сборник_конституционное_право_и_политика

формировании сетевого сообщества были заложены принципы репрезентативности, чтобы сформировать сбалансированную выборку на уровне самостоятельного притока заинтересованных участников и не получить "учительский" или "родительский закон". Во-вторых, постепенное включение участников в совместную деятельность через следующую последовательность шагов:

-от чтения проекта закона к комментированию отдельных пунктов - зарегистрированные участники могут оставлять свои комментарии;

-от комментирования к оцениванию - участники, показавшие заинтересованность и компетентность, получают возможность положительно или отрицательно оценивать отдельные пункты статей закона и получают статус соавторов общественной версии закона;

-от оценивания к самостоятельному творчеству - возможность для каждого участника предложить собственную авторскую версию каждого пункта статьи закона.

Важным мотивационным моментом (помимо собственно заинтересованности в результатах проекта) стала реализованная соревновательность авторов - в рамках предлагаемой методики работа участников внутри системы оценивает и вклад каждого в комментирование, оценивание, создание собственных версий, что приводит к росту рейтинга участника. Также в проекте была предусмотрена возможность привлечения наиболее конструктивных и продуктивных участников к дальнейшей работе над законопроектом уже в составе коллектива официальных экспертов, занятых в традиционных offline-процессах законотворческой деятельности. В системе было реализовано автоматическое создание улучшенной версии проекта закона: по результатам голосований участников по пунктам статей закона и авторским версиям этих пунктов система формирует новый совокупный вариант, в который отбираются версии, получившие наиболее высокую оценку сообщества <1>.

--------------------------------

<1> Буров В.В., Патаракин Е.Д., Ярмахов Б.Б. Использование технологии краудсорсинга в законотворческой деятельности // Бизнес-информатика. 2011. N 2 (16). С. 17.

По результатам интернет-обсуждения текст проекта Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" доработан на основе представленных к нему замечаний и предложений (всего поступило более 1000 поправок, в обсуждении приняли участие почти 11000 человек). Из него исключены отдельные дублирующие друг друга, а также излишне детализированные правовые нормы, это позволило сократить текст законопроекта почти в два раза.

Законопроект в новой редакции опубликован на сайте Минобрнауки России, а также представлен на рассмотрение образовательного сообщества в июле 2011 г. Предполагалось, что осенью 2011 г. проект Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" будет направлен в заинтересованные федеральные органы исполнительной власти, субъекты Российской Федерации, профсоюзы и объединения работодателей. В новой версии законопроекта "Об образовании в Российской Федерации" учтены замечания и предложения, полученные в ходе общественного обсуждения, а также рекомендации комиссии по организации обсуждения проекта, представленные в докладе об итогах общественного обсуждения проекта Федерального закона. При этом особое внимание в новой версии уделено проработке формулировок законопроекта и используемым в нем терминам в части их точности и определенности, а также соответствию положений проекта Федерального закона существующим социально-экономическим условиям. Предполагается, что доработанный таким образом законопроект может быть рассмотрен на весенней сессии Государственной Думы в 2012 г. <1>.

--------------------------------

<1> URL: http://zakonoproekt2012.ru/#item/39.

Проект Закона версии 3.0.3 опубликован на сайте Минобрнауки 30 декабря 2011 г. Однако до настоящего времени законопроект в Государственную Думу не внесен <1>.

--------------------------------

<1> URL: http://www.duma.gov.ru/systems/law.

Более перспективной оказалась судьба другого законопроекта - проекта Федерального

закона "О полиции". За время работы сетевой площадки www.zakonoproekt2010.ru с 7 августа по 15 сентября поступило около 21 тысячи комментариев; сайт посетили более 1,5 млн. человек. Законопроект был внесен на рассмотрение Государственной Думы 27 октября 2010 г., подписан Президентом РФ 7 февраля 2011 г., вступил в силу 1 марта 2011 г. <1>.

--------------------------------

<1> URL: http://zakonoproekt2012.ru/#doc/police/37.

Правовые основы общественного обсуждения законопроектов и проектов нормативноправовых актов в Интернете получили свое закрепление в Указе Президента РФ "Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов" <1>, а с 1 июня 2011 г. предоставлена возможность народного комментирования законопроектов на сайте Правительства (URL: http://gov-gov.ru). Порядок проведения общественного обсуждения с использованием сети Интернет проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, затрагивающих основные направления государственной политики в области социально-экономического развития Российской Федерации, определен специальным Постановлением Правительства России <2>.

