятие противоправных решений или ненадлежащее осуществление возложенных на них задач, функций и полномочий.
Существующее правовое регулирование предусматривает следующие виды ответственности (в зависимости от субъекта): 1) ответственность депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления; 2) ответственность муниципального образования в целом; 3) ответственность представительного органа муниципального образования; 4) ответственность невыборных органов местного самоуправления; 5) ответственность муниципальных служащих.
При этом муниципально-правовая политика в рамках данного направления идет по пути усиления ответственности органов местного самоуправления. Еще в начале проведения реформы местного самоуправления в Докладе Рабочей группы Государственного совета Российской Федерации по вопросам развития местного самоуправления в Российской Федерации "Местное самоуправление в России: современное состояние и перспективы развития" в качестве одного из приоритетов развития местного самоуправления в России было указано усиление контроля за деятельностью органов местного самоуправления и их ответственности перед государством и гражданами <1>. При этом приоритетными направлением усиления контрольного потенциала граждан и государства в сфере местного самоуправления было указано закрепление за органами государственной власти федерального и регионального уровня права введения процедур временного исполнения полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти и, в частности, права учреждения временной финансовой администрации - при наступлении законных оснований.
--------------------------------
<1> Доклад "Местное самоуправление в Российской Федерации: состояние и перспективы развития". Государственный совет РФ. Рабочая группа по вопросам развития местного самоуправления в Российской Федерации. Москва, октябрь 2002 года / URL: http://www.egd.ru/index.php?menu_id=3186&show_id=10718.
Данная рекомендация была воплощена в ст. 75 Федерального закона N 131-ФЗ, устанавливающей основания и процедуру временного осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления. Вместе с тем в период прохождения Федерального закона N 131-ФЗ в Государственной Думе институт временной финансовой администрации в контексте ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления подвергался критике многими правозащитными организациями как антиконституционное положение <1>. Также негативная оценка института временной финансовой администрации была дана учеными, в частности, по мнению профессора В.И. Васильева, очевидно, что такая мера включает органы местного самоуправления данного муниципального
образования в систему органов государственной власти, что сомнительно с точки зрения ее соответствия Конституции РФ, устанавливающей обособленность органов местного самоуправления по отношению к органам государственной власти <2>. Так, первым муниципальным образованием в России, в котором была введена временная финансовая администрация, стал в 2008 г. город Владикавказ <3>. Далее, органы государственной власти Свердловской области предпринимали попытки введения временного финансового управления в ряде территорий региона <4>.
--------------------------------
<1> Законотворческий процесс в ГД РФ. 11 июня принят во втором чтении проект Федерального закона N 280514-3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Первое чтение проекта, внесенного Президентом РФ, состоялось 21 февраля // Правозащитный анализ. Выпуск 61 (Обзор за июнь 2003 года). 29 июля 2003 года / URL: http://www.memo.ru/hr/gosduma/61/15.htm.
<2> См.: Васильев В.И. Местное самоуправление: закон четвертый // Журнал российского права. 2004. N 1. С. 24 - 28.
<3> Владикавказ признали недееспособным // Коммерсантъ. 16.12.2008. N 229 (4046).
<4> Власти региона припугнули местное самоуправление внешним управлением // Российская газета - Экономика УРФО. 24.04.2008. N 4646.
7. Муниципально-правовая политика в бюджетной и финансово-кредитной сфере, в сфере муниципальной собственности и земельных отношений составляют группировку финансоворесурсных направлений муниципально-правовой политики.
Объединение данных направлений муниципально-правовой политики в одну группу обусловлено тем, что, как муниципальные финансы, так и муниципальная собственность и земельные ресурсы - это основа, необходимая для комплексного социально-экономического развития муниципальных образований.
Муниципальные образования не являются статичными и закрытыми системами: они функционируют, развиваются, структурно и организационно усложняются. Данное обстоятельство во многом обусловливает динамичный характер самой отрасли муниципального права. Со временем у местного сообщества возникают новые потребности, появляются новые интересы. Для удовлетворения данных муниципальных нужд необходимы самые различные ресурсы - финансовые, кадровые, но прежде всего экономические.
Одним из основных экономических ресурсов является земля. В частности, без земельных ресурсов невозможно совершенствование инфраструктуры городских и сельских поселений, городских округов и муниципальных районов, а земельный налог - это один из основных местных налогов <1>.
