сборник_конституционное_право_и_политика
.pdfдругих (развитие системы государственных гарантий, материального и нематериального стимулирования государственных служащих, внедрение принципов оплаты труда по результатам работы).
--------------------------------
<1>Указ Президента РФ от 10.03.2009 N 261 (ред. от 12.01.2010) "О федеральной программе "Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 -
2013 годы)".
Так, внедрение на государственной службе эффективных технологий и современных методов кадровой работы предусматривает комплекс следующих приоритетных мероприятий, которые окажут реформирующее воздействие на механизм кадровой политики в системе государственной службы:
-проведение кадровой политики, предполагающей учет профессиональных заслуг и моральных качеств государственных служащих;
-применение современных организационно-управленческих технологий и методов работы с кадрами на государственной службе, способствующих повышению профессиональной компетентности и мотивации государственных служащих к результативной деятельности;
-развитие системы подготовки кадров для государственной службы и дополнительного профессионального образования государственных служащих.
В современной России необходимо создание конституционно-правового механизма продвижения в государственный аппарат лучших представителей российского народа. Часть 4 ст. 32 Конституции Российской Федерации провозглашает принцип равного доступа граждан к государственной службе. При этом очевидно, что одним из средств, обеспечивающих равенство соискателей вакантных государственных должностей государственной службы, является процедура конкурсного отбора. Однако, выбирая в качестве рода деятельности государственную службу и заключая служебный контракт, гражданин добровольно соглашается с условиями и ограничениями, с которыми связан приобретаемый им правовой статус <1>. Следовательно, установление специальных правил, обусловленных необходимостью поддержания высокого уровня организации государственной службы, особенностями профессиональной деятельности лиц, исполняющих обязанности по должности государственной гражданской службы, само по себе не может рассматриваться как нарушающее гарантированное Конституцией Российской Федерации право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию (ч. 1 ст. 37) либо как не согласующееся с предписаниями ее ст. 55 (ч.
3)<2>.
--------------------------------
<1> Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 20 октября 2005 г. N 378-О и от 5 марта 2009 г. N 466-О-О.
<2>Определение Конституционного Суда РФ от 19.01.2011 N 48-О-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Рахманиной Светланы Михайловны на нарушение ее конституционных прав частью 1 статьи 30 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации".
Следовательно, особое внимание следует уделить требованиям, предъявляемым к кандидатам на государственные должности. На наш взгляд, следует закрепить в законодательстве унифицированные требования к кандидатам на государственные должности:
1.Государственный служащий обязан неукоснительно соблюдать Конституцию Российской Федерации, федеральные конституционные законы и федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и обеспечивать их исполнение.
2.При исполнении своих полномочий, а также во внеслужебных отношениях он должен избегать всего, что могло бы умалить авторитет власти, достоинство или вызвать сомнение в его объективности, справедливости и беспристрастности.
Таким образом, модернизация кадровой политики в системе государственной службы, повышение ее эффективности посредством унификации требований к государственным
служащим являются факторами стратегического развития государства и достижения уровня экономического и социального развития, соответствующего статусу России как ведущей мировой державы XXI века, занимающей передовые позиции в глобальной экономической конкуренции и надежно обеспечивающей национальную безопасность и реализацию конституционных прав граждан <1>. Достижение этой цели означает формирование качественно нового образа будущей России к концу следующего десятилетия, однако без эффективной кадровой политики достижение названной цели невозможно.
--------------------------------
<1>Распоряжение Правительства РФ от 17.11.2008 N 1662-р (ред. от 08.08.2009) "О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года".
VI. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ
В.В. НЕВИНСКИЙ
МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В РОССИИ: МЕЖДУ КОНСТИТУЦИОННОЙ ИДЕОЛОГИЕЙ И ПОЛИТИКО-ПРАВОВОЙ ПРАКТИКОЙ
Невинский В.В., заведующий кафедрой конституционного и международного права ФГБОУ ВПО "Алтайский государственный университет", доктор юридических наук, профессор.