--------------------------------

<1>Указ Президента РФ от 9 февраля 2011 г. N 167 "Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов" // Собрание законодательства РФ. 2011. N 7. Ст. 939.

<2>Постановление Правительства Российской Федерации от 22 февраля 2012 г. N 159 "Об утверждении Правил проведения общественного обсуждения проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов" // Собрание законодательства РФ. 2012. N 10.

Ст. 1247.

Как отметил в одной из своих программных статей кандидат в президенты России В.В. Путин: "Уже сейчас мы используем практику размещения проектов законов в Интернете. Каждый может направить свое предложение или поправку. Они рассматриваются, а лучшие и содержательные учитываются в финальной версии законопроекта. Такой механизм коллективного отбора оптимальных решений, или, как называют его эксперты, краудсорсинг, должен стать нормой на всех уровнях" <1>.

--------------------------------

<1> Путин В. Демократия и качество государства // Коммерсант. 2012. 6 фев. N 20/П (4805).

М.В. ДЕМИДОВ

ИНСТИТУТ ПАРЛАМЕНТСКОГО КОНТРОЛЯ И ЕГО ПОЛИТИКО-ПРАВОВОЕ ЗНАЧЕНИЕ В РАЗВИТИИ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОСТИ

Демидов М.В., заведующий кафедрой публичного права Чебоксарского кооперативного института АНО ВПО Центрсоюза РФ "Российский университет кооперации", кандидат юридических наук.

Контроль всегда был и остается надежным средством достижения поставленной цели. Особое место в системе контроля занимает государственный контроль. Его особенность прежде всего проявляется в том, что он выступает в качестве одной из форм осуществления государственной власти. Государственный контроль определяется как одна из функций государства, которая осуществляется в целях организации выполнения законов и иных нормативных правовых актов, соблюдения государственной дисциплины, должного использования финансовых средств и имущества, относящегося к государственной или муниципальной собственности, организации работы с предложениями, заявлениями и жалобами граждан <1>.

--------------------------------

<1> См.: Конституционное право: Энциклопедический словарь / Отв. ред. и рук. авт. коллектива - д.ю.н., проф. С.А. Авакьян. М.: НОРМА (Издательская группа НОРМА - ИНФРА-М), 2001. С. 149.

Государственный контроль осуществляется различными органами государства. Центральное место среди них, по нашему убеждению, должно быть отведено парламентскому контролю, который выступает непременным условием устойчивого конституционного строя. Он представляет собой самостоятельный институт парламентаризма и призван обеспечить не только соблюдение и исполнение принятых им законов, но и осуществлять контроль за деятельностью исполнительной власти.

В большинстве государств мира принято считать, что парламентский контроль за исполнением законов и деятельностью исполнительной власти, наряду с представительской и законодательной функциями, составляет одно из основных направлений в деятельности законодательного органа. Парламент, осуществляя такой контроль, непосредственно защищает интересы всего населения страны.

На сегодняшний день актуальным остается вопрос об обеспечении сбалансированности законодательной и исполнительной ветвей государственной власти. Конституционное закрепление подотчетности Правительства Российской Федерации перед Государственной Думой, внесение изменений в конституции и уставы субъектов Российской Федерации о ежегодном отчете руководителей исполнительной власти перед парламентами регионов по аналогии с Конституцией России формально создали реальные предпосылки для повышения авторитета законодательной власти на всех уровнях. В этой ситуации складываются условия для усиления контрольных функций за деятельностью органов исполнительной власти по управлению общественными ресурсами страны. Однако, как нам кажется, пока еще парламентарии в этом направлении не используют свои полномочия в полном объеме.

Так, в порядке реализации конституционных положений о контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации депутатами Государственной Думы 6 апреля 2009 г. был впервые заслушан и обсужден отчет Правительства о результатах его деятельности за 2008 год. В целом отчет был посвящен создавшимся к концу 2008 года проблемам социально-экономического развития России, в том числе и в финансовой сфере. В нем в качестве одного из приоритетов в работе Правительства было определено "построение мощной финансовой системы, на которую можно надежно опереться, развивая национальную экономику" <1>. В целях достижения этой задачи, как указывалось в отчете, "необходимо следовать жестким параметрам бюджета, сберегать и наращивать резервы" <2>.