--------------------------------
<1> См.: Гаджиев К.Т. Земли, необходимые для развития муниципальных образований, как правовое понятие // Административное и муниципальное право. 2011. N 4. С. 13 - 14.
Вторым основополагающим ресурсом являются публичные финансы, под которыми необходимо понимать совокупность общественных отношений, урегулированных нормами финансового и муниципального права, возникающих в процессе создания, распределения и использования централизованных фондов денежных средств, необходимых местному самоуправлению для выполнения своих задач, функций и делегированных полномочий, являющиеся базисом и необходимым условием автономии территориальных саморегулируемых единиц. Несмотря на то что в России финансовая самостоятельность органов местного самоуправления обеспечивается разными способами, субстратом финансовой самостоятельности муниципалитетов являются публичные финансы - собственный местный бюджет территориальной самоуправляемой единицы.
Замыкает триаду ресурсов муниципального образования муниципальная собственность. Муниципальная собственность - ключевой элемент муниципальной экономики, лежащий в основе удовлетворения общественных потребностей населения муниципального образования <1>. На сегодняшний день доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной
собственности, составляют основную долю неналоговых доходов муниципальных образований
<2>.
--------------------------------
<1> См.: Экономика муниципальных образований: Учеб. пособие / Под общ. ред. проф. В.Г. Игнатова. М.: МарТ; Ростов н/Д: МарТ, 2005. С. 206.
<2> Информация о результатах мониторинга местных бюджетов Российской Федерации по состоянию на 1 января 2010 года // Официальный сайт Министерства финансов РФ / URL: http://www1.minfin.ru/ru/reforms/local_government/monitoring.
Р.М. УСМАНОВА
ПОЛИТИЧЕСКИЕ ТРАДИЦИИ И МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ
Усманова Р.М., зав. кафедрой конституционного и муниципального права Стерлитамакского филиала Башкирского государственного университета, кандидат юридических наук, доцент.
Местное самоуправление строится с учетом исторических и иных традиций и особенностей. Однако на наш взгляд, в системе местного самоуправления особую роль играют также и политические традиции как формы политической культуры, основным содержанием которой выступают принципы организации практической и духовной политической деятельности, отражающие наиболее обобщенные устойчивые и повторяющиеся элементы политического опыта.
Каждое общество, национальное государство обладают собственными специфическими традициями, которые складывались веками. Традиция как устойчивый нормативный образец, аккумулирующий социокультурный опыт, является механизмом трансляции от поколения к поколению накопленного социумом опыта. Социальное назначение традиций выражается в том, что они служат средством формирования и передачи отдельным поколениям тех духовных качеств, которые необходимы для функционирования сложных общественных отношений, и, как верно отметила Б.Б. Нанаева, "механизмом воспроизводства социальных институтов и норм" <1>. Как и традиции в целом, политические традиции отвечают за сохранение и воспроизводство политического бытия социума. Политические традиции выступают как способ организации политической деятельности в системе местного самоуправления, они позволяют воспроизводить социально-политические институты, отношения и политическое сознание из поколения в поколение в силу сходства коренных условий общественной жизни.
--------------------------------
<1> Нанаева Б.Б. Традиции социально-правового регулирования в чеченском обществе.
Назрань, 2009. С. 9.
Действующий в настоящее время ряд политических традиций в местном самоуправлении - это своего рода традиции советских времен, так как система, действовавшая в 1917 - 1990 гг., несомненно, наложила отпечаток не только на современную государственность, но и на местное самоуправление. Система местного самоуправления России, сформированная Конституцией 1993 г. и в ходе реформирования в последние годы, хотя и являлась политическим антагонистом системы Советов, но в ряде признаков наследовала ее организационную и хозяйственную структуру на местах, кадры, номенклатуру и опыт.