Местное самоуправление - сфера жизнедеятельности россиян, через которую наглядно просматривается весь или почти весь спектр достижений, проблем, противоречий, недосказанностей и недоурегулированностей в постсоветском обществе и государстве. Можно сказать и иначе: со всей очевидностью в этой области просматривается разрыв между "юридической" и "фактической" конституциями.
Согласно выстраданной в социально-политической дискуссии Конституции Российской Федерации 1993 г. местное самоуправление в противовес централизованно выстроенному советскому местному государственному управлению должно стать важнейшим базовым конституционным правом граждан; одной из демократических форм волеизъявления граждан (наряду с системой государственной власти); сдерживающим, сбалансирующим фактором по отношению к тенденции на всеохватывающее централизованное проникновение государства, его властного механизма в дела общества; публично-властным механизмом, развивающим навыки общественного самоуправления на демократических началах - основы гражданского общества. Особый резонанс в конституционно-правовой теории и практике имеют положения Конституции Российской Федерации о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12); местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (ч. 1 ст. 130).
Тем, кто продвигал идею автономизации управления на местах под "собственную ответственность населения", организационно и функционально обособленную от системы государственной власти, тогда верилось, что именно такое самоуправление станет одной из основ динамичного, демократического и благополучного развития российского общества. И еще одно: в начале 90-х годов рефреном звучала мысль - если мы ориентируемся на "общепризнанные принципы и нормы международного права", образцы конституционного механизма развитых зарубежных стран, то должны воспринять идеологию и конкретные положения Европейской Хартии о местном самоуправлении (принята 15 октября 1985 г. Советом Европы), других международно-правовых и национальных правовых актов, касающихся статуса, организации и функционирования местного самоуправления.
Казалось, достаточно обозначить отдельные условия самоуправления (собственность, местный бюджет, выборность местных представительных органов и должностных лиц, управление населением местными делами под собственную ответственность), а также организационно отделить публичную власть на местах от государственного управления, и
местный самоуправленческий уровень начнет формироваться в качестве важнейшей предпосылки достижения упомянутых целей. Отношение к решению данной задачи в какой-то мере может передать первоначальное предложение Правительства РФ разработать и принять положения о местном самоуправлении в районах, городах и селах в течение шести месяцев, а затем уже и в более длительные сроки. Отметим также, что, ориентируясь на опыт зарубежных федеративных государств, федеральный законодатель закреплял за федерацией преимущественно полномочия по установлению правовых основ самоуправления, оставляя субъектам Федерации значительные собственные полномочия в этой сфере.
Между тем жизнь показала сложность решения задачи по переориентации укоренившегося местного административно-территориального устройства, государственного управления на местное самоуправление. Изменение территориальных, финансово-экономических и организационных основ решения местных дел затронуло все сферы социально-экономической, культурной и политической жизни. И безусловно, оно может быть осуществлено лишь в контексте преобразований, происходящих на федеральном и региональном уровнях. При этом, как оказалось, должно быть учтено множество факторов: от непринятия концепции местного самоуправления вообще до учета природно-климатических, географических и исторических особенностей.
Известно, что принятые в последние двадцать лет три базовых российских закона о местном самоуправлении (Закон РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР" 1991 г., Федеральные законы "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 1995 г. и 2003 г.), множество иных тесно увязанных с ними законов и подзаконных актов знаменовали собой отдельные этапы в процессе привития местного самоуправления на российской почве.
При этом на каждом из этапов происходили если не радикальные, то весьма существенные изменения в содержании взаимодействия муниципальных образований, органов местного самоуправления с Федерацией и субъектами Федерации, их органами государственной власти. На этом пути были достигнуты определенные положительные результаты в области научного обоснования внедрения самоуправленческих начал на низовом территориальном уровне (сущность, виды, организационно-правовые формы и пр.) и практической реализации конституционной идеи организационно-функционального обособления органов местного самоуправления от системы государственной власти. Одновременно постоянная корректировка, смена "правил игры" в правовом статусе муниципальных образований, организации и деятельности их органов не способствовали формированию понятной для населения, рациональной, устойчиво действующей системы местного самоуправления, стабилизации политической и экономической систем России. При этом на протяжении последних лет, по мере усиления "собирания камней российской государственности", выстраивания "вертикали" власти, все отчетливее обозначался отход от конституционной идеи его сущности, организационных основ, места в механизме публичной власти и в системе форм народного волеизъявления.