--------------------------------

<1> Отчет о результатах деятельности Правительства Российской Федерации за 2008 год. М., 2009. С. 39.

<2> Там же. С. 57.

Отчет Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности за 2009 г. Государственной Думой был заслушан и обсужден 20 апреля 2010 г., а за 2010 год - 20 апреля 2011 г. Принятые по итогам обсуждения Постановления Государственной Думы <1> по сути особо ничем не отличаются от предыдущего документа, не содержат каких-либо положений, содержащих критический анализ деятельности Правительства за отчетный период.

--------------------------------

<1> См.: Постановления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 20 апреля 2010 г. N 3540-5 ГД "Об отчете Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности за 2009 год" и от 20 апреля 2011 г. N 5174-5 ГД "Об отчете Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности за 2010 год" // СЗ РФ. 2010.

N17. Ст. 2036; 2011. N 17. Ст. 2353.

Вто же время следует иметь в виду, что институт ежегодного отчета Правительства Российской Федерации перед Государственной Думой должен стать одним из важных элементов в обеспечении сбалансированности полномочий законодательной и исполнительной ветвей

власти. Он в данном случае выступает в качестве гаранта демократических принципов функционирования Российского государства и фактора, сдерживающего от чрезмерной, неоправданной самостоятельности исполнительных органов в распоряжении финансовыми и иными ресурсами государства. Обсуждение таких отчетов, по нашему мнению, обязательно должно сопровождаться не только политической оценкой деятельности высшего органа исполнительной власти за отчетный период, но и правовой, с отражением ее в постановлении Государственной Думы. Без должной правовой оценки со стороны депутатов такой отчет превращается в обычную информацию о деятельности Правительства без каких-либо последствий.

В то же время нельзя забывать, что подотчетность предполагает не просто представление информации об исполнении, но также и возможность обсуждения, вопросы к подотчетному и его ответы, в конечном итоге оценку подотчетного поведения субъектов контроля. К тому же широкое понимание подотчетности включает право контролирующего субъекта на применение каких-то мер к подотчетному. Применительно к взаимоотношениям органов и официальных лиц подотчетность предполагается определить как обязанность информировать граждан о своих действиях и право граждан принимать меры против тех органов и должностных лиц, чье поведение они считают неудовлетворительным <1>.

--------------------------------

<1> См., например: Княгинин Д.К. К вопросу о понятии публичной подотчетности // Конституционное и муниципальное право. 2008. N 13. С. 11 - 12.

Данное определение, как нам кажется, вполне применимо к институту ежегодного отчета Правительства Российской Федерации. Ведь Государственная Дума является не только одной из палат законодательного органа страны, но и органом, непосредственно представляющим интересы народа и выражающим его волю.

Таким образом, обсуждение ежегодного отчета Правительства Российской Федерации перед Государственной Думой с акцентированием вопросов целевого и эффективного использования средств федерального бюджета, достижения их результативности вполне могло бы стать действенной формой парламентского финансового контроля.

Некоторые исследователи полагают, что "институт отчета в некоторой степени выгоден и Правительству, он может быть использован в отстаивании Правительством своей самостоятельности перед Президентом. Главе государства непросто будет решиться на отставку Правительства, отчет которого получит одобрение парламентской палаты" <1>. В принципе, как нам кажется, такое научно-теоретическое предположение вполне имеет право на существование. Однако, думается, оно слишком идеализировано и на практике вряд ли применимо и не имеет правовой основы реализации.

--------------------------------

<1> См.: Дзидзоев Р.М. Институт ежегодных отчетов Правительства РФ о результатах своей деятельности и вопросы парламентской ответственности Правительства // Конституционное и муниципальное право. 2009. N 21. С. 23.