Ядро советской местной элиты составлял "партийно-хозяйственный актив", главные должностные лица органов местного самоуправления в сегодняшних муниципальных образованиях - это в основном те же "прежние" партийно-хозяйственные управленцы. Особая роль в системе местной власти отводилась руководителю - председателю местного исполкома, сейчас - главе муниципального образования, а в некоторых системах - главе местной администрации. Выборы главы муниципального образования из числа депутатов где-то повторяют модель, как это было с председателями местных исполкомов в период Советской власти. Главное должностное лицо в настоящее время является практически таким же царем и богом на местах, особенно это касается глав районов, где они на сегодняшний день обладают
властью и над председателями СПК, которые в организационном плане никак им не подчиняются. На усиление власти главы муниципального района направлен и Федеральный закон N 315-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", позволяющий ликвидировать администрации районных центров. Данным Законом устанавливается, что в уставах муниципального района и его административного центра может быть предусмотрено возложение на администрацию муниципального района исполнения полномочий администрации указанного поселения (т.е. отдельной администрации райцентра в этом случае не будет). В конкурсной комиссии, отбирающей подобного главу администрации, одна треть ее членов назначается представительным органом муниципального района, другая - представительным органом районного центра, последняя - региональным парламентом по представлению губернатора. Таким образом, дается законодательная возможность вовсе ликвидировать самостоятельных глав поселений - райцентров (а в районах это, как правило, самые крупные поселения) и сделать главу районной администрации единым начальником в двух лицах.
ВРоссии фактически единоличное правление глав администраций на своей территории, их неподконтрольность общественности и преобладание неформальных механизмов в региональной системе власти создают возможность для формирования авторитарных ситуаций, провоцируют некоторых глав местного самоуправления на произвол и уголовно наказуемые преступления. Так, главы местных администраций в большинстве случаев совершают такие правонарушения, как превышение должностных полномочий, нецелевое расходование выделенных бюджетных средств.
Всамой системе местной власти, как и прежде, мы сталкиваемся с традицией семейственности. На муниципальных должностях - родственники, вопреки закону о муниципальной службе.
Втрадиционной российской модели образа власти имеют место такие аспекты, как централизация и иерархичность. Централизация вписана в традиционную модель образа российской власти в качестве базового аспекта. "Властецентричность", как считает Ю.С. Пивоваров, является ключевой характеристикой российской политической культуры. "Властецентричность" предполагает выстраивание "вертикали власти" <1>.
--------------------------------
<1> Пантин И.К. Выбор России: характер перемен и дилеммы будущего // ПОЛИС. 2007. N 4.
С. 121.
Мы наблюдаем полную зависимость местной власти как в политическом плане, так и в финансовом от своего руководителя в лице главы субъекта РФ, так же как и подчинение в советские годы по вертикали. Закрепление норм о назначении глав местных администраций городского округа и муниципального района по итогам конкурса указывает на то, что местное самоуправление в большей степени является не общественным институтом, а формируемым государством низовым звеном власти, как это имело место в советские годы с местными органами власти. Всем известно, что главы местных администраций городского округа и муниципального района назначаются под руководством и контролем главы субъекта РФ. Глава субъекта вправе отстранить от должности главу местной администрации, создать такие условия, при которых сам глава уйдет в отставку. Например, в Республике Башкортостан с главами администраций нескольких районов в 2008 - 2009 году не продлили контракт, так как глава республики высказался по поводу неудовлетворительной обстановки в данных муниципальных образованиях. В Карелии глава одного из городов ушел в отставку вследствие конфликтных отношений с главой республики.
Все это указывает на отказ от местной автономии в пользу государственного контроля над муниципалитетами и их субординацию по отношению к региональным органам власти.
При этом традицией является и подчинение поселений районным органам. Сегодня власти ряда муниципальных районов пытаются сохранить некую вертикаль власти, что противоречит самой идее местного самоуправления. Такое положение усугублялось в последнее время еще и тем обстоятельством, что районные власти распродавали муниципальное имущество и землю поселений перед передачей, разрешали строительство экологически вредных производств на
территории поселений, разрушали медицинскую структуру, ЖКХ и т.д. <1>. В подавляющем большинстве случаев на районном уровне централизуются вопросы распоряжения земельными ресурсами. Казначейское исполнение бюджетов поселений также осуществляется на уровне муниципальных районов <2>.
--------------------------------
<1> Стародубровская И. Муниципальная реформа: вертикаль достроена // Ведомости. 2009.
N 19. С. 22.
<2> Стародубровская И.В., Славгородская М.Ю. Мониторинг хода реформы местного самоуправления // Местное самоуправление в современной России. М.: Малые города;
Владимир, 2007. С. 57.