В связи с необходимостью дальнейшего совершенствования российского местного самоуправления и предлагаемыми федеральной властью в последнее время конкретными шагами в этом направлении можно высказать некоторые соображения.
Первое. Очевидно, и сегодня неплохо бы возвратиться на политическом, административном
иправовом уровнях к конституционной идеологии первой половины 90-х годов XX в. об организационно-функциональной обособленности местного самоуправления в селах, городах и районах с сохранением множественности форм обеспечения такой самостоятельности и узаконением особого административно-территориального статуса определенных категорий сел, городов, районов с присущими местному государственному управлению чертами (ЗАТО, наукограды, "вымирающие" населенные пункты - территории, не имеющие собственной налоговой базы вообще либо имеющие собственную налоговую базу в объеме менее 25% от достаточных для решения общих дел финансовых ресурсов). В любом случае для сохранения муниципальных образований и населения в них необходимо стимулировать занятость населения
иинфраструктурное обеспечение его (в последние годы ежегодно Россия теряет сотни населенных пунктов, усиливая процесс обезлюдивания страны).
Второе. Требуют изменения и некоторые аспекты организационно-правовых основ местного
самоуправления. В частности, это касается ситуации с формированием института "ситименеджера", вокруг которого в последние годы идет острая дискуссия. Противники этого института полагают, что муниципальный "сити-менеджер" в российской версии по существу становится назначаемым высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации, муниципальным чиновником, главой администрации, а в силу значительных полномочий - фактически главой муниципального образования и одновременно проводником политики органов государственной власти субъекта РФ (на начало 2012 г. "сити-менеджеры" введены в
более чем 70%, 2 года назад - около 50% муниципальных районов и городских округов, а в некоторых субъектах Федерации - уже 100%). Здесь по крайней мере усматриваются два изъяна: первый - отсутствуют прямые выборы формального главы муниципального образования, занимающего эту должность в силу избрания его депутатами муниципального представительного органа в качестве председателя этого органа; второй - вторжение законодательной и исполнительной власти субъекта Федерации в процесс формирования института главы местной администрации посредством утверждения законом субъекта Федерации условий заключаемого муниципальным представительным органом с главой местной администрации контракта в части, касающейся осуществления отдельных полномочий, переданных местному самоуправлению федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, а также назначения высшим должностным лицом (исполнительной властью) субъекта Федерации одной трети состава конкурсной комиссии по отбору кандидатов на должность главы местной администрации (две трети назначается муниципальным представительным органам). Конечно, в условиях, когда муниципальным образованиям передается 10 - 20, а то и более государственных полномочий с существенными материально-финансовыми ресурсами, усиливается соблазн региональных властей организационного вмешательства в дела муниципальных образований, в том числе и посредством продавливания "своего" кандидата на ключевую должность местного самоуправления - должность главы местной администрации.
В защиту этой модели организации местного самоуправления, как она принципиально задумана Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" (п. п. 1 и 2 ст. 37), следует заметить, что введение институтов не избираемого напрямую гражданами "слабого" главы муниципального образования (мэра) и "сильного" главы местной администрации (муниципального управляющего) не разрушает общепризнанных принципов народного суверенитета, демократического правления (сохраняется выборный гражданами муниципальный представительный орган с обширными полномочиями, в том числе в отношении местной администрации и ее главы, что соответствует Европейской хартии местного самоуправления). Полагаем, что и другой называемый недостаток этой модели - невозможность или затруднительность влияния населения на деятельность муниципального управляющего и его администрации - недостаточно обоснован. В частности, полномочия главы администрации могут быть скорректированы местным представительным органом в сторону их ограничения в кадровой, бюджетной, имущественной и иных сферах; население вправе заслушивать регулярные отчеты главы администрации о своей деятельности и пр. При этом и представительный орган, и само население должны исходить из того, что муниципальный управляющий формально-юридически не наделен мандатом народа; является лишь наемным работником с определенными административными и хозяйственными знаниями и умениями.