Все дело в том, что: во-первых, практически никаким нормативным правовым актом подробно не регламентирован порядок формирования (кроме назначения Председателя Правительства) и отставки Правительства Российской Федерации; во-вторых, действующее законодательство не содержит какие-либо ограничения для Президента Российской Федерации при осуществлении процедуры назначения и освобождения от должности высших должностных лиц федеральной исполнительной власти и, в-третьих, даже если глава государства безмотивно и без должных оснований отправил в отставку Правительство и его поступок со стороны парламента был оценен как принятие непродуманного решения, то и в этом случае решение Президента будет соответствовать действующему законодательству. Поэтому в существующих конституционно-правовых рамках трудно что-либо значимое говорить о "самостоятельности" Правительства.

Другой момент - то, что на сегодняшний день насущным остается реальное и эффективное функционирование системы конституционно-правовой ответственности Правительства

Российской Федерации перед парламентом страны. Оно имеет особую актуальность и общественную значимость. Но в то же время следует иметь в виду, как справедливо отмечает профессор С.А. Авакьян, что "поведение участников конституционно-правовых отношений отнюдь не предопределяется лишь правовыми нормами, оно часто обусловлено политическими соображениями, оценками и критериями" <1>. Отсюда он делает справедливый вывод о том, что "конституционно-правовая ответственность - зачастую есть политическая ответственность, всего лишь сопровождаемая конституционно-правовой формой" <2>.

--------------------------------

<1> Авакьян С.А. Конституционное право России. Учебный курс: Учеб. пособие: В 2 т. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Норма, 2010. Т. 2. С. 107.

<2> Там же.

Конституционно-правовая ответственность исполнительной власти перед парламентом может наступить в результате применения последним конкретных санкций (выражение недоверия Правительству, отклонение проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, отклонение федерального закона об исполнении федерального бюджета по результатам рассмотрения годового отчета об его исполнении). Наиболее существенной санкцией могло бы стать наделение законодательного органа страны правом по итогам обсуждения отчета об исполнении федерального бюджета отправлять Правительство Российской Федерации в отставку. Причем такая санкция могла бы быть применена по аналогии с Законом от 6 октября 2003 г. (ред. от 07.12.2011) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 74.1) при неудовлетворительной оценке деятельности Правительства парламентом страны по результатам его ежегодного отчета по исполнению федерального бюджета, данной два раза подряд.

При применении подобных санкций зачастую невозможно выявить четко выраженные нарушения конкретных конституционно-правовых норм. Во многом они будут носить и чисто политический характер. В этом случае парламентарии должны исходить из оценки деятельности исполнительных органов власти по целевому и эффективному использованию финансовых ресурсов, насколько достигнуты и реализованы те цели и задачи, которые были определены в федеральном бюджете и в бюджетах субъектов Российской Федерации, а также насколько полно проводимая исполнительной властью государственная политика в этой сфере отвечала интересам граждан страны и общества в целом.

Основания для привлечения к конституционно-правовой ответственности исполнительной власти могут возникнуть в ходе осуществления парламентского финансового контроля и в других случаях. Такая ситуация может сложиться в процессе деятельности органов государственной власти по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности.

Действующее бюджетное законодательство предоставляет законодательным органам некоторые полномочия по применению конституционно-правовых санкций ими в процессе осуществления предварительного финансового контроля. Так, в соответствии со ст. 198 Бюджетного кодекса Российской Федерации Государственная Дума рассматривает проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в первом чтении в течение 20 дней со дня его внесения в Государственную Думу Правительством Российской Федерации. В случае отклонения в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете Государственная Дума может передать указанный законопроект в согласительную комиссию по уточнению основных характеристик бюджета, вернуть указанный законопроект в Правительство Российской Федерации на доработку или же поставить вопрос о доверии Правительству (ст. 202).

Государственная Дума вправе не принимать решения по основным характеристикам федерального бюджета по итогам работы согласительной комиссии (ст. 203). В этом случае проект федерального закона на очередной финансовый год и плановый период считается повторно отклоненным в первом чтении. Но в данной ситуации Государственная Дума не имеет права снова направить его в согласительную комиссию или вернуть в Правительство. Повторное отклонение

законопроекта о федеральном бюджете возможно только в случае, если Государственная Дума ставит вопрос о доверии Правительству Российской Федерации. В результате Бюджетный кодекс в определенной степени ограничивает самостоятельность применения санкций конституционноправовой ответственности Государственной Думой по отношению к Правительству. Будет ли Правительство привлечено к конституционно-правовой ответственности или же нет, полностью зависит от воли Президента Российской Федерации.