С другой стороны, во многих случаях вновь образованные поселения сами передают свои полномочия муниципальным районам по соглашениям. Подобная практика получила повсеместное распространение и сводит на нет саму идею муниципальной реформы - решать большинство вопросов жизнеобеспечения на местном поселенческом уровне.
По данным Министерства регионального развития, на начало 2008 г. 16830 поселений или 77,9% от всех поселений в Российской Федерации, заключили соответствующие соглашения с муниципальными районами. Из них 15525 муниципальных образований являются сельскими поселениями (78,1% от всех сельских поселений) и только 1246 - городскими <1>.
--------------------------------
<1> См.: Итоги реализации Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в 2007 году // URL: http://www.minregion.ru/WorkItems/NewsItem.aspx?NewsID=805.
Передача решения вопросов местного значения поселений муниципальному району на основе соглашений требует законодательного ограничения, поскольку это перераспределение приобретает односторонний характер в пользу муниципального района. В результате такое перераспределение вопросов местного значения означает фактический возврат к одноуровневой модели местного самоуправления.
Понимание местного самоуправления как продолжения государственной машины управления территориями глубоко укоренилось в сознание и, на наш взгляд, является до сих пор одним из основных тормозов в создании эффективной модели местного самоуправления в России. Следует отметить, что живучесть схемы подмены самоуправления управлением основывается не только на логике власти, стремящейся максимально управлять и контролировать и полагающей это своим естественным правом, но и на менталитете населения, не разделяющего обязанности власти и полагающего, что власть - от районного депутата и начальника ЖЭУ до губернатора и Президента - единая субстанция, ответственная за все.
В современной России низкое доверие общества большинству государственных институтов и института гражданского общества, низкая политическая активность и мобильность подавляющей части граждан России в рамках данных институтов, недоверие к закону и праву говорят о наличии традиционной политической пассивности населения России. Сказывается многолетнее уничтожение инициативных начал из сознания индивидов. И управление страной, и организация повседневной жизни населения были максимально централизованы. И.В. Куколев пишет: "Человек-житель был полностью (тотально) мобилизован для работы на "пользу" государства и за это ему полагался определенный уровень довольствия в форме стандартных жилищных условий, продуктового и вещного набора, образования (общего и высшего), набора медицинских услуг, бытового и культурного обслуживания. Таким образом, "государство" давало "советскому человеку" все (работу и потребление) и отвечало за все (за все условия жизни человека). Такие установки и миропонимание составляли отличительную особенность человека советского. Эти глубинные архетипы сознания советского человека продолжают сохраняться в сознании современного российского человека, особенно проживающего в российской глубинке, они не были существенно затронуты и изменены за последние годы, так как не был существенно изменен повседневный уклад жизни "массового человека". Для обычного жителя российской глубинки сегодняшняя местная власть по своей сути и функциям осталась той же "властью",
которая была десять, двадцать, тридцать лет назад, т.е осталась полноправным представителем государства на местном уровне" <1>. Прямым следствием сохранения советского менталитета являются и авторитарный тип местной власти, и административные методы управления, и пассивное поведение населения. С одной стороны, у народа потеря доверия к государству, его политическим институтам, а с другой - неисчезающая надежда на его помощь, на его участие в решении жизненных коллизий, упование на его патерналистскую роль.
--------------------------------
<1> Куколев И.В. В поисках самоуправления / Местное самоуправление в современной России. М.: Малые города; Владимир, 2007. С. 173 - 174.
Поэтому участие сообществ в самоуправленческой деятельности на собственной территории требует мотивации. Мотивирование самоуправленческого поведения местного сообщества имеет особое значение: если личные интересы индивида совпадают с общественными интересами, происходит постоянное развитие и укрепление позиций системы общественного самоуправления.
Закрепление в Федеральном законе нормы об участии партий в общественных отношениях на местном уровне имеет свои положительные моменты, так как в первую очередь партии призваны выражать интересы народа. Однако может возникнуть ситуация, при которой расколотые на фракции органы местного самоуправления втянутся в политический процесс, забудут о своей сути - хозяйственном обеспечении жизни граждан. Здесь мы видим проявление следующей политической традиции - политизацию органов местной власти, влияние одной крупной партии в органах власти, например как было с КПСС, вследствие этого распространение партстроительства на муниципальный уровень. Не секрет, что в органах местного самоуправления основные места распределены между представителями партии "Единая Россия".