Вместе с тем нельзя не заметить и другое: в условиях формирования с 2000 г. общей тенденции на усиление "вертикали" публичной власти, централизации и унификации государственно-правовой жизни на всех трех уровнях (Федерация - субъекты Федерации - муниципальные образования) через различные каналы произошло жесткое вплетение власти на местах в эту "вертикаль". В том числе и посредством формирования института муниципального управляющего и контроля за его деятельностью. Очевидно, что произошел явный перекос в пользу модели неизбираемых напрямую гражданами глав муниципальных образований и глав местных администраций. Сегодня уже ставится прямо противоположная задача - ввести прямые выборы глав всех муниципальных образований. Наверное, и в этом случае необходим более взвешенный подход, сочетающий различные способы формирования органов и должностных лиц местного самоуправления в зависимости от конкретных условий. Критерием выбора таких способов должны стать конституционность, легитимность и рациональность.
Исходя из требования демократизации и рационализации управленческого процесса на местах, воплощения в практику конституционного принципа известной организационнофункциональной обособленности местного самоуправления, очевидно, следует аннулировать положения п. п. 3 - 6 ст. 37 Федерального закона "Об общих принципах..." об участии законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти субъекта Российской Федерации в установлении условий контракта для главы местной администрации и определении состава конкурсной комиссии по отбору кандидатов на должность главы местной администрации, убрав тем самым рычаги прямого влияния на назначение главы местной администрации. Одновременно будет повышена ответственность муниципального представительного органа, самого населения за реализацию собственно местных полномочий и переданных органам местного самоуправления государственных полномочий. При этом сохраняются полномочия федеральных и региональных органов государственной власти по контролю за реализацией местными органами соответствующих переданных им государственных полномочий (п. 6 ст. 19, ст. 21).
В случае реализации модели, при которой существуют глава муниципального образования (со слабыми "представительскими полномочиями" согласно п. п. 4 и 5 ст. 36 Федерального закона "Об общих принципах...") и назначенный на основании конкурса с заключением контракта глава местной администрации, излишней становится должность главы муниципального образования. Предусмотренные п. 4 ст. 36 N 131-ФЗ полномочия главы муниципального образования, а также подписание контракта с главой местной администрации может осуществлять и лицо в должности председателя муниципального представительного органа. В таком случае можно было бы избежать существующей конкуренции между главой администрации и главой муниципального образования, добиться повышения ответственности представительного органа и его руководителя за работу сити-менеджера, а также ответственности и самого сити-менеджера. К сожалению, конфликты между ними не редкость. А иногда дело доходит до курьезных ситуаций: например, местный управляющий поощряет за работу главу муниципального образования, т.е. нанятый местным представительным органом глава местной администрации поощряет главу (он же председатель муниципального представительного органа) за трудовые успехи.
Третье. Как это ни банально звучит, но требуется дальнейшее совершенствование разграничения вопросов ведения и полномочий федеральных, региональных и местных органов публичной власти. Здесь необходимо учесть несколько обстоятельств.
Во-первых, практика последнего десятилетия показывает, что централизованная схема разграничения компетенции, даже с учетом выделения компетенции поселений, муниципальных районов и городских округов, не вполне соответствует тому своеобразию положения местных территорий, которое встречается в условиях сложной с точки зрения природно-климатической, географической, демографической и экономической ситуации на огромных российских просторах. Соответственно, следует расширить полномочия органов государственной власти субъектов Федерации в части регулирования основ организации местного самоуправления в поселениях, районах и округах, межмуниципального взаимодействия, финансового выравнивания муниципальных образований. Регионы, ориентируясь на местные условия, могут гибче реагировать в решении муниципальных вопросов.
Во-вторых, передача государственных полномочий органам местного самоуправления приобретает год от года все более стихийный и интенсивный характер. Государственные полномочия занимают все более доминирующие положение, причем по-прежнему осуществляются зачастую без достаточной передачи необходимых материальных и финансовых ресурсов. Особо следует отметить, что возложение на органы местного самоуправления отдельных государственных полномочий по осуществлению государственных функций в части предотвращения терроризма, чрезвычайных ситуаций, организации мобилизационной подготовки без должного обеспечения и конкретизации создает недопустимые риски снижения уровня безопасности.