По результатам рассмотрения годового отчета об исполнении федерального бюджета Государственная Дума в порядке применения санкции конституционно-правовой ответственности при определенных обстоятельствах также вправе отклонить федеральный закон об исполнении федерального бюджета. Однако Бюджетный кодекс не указывает на конкретные обстоятельства, которые могли бы послужить поводом для отклонения закона об исполнении федерального бюджета. Самое главное, неясно, какие же правовые последствия должны наступить для Правительства в случае применения Государственной Думой такой санкции. По сути, подобные действия со стороны парламента можно отнести к неудовлетворительной его оценке деятельности исполнительной власти по исполнению доходной и расходной частей федерального бюджета. Аналогичная ситуация предусмотрена и на уровне субъектов Российской Федерации.

Как нам кажется, таким образом несколько принижаются роль и значение такой важной формы парламентского контроля за исполнительной властью, как заслушивание годового отчета об исполнении федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации. Фактически умаляется значимость такой конституционной процедуры. Она сводится в большей степени к сугубо финансовой и бухгалтерской отчетности по итогам очередного финансового года. В данном случае получается, что законодательный орган лишь фиксирует уже юридически состоявшиеся факты и не в состоянии каким-либо образом повлиять на произведенные расходы бюджетных средств или же изменить их.

Еще более сложно обстоит дело с возможностью привлечения к конституционно-правовой ответственности при осуществлении текущего контроля за исполнением бюджетов. Это связано с тем, что действующая Конституция Российской Федерации не содержит норм, которые напрямую указывали бы полномочия парламента по осуществлению контроля за использованием средств федерального бюджета исполнительной властью, а значит, нет и возможности применения санкции конституционно-правовой ответственности, кроме права выразить недоверие Правительству.

Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство вопросы, касающиеся бюджетной сферы, финансовой и денежной политики, закрепляют как ключевое направление в деятельности всех органов исполнительной власти, а в особенности Правительства Российской Федерации, возглавляющего единую систему исполнительной власти в России. Поэтому по мере развития и укрепления финансовой системы страны, формирования гражданского общества есть все основания говорить о необходимости дальнейших последовательных шагов в сторону обеспечения прозрачности в распоряжении финансовыми ресурсами страны, формирования действенного механизма конституционно-правовой ответственности исполнительной власти перед парламентом в этой сфере.

Р.М. ДЗИДЗОЕВ

ПРИЗВАНИЕ К ДОЛЖНОСТИ ГЛАВЫ СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: НОВЫЙ ФОРМАТ

Дзидзоев Р.М., профессор кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета Кубанского государственного университета, доктор юридических наук.

Формирование должности главы субъекта РФ в пределах действующей Конституции России прошло несколько стадий.

Согласно начальной редакции Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" высшее должностное лицо субъекта

Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) избиралось на должность посредством прямых выборов населением субъекта Федерации.

Этот порядок получил поддержку Конституционного Суда РФ, отметившего в Постановлении от 18 января 1996 г. "По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Алтайского края", что Конституция РФ не содержит прямого указания в отношении порядка избрания глав исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Однако она предусматривает в ст. 3 (ч. 2), что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти. Из смысла этой статьи в ее взаимосвязи со ст. 32 Конституции Российской Федерации, закрепляющей право граждан избирать органы государственной власти, вытекает, что высшее должностное лицо, формирующее орган исполнительной власти, получает свой мандат непосредственно от народа и перед ним ответственно. Поскольку федеративное устройство Российской Федерации основано на единстве системы государственной власти (ч. 3 ст. 5 Конституции РФ), органы государственной власти в субъектах РФ формируются на тех же принципах, что и федеральные <1>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1996. N 4. Ст. 409.

Анализируя положения Устава Алтайского края, предусматривавшие избрание главы администрации края Законодательным Собранием края, Конституционный Суд отметил, что тем самым Законодательное Собрание превращено в своеобразную избирательную коллегию, решение которой подменяет прямое волеизъявление избирателей. По мнению Конституционного Суда, такой порядок избрания не соответствует Конституции РФ и действующему законодательству. Избранный в таком порядке глава администрации не может считаться легитимным независимым представителем исполнительной власти, поскольку ни законодательная, ни исполнительная власть не вправе определять одна для другой ее представителя, в том числе в федеральных органах.