Таким образом, все эти традиции тормозят развитие местного самоуправления, в результате имеют место: централизация власти и ослабление общественного начала, института выборности и ответственности власти перед обществом, проникновение в органы местного самоуправления партийности, выключенность масс из процесса принятия решений, традиция раскола народа и власти, недоверие к власти и т.д. Они не способствуют, а напротив, препятствуют установлению обратной связи и прозрачности каналов коммуникации.
Однако в современной России появляются новые позитивные тенденции, которые нашли свое отражение в зарождении инновационных прецедентов. Традицией могут стать: диалог власти и общества (посредством создания площадок для обсуждения и артикуляции значимых общественных проблем, новых информационных технологий), конструктивное взаимодействие ветвей власти, автономная активность гражданского общества и т.д.
Вовлечение гражданского общества в процесс принятия решений может быть, если будет осознание объективной общности интересов людей, проживающих в рамках одной территориально-административной единицы. А именно общности интересов, связанной с благоустройством территории и с созданием необходимой хозяйственной и социальной инфраструктуры для обеспечения высокого качества жизни людей.
Основной интерес местного сообщества - это благоустройство территории и создание необходимой хозяйственной и социальной инфраструктуры для обеспечения высокого качества жизни людей. В мировой практике реализуемость этого, утверждают теоретики и практики развития местных сообществ, невозможна без успешности объединения людей, проживающих на одной территории, продуцирования у них чувства принадлежности к одной социальной группе, обладающей общими интересами. Так, например, в Западной Европе внедрение практик по развитию местных сообществ стало результатом поиска эффективных механизмов развития бедных, неблагоустроенных, социально неблагополучных районов. Вовлечение людей в работу по благоустройству места своего проживания, в создание на своей территории развитой как хозяйственной, так и социальной инфраструктуры было определено в качестве залога успеха в деле развития неблагополучных районов. Отсутствие благоустроенности территории во многом стало рассматриваться как следствие неспособности людей к самоорганизации, обусловленной, в свою очередь, слабостью или отсутствием социальных связей между людьми. Социальная изоляция и маргинализация жителей стали восприниматься как препятствие к улучшению качества жизни через инфраструктурное благоустройство территории. Таким образом, развитие
конкретной территории стало рассматриваться как неразрывно связанное с развитием местного сообщества, т.е. созданием социальных связей между проживающими на территории людьми. Структурирование взаимоотношений между людьми является, таким образом, важной основой для эффективной самоорганизации людей на локальном уровне. При этом способность к самоорганизации понимается как способность к коллективному утверждению направлений развития территории, к совместному принятию решений и осуществлению совместных действий, направленных на реализацию этих решений.
Как пишет М. Кроль, данная общность интересов может появиться в результате эффективной партиципативной демократии и вовлечения жителей в развитие территории. Партиципативная демократия - это новая система взаимоотношений между гражданами и избранными ими представителями, действующая наряду с прямой и представительной демократией. На Западе тот новый, постепенно укрепляющийся вид демократии стал ответом на несовершенство существующей системы представительства и нереализуемость прямой демократии в рамках современного государства. Партиципативная демократия, однако, не тождественна прямой: согласование проводимой политики не означает передачу обратно гражданам полномочий, делегированных выборным лицам. Привлекая людей к участию, представители власти берут на себя обязательства выработки решений в соответствии с мнениями и пожеланиями граждан. Обычно они сохраняют при этом за собой роль арбитра в принятии решений, за исключением тех случаев, когда принятие того или иного решения выносится на референдум. Другими словами, партиципативная демократия - это инструменты, используемые местными властями для вовлечения граждан в процесс коллективной выработки решений. К ним относятся информирование населения, опросы, публичные слушания, гражданский совещательный комитет
<1>.
--------------------------------
<1> Кроль Мария. Развитие местных сообществ как основа улучшения качества жизни людей
// URL: http://zakon43.do.am/news/6.
Примечательно, что в Федеральном законе N 131-ФЗ они получили название формы непосредственного участия населения. Однако в отличие от форм, закрепленных законодательством РФ, западные формы направлены на коллективную выработку решений. Процесс коллективной выработки решения на Западе представляет собой не изолированное использование каждой из форм участия населения, а поэтапное использование их: информирование населения, опрос населения относительно представленной информации с целью принятия решения органами, публичные слушания по принятому решению с участием населения.