Распространенной практикой стала передача государственных полномочий органам местного самоуправления в одностороннем порядке (законом субъекта Федерации). К сожалению, ни федеральное, ни региональное законодательство не предусматривает взаимное согласование самого вопроса о возможности наделения органов местного самоуправления
федеральными или региональными государственными полномочиями. Хотя с формальноюридической (конституционной) точки зрения речь идет о двух не соподчиненных (обособленных) системах управления. Следовательно, поделиться частью компетенции одна система управления в пользу другой системы управления может лишь на диспозитивных, а не императивных началах, т.е. путем нормативно оформленного соглашения. Однако такие случаи редки. Единичные факты несогласия муниципальных образований с принятием на себя "наделяемых" полномочий выбиваются из общего ряда и не могут переломить сложившееся общее правило. Как отмечают представители региональных властей, все уже смирились с такой ситуацией.
Нечто подобное наблюдается при бытующей фактически односторонней безвозмездной передаче в муниципальную собственность федерального имущества в связи с разграничением полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления (см. п. 11 ст. 154 Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ). И это несмотря на то, что п. 1 резолютивной части Определения Конституционного Суда РФ от 4 декабря 2007 г. N 828-О-П по жалобе главы администрации муниципального района "Читинский район" установлено, что упомянутое положение Закона предполагает ("в системе действующего правового регулирования") необходимость учета волеизъявления органа местного самоуправления на такую передачу и не может рассматриваться как позволяющее принимать решения о передаче имущества из федеральной в муниципальную собственность в одностороннем порядке. Процесс безвозмездной передачи имущества предполагает необходимость учета финансово-экономических интересов муниципального образования и его фактической заинтересованности в соответствующем государственном имуществе для решения вопросов местного значения, включая возможность финансовой поддержки местного бюджета в случае недостаточности в нем средств на содержание передаваемого имущества.
Пикантность ситуации придает двойственное отношение арбитражных судов к возникающим в связи с действием ФЗ N 122 спорам. Одни из них признают правомерной практику одностороннего принятия территориальными органами Федерального агентства по управлению государственным имуществом решения о передаче государственного имущества в муниципальную собственность вопреки волеизъявлению органов местного самоуправления (Постановления Федерального арбитражного суда Центрального округа от 3 сентября 2009 г. N Ф10-3308/09(2), Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 13 января 2011 г. по делу N А27-943/2010). Другие же, следуя правовой позиции Конституционного Суда РФ, принимают постановления в пользу муниципальных образований (например, Постановление Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 5 ноября 2008 г. N А10-1054/08-
Ф02-4935/08).
Вышеупомянутые каналы разрушения конституционной модели местного самоуправления в России составляют лишь незначительную часть правовых и неправовых условий и средств, формируемых и используемых в этом направлении в политико-правовой практике. Если же общество желает отстоять местное самоуправление как важнейшую ценность, обеспечивающую демократичное и динамичное развитие России, оно должно приложить системные, широкомасштабные усилия через государственные и гражданские институты.
А.Н. КОСТЮКОВ
ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ РОССИЙСКОЙ МУНИЦИПАЛЬНО-ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ
Костюков А.Н., заведующий кафедрой государственного и муниципального права Омского государственного университета им. Ф.М. Достоевского, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ.
Эффективность муниципально-правовой политики, как и любого вида деятельности, зависит от рационального и обоснованного выделения приоритетов, служащих тактическими целями
органам государственной власти и местного самоуправления при осуществлении ими муниципально-правовой политики.
На сегодняшний день выделяют различные направления родового понятия правовой политики. По мнению А.В. Малько, правовая политика современной России складывается из следующих основных направлений, которые можно считать формами ее реализации: 1) правотворческая; 2) правоприменительная; 3) интерпретационная; 4) доктринальная; 5) правообучающая и т.п. <1>. Данный подход, несомненно, представляет теоретическую ценность, однако, во-первых, не указывает критерий, лежащий в основе выделения приведенных направлений, а во-вторых, не носит прикладного характера. Направления правовой политики и муниципально-правовой политики, в частности, должны быть сформулированы на минимально необходимом уровне абстракции, поскольку эффективность муниципально-правовой политики зависит от точного определения направлений совместной деятельности органов государственной власти и местного самоуправления как субъектов ее проведения. Поскольку муниципальноправовая политика в конечном счете реализуется на местном уровне, наиболее приближенном к населению, нежели региональный и федеральный уровни, постольку она не должна быть излишне теоретизирована с тем, чтобы быть понятной местному сообществу.
--------------------------------
<1> См.: Малько А.В. Формы реализации и виды правовой политики // Российская правовая политика: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. М., 2003. С. 165.
В немногочисленных работах, всецело посвященных муниципально-правовой политике, в частности в работе "Российская правовая политика в осуществлении реформы местного самоуправления" под редакцией А.В. Малько, приведены следующие виды муниципальноправовой политики: 1) муниципальная правотворческая политика; 2) муниципальная правореализующая политика; 3) муниципальная правоприменительная политика; 4) муниципальная договорно-правовая политика <1>. При этом указанные виды муниципальноправовой политики определены через категорию направления. Так, муниципальная правотворческая политика есть форма реализации муниципально-правовой политики, направленная на совершенствование организации правотворческого процесса; правореализационная муниципальная политика направлена на повышение качества проведения в жизнь муниципальных правовых актов; правоприменительная направлена на совершенствование организации правоприменительной деятельности на территории муниципального образования, а договорно-правовая политика направлена на заключение муниципальных контрактов с целью эффективной реализации вопросов местного значения <2>.
--------------------------------
<1> См.: Багаутдинова Ю.Б. Российская правовая политика в осуществлении реформы местного самоуправления: Монография / Под ред. А.В. Малько; РАН, Саратовский филиал ин-та гос-ва и права, ГОУ ВПО "Тамб. гос. ун-т им. Г.Р. Державина". Научн.-образоват. центр правовой политики субъектов РФ. Тамбов: Издательский дом ТГУ им. Г.Р. Державина, 2008. С. 130.
<2> Там же.
Таким образом, из определений видов муниципально-правовой политики, приведенных в монографии А.В. Малько, можно выкристаллизовать и направления данной политики, поскольку указанный литературный источник не содержит системы и перечня собственно направлений муниципально-правовой политики. При этом выделенные в качестве направлений совершенствование организации правотворческого процесса, повышение качества проведения в жизнь муниципальных правовых актов, совершенствование организации правоприменительной деятельности на территории муниципального образования и заключение муниципальных контрактов с целью эффективной реализации вопросов местного значения не охватывают всей полноты сложившихся общественных отношений по реализации права на местное самоуправление, а также не имеют в основе их выделения нормативной базы.
Применительно к категории муниципально-правовой политики также говорят о следующих ее приоритетах: 1) организационно-правовое обеспечение реализации гарантий финансовоэкономической самостоятельности местного самоуправления; 2) совершенствование механизмов
взаимодействия государственной власти и местного самоуправления, в том числе и при реализации отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления; 3) создание организационно-правовых условий для реализации полномочий органов местного самоуправления; 4) усиление механизмов контроля за эффективностью деятельности органов местного самоуправления со стороны населения; 5) разработка и правовое закрепление системы мер государственного контроля за соблюдением органами местного самоуправления федерального законодательства и законодательства соответствующего субъекта РФ; 6) формирование действенных механизмов ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц перед населением и государством <1>. Приведенный подход также не позволяет установить критерий, с помощью которого были выделены указанные приоритеты муниципально-правовой политики.
--------------------------------
<1> См.: Муниципальное право России: Учебник / А.В. Малько, С.В. Корсакова. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт, 2011. С. 120.
Для отграничения приоритетов и целей от направлений муниципально-правовой политики для дальнейшего изложения последних целесообразно определить семантику категории "направление". Данному понятию соответствует множество смысловых значений, в том числе сформулированных юридической наукой, тем не менее исходя из буквального значения категорию "направление" необходимо определять как линию движения, деятельности, путь развития <1>.
--------------------------------
<1> См.: Ожегов С.Ю., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка: 80000 слов и фразеологических выражений / Рос. академия наук; Институт русского языка им. В.В. Виноградова. 4-е изд., доп. М.: Азбуковник, 1999. С. 389.
Таким образом, при дальнейшем изложении под направлениями муниципально-правовой политики необходимо понимать пути развития совместной деятельности органов государственной власти и местного самоуправления как субъектов проведения муниципальноправовой политики.
В основу выделения отдельных направлений муниципально-правовой политики должен быть положен в первую очередь Федеральный закон N 131-ФЗ, поскольку именно данный нормативно-правовой акт закрепляет институциональную и правовую основу функционирования местного самоуправления в Российской Федерации. Таким образом, критериями для выделения направлений муниципально-правовой политики выступают институциональная структура, системная логика построения основополагающего для местного самоуправления Федерального закона N 131-ФЗ.
Вместе с тем фактически существующие муниципально-правовые отношения также представляют собой дополнительный источник для определения направлений муниципальноправовой политики. При этом под муниципально-правовыми отношениями подразумеваются урегулированные нормами муниципального права общественные отношения, возникающие в процессе организации и осуществления местного самоуправления <1>. Складывающиеся муниципально-правовые отношения потому возможно использовать для целей определения направлений муниципально-правовой политики, поскольку данные правоотношения являются универсальным средством обеспечения устойчивой связи муниципального законодательства с практикой осуществления местного самоуправления, служат средством перевода муниципальноправовых норм в плоскость реальных социальных процессов.
--------------------------------
<1> См. подробнее: Костюков А.Н. Муниципальное право как отрасль российского права: Монография. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2003. С. 35 - 75.
Исходя из нормативно-институционального правового регулирования местного самоуправления, выраженного в структуре Федерального закона N 131-ФЗ, и складывающихся на его основе муниципально-правовых отношений, можно выделить следующие направления
муниципально-правовой политики:
1)в сфере правовой организации местного самоуправления;
2)в сфере территориальной организации местного самоуправления;
3)в сфере моделирования и организации местного самоуправления;
4)в сфере обеспечения непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления;
5)в сфере межмуниципального сотрудничества;
6)в области обеспечения ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления;
7)в бюджетной и финансово-кредитной сфере;
8)в сфере управления муниципальной собственностью;
9)в области земельных отношений.
Приведенный перечень направлений не является исчерпывающим и перманентным, поскольку явление правовой политики изменчиво и динамично, в связи с чем возможно появление новых ее направлений в зависимости от преобразования общественных отношений в сфере местного самоуправления. Однако реалии современного состояния муниципальноправовых отношений, а также существующее правовое регулирование обусловили выделение приведенных девяти направлений муниципально-правовой политики.
1.Муниципально-правовая политика в сфере правовой организации местного самоуправления. Данное направление первично по отношению к иным выделенным направлениям, поскольку представляет собой упорядочивающее совместное действие органов государственной власти и местного самоуправления по формированию правовых норм, обеспечивающих осуществление местного самоуправления в конкретном муниципальном образовании. При этом необходимо учитывать, что правовое регулирование местного самоуправления в России характеризуется многоуровневой иерархически построенной системой правовых актов: 1) международно-правовой уровень - общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации; 2) федеральный - Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, иные нормативные акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента РФ, постановления
ираспоряжения Правительства РФ, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти); 3) региональный - уставы (конституции) субъектов РФ, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ по вопросам местного самоуправления; 4) муниципальный - уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.
Таким образом, упорядочивающее действие субъектов проведения муниципально-правовой политики обнаруживается на каждом приведенном уровне правового регулирования путем принятия новых нормативно-правовых актов, внесения изменений в уже существующие, приведения в соответствие, признания утратившими силу актов, составляющих основу правового регулирования местного самоуправления в России.
Наиболее ярко деятельность субъектов проведения муниципально-правовой политики в сфере правовой организации местного самоуправления проявляется в период реформирования местного самоуправления. Так, на всем протяжении становления и развития этого института в России было принято три основополагающих статутных закона о местном самоуправлении, при этом принятый в 1997 г. ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" так и не заработал. Многие его принципиальные положения, закрепляющие самостоятельность местных бюджетов, не были реализованы. В конечном итоге это привело к эскалации кризиса местного самоуправления в России и потребовало проведения реформы местного самоуправления, разработки и принятия нового федерального закона, изменения соотношения федерального и регионального законодательного регулирования местного самоуправления в сторону усиления федерального уровня.
Данная ситуация привела к тому, что первоочередным направлением муниципальноправовой политики с началом реформирования местного самоуправления стала именно сфера правовой организации местного самоуправления.
2.В качестве второго направления нами была выделена муниципально-правовая политика в
сфере территориальной организации местного самоуправления. Объектом целенаправленной деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в данном случае выступает территориальная организация местного самоуправления, под которой необходимо понимать пространственную организацию населения, сложившуюся в результате социальноэкономического развития муниципальных образований, включающую размещение населения, объектов производственной и непроизводственной инфраструктуры; природопользование; территориальное разделение труда; экономическое и национальное районирование; административно-политическую организацию муниципальных образований.
Территориальная организация местного самоуправления, ее соотношение с административно-территориальным устройством субъектов Федерации являются краеугольными вопросами науки и отрасли муниципального права еще со времен начала осуществления реформы местного самоуправления в Российской Федерации. Однако и сегодня правовое регулирование административно-территориального устройства и территориальной организации местного самоуправления является одной из проблем юридической теории и практики. По мнению А.Н. Максимова, непонимание места и функциональной нагрузки территориальной организации местного самоуправления и административно-территориального устройства субъектов Федерации как элементов территориальной организации государства снижает качество нормативных правовых актов, принимаемых на уровне как Российской Федерации в целом, так и отдельных ее субъектов <1>.
--------------------------------
<1> Максимов А.Н. Проблемы правового регулирования административнотерриториального устройства и территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2009. N 14. С. 34.
В целом в историческом контексте развитие исследуемого направления муниципальноправовой политики прошло несколько этапов, которые можно соотнести с периодизацией, предложенной В.И. Фадеевым: 1) первый этап: с 1990 - 1991 гг. по октябрь - декабрь 1993 г., когда местное самоуправление осуществлялось в рамках существующих административнотерриториальных единиц; 2) второй этап - со времени начала поэтапной конституционной реформы и принятия Конституции Российской Федерации 1993 г., когда был закреплен поселенческий принцип организации местного самоуправления и при этом исключена жесткая привязка территорий, на которых осуществляется местное самоуправление, к существующим административно-территориальным единицам; 3) третий этап - принятие Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", когда определение исчерпывающего перечня видов и наименований муниципальных образований было отнесено к компетенции субъектов РФ; 4) четвертый этап начался с реализацией норм Федерального закона N 131-ФЗ, который предусмотрел, по сути, переход к единообразной для всех субъектов Федерации территориальной организации местного самоуправления. Смена данных периодов как нельзя лучше иллюстрирует смену законодательных моделей в вопросе соотношения территориальной организации местного самоуправления и административно-территориального устройства субъектов Федерации.
3. Третьим направлением муниципально-правовой политики является сфера моделирования и организации местного самоуправления. Данное направление включает в себя совместную деятельность субъектов проведения муниципально-правовой политики, направленную на конструирование и организацию местного самоуправления в Российской Федерации.
В рамках данного направления муниципально-правовой политики, во-первых, затрагиваются вопросы организационных моделей местного самоуправления, представляющих собой систему и структуру органов местного самоуправления, наделенных собственной компетенцией, находящихся в вертикальной и горизонтальной взаимосвязи между собой.
Несмотря на то что Федеральный закон N 131-ФЗ позволяет создать шесть организационных моделей местного самоуправления, проводимая муниципально-правовая политика активно пропагандирует одну из моделей - т.н. модель "совет-менеджер", или "сити-менеджер". Данная модель местного самоуправления довольно широко распространена в некоторых странах,