Примечательно, что прямые губернаторские выборы в тот период определенно отстаивались главой государства. В своем ежегодном Послании Федеральному Собранию 1999 г. Президент Б.Н. Ельцин отметил: "Вместе с тем недопустимо подменять проблему укрепления единства исполнительной вертикали и повышения ответственности региональных властей ностальгическими воспоминаниями о тех временах, когда федеральный центр мог в одностороннем порядке снимать и назначать руководителей субъектов Российской Федерации. Тем более опасно рассуждать о целесообразности отказа от существующего принципа избрания губернаторов населением региона - прямой путь к воссозданию старой "исполкомовской" вертикали, а значит - к слому всего ныне существующего конституционного порядка, к фактической ликвидации федеративных основ государства" <1>.

--------------------------------

<1> Ежегодные Послания Президента РФ Федеральному Собранию 1994 - 2005 гг. Новосибирск, 2006. С. 274.

В 2004 г. механизм формирования должности главы субъекта Федерации был кардинально видоизменен. Согласно Федеральному закону N 184-ФЗ в редакции от 11 декабря 2004 г. гражданин Российской Федерации наделялся полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ по представлению Президента России.

Новый формат призвания к должности главы субъекта Федерации нельзя было назвать даже косвенными выборами, поскольку региональный парламент имел дело с единственной кандидатурой, представляемой ему федеральным Президентом, не имеющей альтернативы. Закон поэтому закономерно в данном случае избегал названия "выборы", хотя формула "наделения полномочиями высшего должностного лица" выглядит нелепой, поскольку полномочиями в собственном смысле глава субъекта Федерации наделяется законом.

Кандидатов на должность высшего должностного лица субъекта РФ Президенту РФ предлагал руководитель президентской Администрации по предложению полномочных

представителей Президента в федеральных округах.

Новую модель замещения должности главы субъекта Федерации окрестили назначением, осуществляемым федеральным Президентом. В этом нет большого преувеличения, действительно, фактически имело место назначение губернаторов сверху. Главы субъектов Федерации призывались к власти местными парламентами из числа президентских кандидатов, двукратное отклонение которых грозило роспуском регионального представительства, что практически исключало отклонение президентских представлений.

Новый режим призвания к должности главы субъекта Федерации получил поддержку Конституционного Суда РФ в Постановлении от 21 декабря 2005 г. "По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в связи с жалобами ряда граждан" <1>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2006. N 3. Ст. 336.

Получается, что Конституционный Суд РФ по одному и тому же вопросу, основываясь на Конституции, вынес два противоположных решения, хотя Конституция оставалась неизменной.

Видимо, упреки в откровенном назначении глав субъектов Федерации серьезно беспокоили федеральное руководство, которое предложило коррекцию. В Послании Федеральному Собранию 2008 г. Президент рекомендовал, чтобы кандидаты на должность главы субъекта Федерации представлялись Президенту только партиями, набравшими наибольшее число голосов на региональных выборах.

В соответствии с новым Положением о порядке внесения и рассмотрения предложений о кандидатурах на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации, предложения о кандидатурах на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ вносились Президенту РФ коллегиальным постоянно действующим руководящим органом политической партии, список кандидатов которой получил наибольшее число голосов избирателей на выборах в региональный орган законодательной власти. При этом политическая партия вносила Президенту предложение не менее чем о трех кандидатурах, отвечающих определенным требованиям.

Партийное участие в формировании должности главы субъекта РФ, кончено, вносило публичные начала в этот процесс, повышало легитимность этой должности. В то же время невозможно было констатировать принципиальное изменение схемы выдвижения кандидатов на должность руководителей регионов, поскольку окончательное слово принадлежало Президенту РФ, только он был вправе предлагать кандидатов законодательному собранию субъекта Федерации.

Вскоре после думских выборов декабря 2011 г. Президент Д.А. Медведев предложил возвращение к прямым губернаторским выборам, но на новых условиях. Согласно его законопроекту, представленному в Государственную Думу, кандидаты на должность главы субъекта Федерации выдвигаются политическими партиями, а также в порядке самовыдвижения. При этом выдвижение политическими партиями своих кандидатов может осуществляться после консультаций с Президентом РФ, порядок проведения которых определяется Президентом РФ.

Новый порядок участия Президента в формировании должности главы субъекта Федерации назвали "президентским фильтром". Мы не видим необходимости в сохранении этого участия: за Президентом остается рекомендательный статус, но свои рекомендации глава государства может высказать когда угодно.

Прямые губернаторские выборы более не согласуются с таким основанием досрочного прекращения губернаторских полномочий, как отрешение его от должности Президентом по утрате доверия. Доверием в полном смысле этого слова высшее должностное лицо субъекта Федерации обязано уже электорату, полномочному его отозвать, а не федеральному президенту.

Б.М. МАГОМЕДОВ, З.Н. ОМАРОВА

КАКОВЫ ДОЛЖНЫ БЫТЬ ГРАНИЦЫ ПАРЛАМЕНТСКОГО ИММУНИТЕТА ДЕПУТАТА ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ОРГАНА СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (НА ПРИМЕРЕ РЕСПУБЛИКИ ДАГЕСТАН)?

Магомедов Б.М., директор Северо-Кавказского филиала Российской правовой академии Министерства юстиции РФ, кандидат юридических наук.

Омарова З.Н., заведующая кафедрой конституционного и административного права того же филиала, кандидат юридических наук (г. Махачкала).

Проблема обеспечения безопасности депутата широко обсуждается в научной литературе. Это связано с тем, что соответствующие гарантии призваны обеспечить свободу, независимость и юридическую защищенность депутата как представителя избирателей, участвующего в осуществлении государственной власти Народным Собранием Республики Дагестан, от противоправного вмешательства в его личную жизнь и профессиональную деятельность.

Конституция Российской Федерации устанавливает общий принцип равенства всех перед законом и судом. Статья 19 закрепляет: "Все равны перед законом и судом... Государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения...".

Казалось бы, исходя из "буквы" и "духа" конституционной нормы, никто не должен обладать особыми правовым иммунитетом или же неприкосновенностью. Более того, особые условия защиты отдельных представителей органов власти неоднозначно воспринимаются в общественном сознании. Однако следует отметить, что равенство перед законом ни в коей мере не отрицает того, что индивидуальность, служебное положение, ответственность за выполнение важных функций в интересах народа, государства могут давать конкретному лицу специальные гарантии учета и защиты персональных данных и личной неприкосновенности. В этом должно быть заинтересовано не только данное лицо и государство, но и общество в целом. Именно повышенная забота об иммунитете такого лица обеспечивают не только его свободное существование и жизнедеятельность, но и стабильность общества, отсутствие социальной и общественной напряженности. От этого во многом зависит эффективность его работы на благо общества и государства.

Сказанное имеет прямое отношение и к депутатам законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Конечно, отсутствие в Конституции РФ хотя бы ключевых правил и критериев относительно правового иммунитета депутатов этого уровня (как это сделано в отношении членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы - ст. 98 Конституции РФ) не лучшим образом сказывалось на решении соответствующих вопросов. Как правило, субъекты Федерации сами определяли границы парламентского иммунитета депутата представительного органа субъекта. В определенной мере удалось унифицировать ситуацию после принятия Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". И все же большое количество субъектов РФ и, соответственно, их законодательных органов не исключает разное толкование правовых категорий, связанных с депутатским иммунитетом <1>.

--------------------------------

<1> См. об этом: Бекетова С.М., Скрынников Б.М. Правовое регулирование депутатской неприкосновенности на региональном уровне // Журнал российского права. 1998. N 10 - 11. С.

134.

На наш взгляд, применительно к депутату законодательного органа субъекта РФ есть основания пользоваться понятием "парламентский иммунитет". Его следует толковать, во-первых, как освобождение депутата от судебного или внесудебного (административного) преследования за суждения и мнения, высказанные им именно при исполнении депутатских обязанностей, кроме случаев, когда депутатом высказаны публичные оскорбление, клевета, и за это уже наступает соответствующая ответственность. Во-вторых, парламентский иммунитет выражается также в