Можно предположить, что именно отсутствие навыков кооперации и низовой организации коллективного действия, а также отсутствие понимания общности интересов и эффективности их коллективного отстаивания являются причинами частого отсутствия или слабости местных сообществ в России. Достаточно развитые в обществе социальные связи используются людьми не для коллективной самоорганизации и отстаивания общих интересов, а для достижения индивидуальных целей. Попытки изоляции от окружающей общественной среды и создания отдельными людьми "островов" развитой инфраструктуры не способны обеспечить долгосрочного и стабильного сохранения достигнутого ими качества жизни.
Отторжение идеи общности интересов может рассматриваться как результат наследия советского периода развития Российского государства, когда общие интересы граждан не формулировались самими людьми и, будучи насаждаемыми сверху, не отвечали истинным потребностям людей. В связи с этим именно осознание людьми недостаточности и неэффективности индивидуальных действий для преобразования как хозяйственной, так и социальной инфраструктуры, а соответственно, и улучшение собственного качества жизни является важным условием как для построения местных сообществ, так и для общего стабильного социально-экономического развития России.
А.А. ДЖАГАРЯН
ЭЛЕКТРОННАЯ ДЕМОКРАТИЯ НА МЕСТНОМ УРОВНЕ В РОССИИ: КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ
Джагарян А.А., советник судьи Конституционного Суда РФ, кандидат юридических наук.
Современный мир переживает эпоху перманентной информационной революции, когда вновь создаваемые информационно-коммуникационные технологии коренным образом изменяют условия и качество жизни людей, приводят к фундаментальным социальным трансформациям. Качественное развитие способов производства, распространения и потребления информации, как и связанный с этим экспоненциальный рост ее объема, задает высокий уровень динамики общественных систем и обусловливают становление общества нового типа - информационного (сетевого, технотронного), для которого характерным является приоритет интеллектуально-духовных аспектов социальной среды, главенствующая роль информации и знаний. Именно они, по мысли Д. Белла, суть стратегические ресурсы постиндустриального общества, служащие поворотными пунктами современной истории <1>.
--------------------------------
<1> См.: Белл Д. Социальные рамки информационного общества // Новая технократическая волна на Западе. М., 1986. С. 342.
Становление информационного общества является всеохватывающим процессом, который разворачивается в том числе во властно-правовой сфере, определяет новый формат взаимоотношений между человеком, народом и государством, где человек обретает высшую ценность, становится точкой отсчета социально-правового прогресса. Поэтому росту уровня гражданской социально-политической активности, непосредственно-общественных форм самоорганизации, а также обеспечению теснейшего сотрудничества власти и общества - в целях гражданского согласия (политического консенсуса) - придается особенное значение. Не случайно Окинавская хартия глобального информационного общества <1> исходит из того, что формирование такого общества требует усилий по приложению новейших технологий к достижению целей стимулирования социального согласия, укрепления демократии и прав человека, взаимодополняющих обеспечение устойчивого экономического роста и повышения общественного благосостояния. И хотя неясно, станет ли фактическое общество более демократичным или возобладают тоталитарные тенденции, для информационного общества свойственна роль человека как субъекта, решающего научные и творческие задачи, ищущего нового <2>, а потому его развитие должно быть симметрично демократическому развитию.
--------------------------------
<1> См.: Дипломатический вестник. 2000. N 8. С. 51 - 56.
<2> См.: Абрамян Е.А. Цивилизация в XXI веке. Анализ обстановки в мире и перспектив будущего. Глобальные кризисы. 4-е изд. М.: Терика, 2009. С. 73 - 74.
В настоящее время идет создание и активное продвижение во всем мире различных форм электронного управления, главным образом на базе Интернета <1>. Будучи обусловлен новейшими техническими достижениями, этот процесс также определяется стремлением национальных властей повысить свою эффективность и преодолеть кризисные явления, характерные для современной государственности. В частности, речь идет о разнообразных дефектах и дисфункциях демократии <2>, когда она нередко становится мнимой, иллюзорной, превращается в некую технологию обретения и осуществления государственной власти меньшинством с помощью большинства <3>.
