29. Государственная гражданская служба Российской Федерации: понятие, принципы, должности. Права и обязанности государственного служащего, требования к служебному поведению.

30. Государственная гражданская служба Российской Федерации: порядок поступления, прохождения, оплата труда, государственные гарантии, кадровая работа.

Стабильность и динамизм развития Российской Федерации все в большей степени начинают зависеть от эффективности систем управления ее субъектов и в немалой степени - от состояния их государственной. Основой изучения современной государственной гражданской службы является российское законодательство последних десяти лет, где ведущее место занимают федеральные законы, «О системе государственной службы Российской Федерации», «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

В Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации» (ч. 1, ст. 1) определено, что государственная служба Российской Федерации - это профессиональная служебная деятельность граждан России по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации и ее субъектов, федеральных органов государственной власти и иных федеральных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и иных государственных органов субъектов РФ, а также лиц, замещающих должности, установленные Конституцией РФ и федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов, лиц, замещающих должности, установленные конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации.

Принятие нового Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» связано с реформированием государственной службы, которое осуществляется поэтапно, начиная с 2000 г. Необходимость такого реформирования обусловлена проведением административной реформы, потребностью в совершенствовании государственного управления.

во множестве определений государственной службы можно выделить следующие наиболее существенные элементы: во-первых, предназначение государственной службы связано с практическим осуществлением целей и функций государства, с государственным управлением и определяется характером государственной власти; во-вторых, государственная служба осуществляется на государственных должностях преимущественно в государственных органах, хотя служебное законодательство некоторых стран относит к государственным служащим и работников государственных учреждений и предприятий (о чем будет сказано ниже).

Определим основные понятия, связанные с государственной службой: - государственное управление - целенаправленное, организующее, регулирующее воздействие государства (через систему его органов и должностных лиц в них) на общественные процессы, сознание, поведение и деятельность людей; деятельность по реализации законодательных, исполнительных, судебных и иных властных полномочий государства в целях выполнения его организационно-регулирующих и служебных функций, обеспечения государственных интересов и проводимой государством политики:

- государственный аппарат - в широком смысле это совокупность государственных органов, осуществляющих функции государства: представительные, исполнительные, судебные органы, прокуратура, армия и др.; в узком смысле - это совокупность административных органов власти, выполняющих исполнительно-распорядительные функции управления государством; государственный аппарат можно определить так же, как публично-правовую институциональную систему государственных органов, их подразделений, государственных должностей в них и лиц, исполняющих эти должности;

- государственный орган - учрежденное в структуре аппарата государства в установленном порядке образование, имеющее собственную компетенцию и наделенное властными полномочиями по осуществлению определенного вида государственной деятельности, характеризующееся задачами, функциями, структурными особенностями, формами и методами;

- государственная должность - первичная организационно-структурная единица государственного аппарата, заключающая в себе часть его компетенции; в соответствии с п. 1 ст. 1 Федерального закона Российской Федерации от 5 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации» (в ред. федеральных законов от 27 янв. 1999г. и от 13 окт. 2000 г.); далее Закон об основах государственной службы) - государственная должность определяется как «должность в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Российской Федерации, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией РФ (далее - государственные органы), с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей;

- должностные лица в системе государственной службы - это государственные служащие, имеющие право совершать в пределах своей компетенции властные действия, влекущие юридические последствия (например, издавать правовые акты управления, подписывать денежные документы, совершать регистрационные действия и т. д.), а также служащие, которые руководят деятельностью подчиненных им работников и уполномочены предъявлять к ним обязательные к исполнению требования (к примеру, руководители многих структурных подразделений органов управления); другими словами, это лица, выполняющие организационно-распорядительные функции в органе управления;

- компетенция - круг полномочий, предоставленных законом, уставом или другим актом конкретному органу или должностному лицу; совокупность полномочий государственного органа по всем установленным для него предметам ведения;

- полномочия - совокупность прав и обязанностей государственного органа, должностного лица, которыми они наделяются для реализации определенной им компетенции;

- должностные обязанности - обязанности, предусмотренные конкретной государственной должностью, установленные в нормативном акте, в соответствующем положении о государственном органе, его структурном подразделении и в должностных инструкциях;

- государственный служащий - гражданин, занимающий государственную должность и исполняющий ее на профессиональной основе (постоянно и за плату); согласно п. 1, ст. 3 Закона об основах государственной службы «государственным служащим является гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке, установленном Федеральным законом, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации». Необходимо отметить, что в соответствии со ст. 13 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» гражданский служащий - гражданин Российской Федерации, взявший на себя обязательства по прохождению гражданской службы. Гражданский служащий осуществляет свою профессиональную служебную деятельность на должности гражданской службы в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом и получает денежное содержание за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации;

- администрация - 1) органы исполнительной власти и государственного управления; 2) должностные лица, руководящий персонал;

- чиновник - 1) наиболее общее наименование государственных служащих в ряде государств; 2) лицо, состоящее на государственной службе и обладающее определенным рангом (разрядом, чином) в иерархии государственных должностей.

государственная гражданская служба – это вид государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан РФ на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов РФ, лиц, замещающих государственные должности РФ, и лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ (включая нахождение в кадровом резерве и другие случаи).

Таким образом, различия между государственной гражданской службой РФ или субъекта РФ заключается в осуществляемой российским гражданином трудовой функции в интересах Российской Федерации в целом или отдельного региона. Кроме того, должности федеральной государственной гражданской службы учреждаются федеральным законом или указом Президента РФ, а должности государственной гражданской службы субъектов РФ – их законами или иными подзаконными нормативно-правовыми актами в целях обеспечения исполнения полномочий государственного органа либо лица, замещающего государственную должность.

Принципы государственной гражданской службы

Одним из актуальных теоретических вопросов совершенствования института государственной гражданской службы является проблема систематизации принципов государственной службы в целом и отдельно принципов государственной гражданской службы. Необходимость рассмотрения данной проблемы обусловлена непрерывным изменением в законодательстве как формулировок, так и перечня принципов государственной службы. Нестабильность принципов государственной службы, включаемых в федеральные законы, свидетельствует о нестабильности всей системы законодательства о государственной службе в Российской Федерации. В научных публикациях содержатся разноречивые мнения и позиции авторов относительно состава и формулировок принципов государственной службы.

Одновременно с выбором и обоснованием концепции государственной гражданской службы, которая должна реализовываться на основе соответствия ее целям и задачам рационального и эффективного обеспечения деятельности органов государственной власти, должны быть проработаны и принципы государственной гражданской службы. Формулирование принципов государственной гражданской службы, адекватно отражающих избранную концепцию, является сложной теоретической проблемой. Принципы являются той основой, которая позволяет выстроить в законодательстве систему непротиворечивых норм и положений.

Необходимо различать принципы государственной гражданской службы, предлагаемые наукой государственного, административного и трудового права, и принципы, установленные в законодательстве. Анализ литературных источников и федерального законодательства показывает, что в научных исследованиях и в законодательстве не предложено устойчивых перечня и формулировок принципов государственной гражданской службы. В научных публикациях рассматриваются различные основания для классификации принципов государственной службы.

Перечень основных принципов, исследуемых наукой государственного и административного права в период с 1990 по 2007 г., претерпевает существенные изменения, что не только свидетельствует о неустойчивости концепции государственной службы, реализуемой в этот короткий исторический период, но и о переходном состоянии государственной службы. На идее переходного состояния государственной службы строится правовая концепция реформирования государственной гражданской службы, предложенная А.А. Гришковцом в диссертационном исследовании. При такой постановке необходимо осознанно подходить к выделению и анализу принципов, которые характерны именно для переходного периода.

На начальных этапах реформирования государственной службы в 90-е годы XX века в число принципов государственной службы В.В. Волошина и К.А. Титов наряду с такими принципами, например, как принципы законности, гласности, разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, принципа равного права доступа граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой и другими, относили принцип представительства субъектов Российской Федерации. Включение его в перечень принципов государственной службы отражало практику взаимодействия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в короткий исторический период реального действия положений Федеративного договора в 1992 – 1993 гг.

Примерно такие же характеристики содержит состав принципов, предложенный Д.Н. Бахрахом на основе анализа Федерального закона от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации". Д.Н. Бахрах сгруппировал принципы, включенные в Закон, представив их в виде следующих обобщенных принципов государственной службы:

- законность;

- демократизм;

- профессионализм;

- социально-правовая защита служащих.

К организационным принципам государственной службы им были отнесены: принцип подконтрольности и подотчетности государственных служащих; принцип единства основных требований, предъявляемых к государственной службе; принцип профессионализма и компетентности государственных служащих; принцип гласности в осуществлении государственной службы; принцип ответственности государственных служащих за исполнение своих обязанностей; принцип стабильности государственной службы, принцип социальной защищенности, принцип запрета государственному служащему участвовать в забастовке.

Под правовым регулированием государственной службы понимается нормативно-организационное воздействие на служебные отношения в процессе их становления, с целью их охраны, упорядочения и развития в соответствии с потребностями государства и общества.

Механизм правового регулирования государственной службы включает систему правовых средств, при помощи которых обеспечивается воздействие государства на становление и развитие государственно-служебных отношений. К основным элементам механизма относятся правовые нормы, правовые отношения, правовая ответственность, правовое сознание, юридические факты, акты применения права, а также акты реализации прав и обязанностей государственных служащих.

Развитие нормативно-правовой базы государственной службы позволяет укрепить правовой статус государственных служащих, упорядочить прохождение ими службы, облегчить приобретение необходимых знаний, умений и навыков, усилить стимулы к труду. Это непременное условие становления современной государственной службы России.

Основным звеном механизма правового регулирования выступают нормы права, т.е. правила поведения общего характера, установленные государством. Они имеют обязательную силу, наделяют субъекты юридическими правами и обязанностями, регулируют общественные отношения и предусматривают в случае нарушения ответственность.