--------------------------------
<1> См.: Сундатова О.Ю., Ходина Э.В. Развитие "электронной демократии" в странах Запада // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. N 9; Холопов В.А. Модернизация механизмов реализации институтов непосредственной демократии: анализ зарубежного и российского опыта проведения электронного голосования // Конституционное и муниципальное право. 2011. N 9.
<2> См.: Арутюнян Г.Г. Конституционализм: уроки, вызовы, гарантии: Сб. избр. публ. и
выступления на междунар. форумах, посвящ. дан. проблематике. Киев: Логос. С. 187 - 194; Капустин Б. Почему демократия перестает работать: политэкономический взгляд на современный мир // URL: http://www.russ.ru (дата обращения: 22 февраля 2012 года).
<3> См.: Керимов А.Д. Современное государство: вопросы теории. М., 2007. С. 26.
Темпы и объемы продвижения электронного правительства (e-government) и электронной демократии (e-democracy) будут только нарастать. Уже существует уникальный опыт конституционализации этих процессов в Греции, где в 2001 году перечень основных прав дополнен правом каждого на участие в информационном обществе и сопутствующими позитивными обязательствами государства (ч. 2 ст. 5A Конституции Греции) <1>. Состоявшееся недавно признание на уровне ООН права на доступ в Интернет неотъемлемым правом человека <2> подталкивает все государства к информационной открытости, обеспечению цифрового равенства, продвижению электронных форм народовластия.
--------------------------------
<1> См.: The Constitution of Greece, as revised by the parliamentary resolution of May 27th 2008 of the VIIIth Revisionary Parliament // URL: http://www.hellenicparliament.gr (дата обращения: 1
марта 2012 года).
<2> См.: ООН признала право на доступ в Интернет неотъемлемым // Российская газета. 2011. 7 июня. Характерно, что как фундаментальное право человека право на доступ в Интернет рассматривает подавляющее большинство населения во всех регионах мира - четверо из пяти опрошенных. См.: Право на Интернет // URL: http://www.gazeta.ru/business/2010/07/05/kz_3394386.shtml (дата обращения: 21 февраля 2012
года).
Обеспечение устойчивого конституционного развития России как сильного, эффективного государства, опирающегося на принципы верховенства права, демократии и социальной справедливости, требует от государства следовать за изменяющейся реальностью, чтобы национальный механизм демократии соответствовал характеру и уровню развития общества, был адекватен стоящим перед ним целям и задачам. Демократия как политическая форма осуществления народом своей власти не может без угрозы для сохранения своей функциональности и действенности быть невосприимчивой к технико-социальным изменениям, затрагивающим основы общественно-политической системы и условия ее функционирования. Напротив, одним из универсальных стандартов современной демократии является то, что она должна стимулировать прогрессивное поступательное развитие общества, способствовать его неуклонному обновлению и совершенствованию, обеспечивать повышение социокультурного и технико-технологического уровня. В условиях становления информационного общества предполагается релевантная ему степень электронизации форм народовластия и придание им качества, которое позволило бы гражданам непрерывно, максимально широко и разносторонне участвовать в управлении делами государства, а также обеспечило сопряжение общественных и государственных усилий для реализации оптимально сбалансированных решений.
Сегодня Россия вышла на первое место в Европе по числу пользователей Интернета (более 50 млн. человек) <1>. При сохранении текущих тенденций к концу 2014 года наша сетевая аудитория составит более 80 млн. человек (71% населения старше 18 лет), причем к наиболее активной ее части (суточной аудитории) можно будет отнести 56% россиян (около 63 млн. человек) <2>. Вместе с ростом социально-политической интернет-активности это делает обращение России к электронному государству и внедрению электронной демократии неизбежным. Не зря в официальных программных документах задачи развития информационного общества и электронного управления рассматриваются как взаимообусловленные, а их решение определяет стратегию государственного развития <3>.
--------------------------------
<1> См.: Россия увлеклась в сети // URL: http://www.gazeta.ru/business/2011/11/14/3833646.shtml (дата обращения: 28 февраля 2012 года).
<2> См.: Пресс-релиз Фонда "Общественное мнение" от 16 марта 2011 г. // URL: http://bd.fom.ru/report/map/pressr_130611 (дата обращения: 28 февраля 2012 г.). Также см.: