Вопрос №3

14.3 Субъекты и объекты государственного управления

Государство – это форма общества. Оно тесно связано с системой общественных отношений и с формами общественного сознания. Государство юридическим способом объединяет людей, используя институт гражданства. Государство выражает общие для всех интегрированные потребности и интересы и цели жизнедеятельности всего сообщества людей. Государство осуществляет национальные интересы. Через структуру государства закрепляется всеобщая воля, придающая государственным установлениям обязательный характер. Государству принадлежит легитимная монополия на законодательную деятельность и принуждение на осуществление всеобщей воли. Государство решает проблемы, связанные с выявлением всеобщей воли. Для обеспечения своих целей государство создает и поддерживает в определенном объеме и состоянии свой аппарат – совокупность людей с соответствующими средствами, профессионально занятых выявлением общих потребностей, институциональным закреплением последних и проведением государственно-правовых установлений в жизнь. Субъекты государственного управления – это органы государственной власти, наделенные полномочиями осуществлять власть и непосредственное управление общественными процессами. Субъекты государственного управления (политического руководства и административного управления) многообразны и различаются по основаниям: - по ветвям власти; - по уровням организации государственной власти: национальный, региональный и местный уровни; - по сферам деятельности; - по характеру, целям и средствам воздействия на управляемые объекты: руководство, административное, экономическое управление и др.; - по характеру институционализации: формально институционализированные государственные органы и действующие под их началом общественные институты – экспертные советы, фракции и т.д.; - по составу: индивидуальные, коллегиальные. Объекты государственного управления – элементы общественной среды и их связи, изменяющиеся в результате взаимодействия с субъектом государственного управления. Специфика разнообразных объектов государственного управления определяется тем, что все они содержат в себе «человеческий фактор». Объекты управления: а) самоактивны, т.е. способны к самодвижению на основе внутренних побудительных причин; б) обладают целенаправленностью, т.е. с одной стороны государственное управление должно учитывать эти цели в своей деятельности, и, с другой стороны, влиять на формирование этих целей; в) адаптивны – они способны приспосабливаться к окружающим условиям, в том числе к управляющим воздействиям государства; г) способны к самоуправлению; д) зависимы от объективных условий общественной жизнедеятельности. Степень развитости указанных свойств определяет меру воздействия государства на объекты управления. Чем более развиты управляемые объекты, тем мягче может быть государственное управление. Классификация объектов управления по уровням. Первый уровень – человек в проявлениях его сознания и поведения, трудовой и общественной деятельности (социальные роли). Второй уровень – коллективы и объединения людей, выступающие первичной формой общения и совместной деятельности (виды деятельности). Третий уровень – общество в целом, его подсистемы, отношения и процессы, возникающие в нем вследствие общественной активности людей (формы общественных отношений). По содержанию, определяемому социальными функциями объектов, можно различать объекты управления, распределенн

Вопрос № 7:

Требования и ожидания общества, его отдельных слоев, групп выражают различные институты гражданского общества, важнейшим из которых является представительство интересов. Именно через них происходит воздействие социальной среды на механизм государственного управления. Представительство интересов в государственном управлении осуществляется механизмом, позволяющим государству учитывать и согласовывать не совпадающие, а иногда противоположные интересы различных групп населения, проводить на практике политику улаживания конфликтов и достижения стабилизации общества. В социуме существуют различные виды интересов: общественные, государственные, местные, национальные, религиозные, профессиональные, корпоративные, частные, которые выражают различные структуры системы представительства интересов. Это институты прямой и представительной демократии: выборы, референдумы, общественное мнение, политические партии, организованные группы. Основными объектами их воздействия являются органы государственной власти. Оказывая влияние на процесс выработки и принятия решения, субъекты представительства интересов обеспечивают более тесную связь между обществом и государством. Система представительства интересов выполняет функции: посредничества между государством и гражданами; коррекции государственных решений, причем как на этапе их подготовки, так и, при необходимости, на этапе их реализации. Система представительства интересов включает политическое представительство и функциональное (прямое) представительство. Оба вида носят общественный характер и направлены на принятие наиболее значимых государственных решений. Политическое представительство представляет собой прямое и опосредованное участие населения в органах государственной власти через избирательный процесс, в котором ведущую роль играют политические партии. Представительство – это публичная государственная власть, институциональная форма осуществления народной воли, проводниками которой выступают депутаты. Функциональное представительство является органической частью системы государственного управления. Без его взаимодействия с государственными органами нормальное функционирование общественного организма было бы невозможным. В разных странах сложились собственные системы функционального представительства, но практически у всех есть общие черты и особенности: наличие специальных институтов и учреждений, в рамках которых осуществляется «диалог» представителей организованных групп интересов и государства. Основными формализованными структурами функционального представительства являются партии, группы интересов, группы давления. Группы интересов – это, как правило, добровольные объединения людей, приспособленные, или специально созданные для выражения и отстаивания своих интересов в отношениях с государством и другими политическими институтами. Они представляют собой устойчивые общественные формировния разной направленности: профсоюзные, крестьянские, предпринимательские, молодежные, женские, ветеранские, семейные и т. д. В отличие от партий, они не претендуют на политическую и административную власть. Группы интересов по-разному воздействуют на власть, используя экономические и финансовые возможности, информацию, организационные структуры. Те группы интересов, которые имеют возможность поддерживать постоянные связи с правительством, чаще всего становятся органичной частью механизма управления обществом. Группы давления – это группы интересов, не стремящиеся к овладению властью и ограничивающиеся давлением на нее с целью принятия конкретных решений в свою пользу. К ним можно отнести, например, бастующих рабочих. Группы давления имеют чаще всего не прямые и регулярные, юридически установленные каналы взаимодействия с органами власти, а оказывают косвенное влияние посредством механизма экономических, финансовых, персональных связей. Группы интересов выполняют следующие функции: артикуляция интересов. Это означает преобразование потребностей отдельных личностей в конкретно выраженные требования, облеченные в форму диалога с государственными органами. Например, профсоюзы выдвигают требование перед правительством о повышении заработной платы, увеличении продолжительности отпуска и т. д.; агрегация интересов. Это процесс согласования множества частных требований, выстраивание их иерархии и определение наиболее значимых коллективных целей; интеграция интересов различных групп, разъяснение рядовым членам смысл предполагаемых действий; передача требований органам государственной власти. Одной из форм деятельности организованных групп является лоббизм (от англ. lobby – кулуары). Лоббистские организации первоначально возникли в США, где в 1946 году был принят закон о регулировании их деятельности. Позднее они стали появляться и в других странах. В настоящее время институт лоббизма как средство влияния различных заинтересованных групп на органы государственной власти и управления стал распространенным явлением и немаловажным звеном в отношениях между государственными органами и бизнесом. В Вашингтоне, например, число лоббистов превышает количество депутатов обеих палат парламента. Учитывая этот факт, некоторые американские ученые называют институт лоббизма «третьей палатой» Конгресса США. Лоббирование как деятельность групп интересов имеет место в органах законодательной и исполнительной власти в форме всевозможных комитетов, комиссий, советов, бюро. Их задача – добиться в принимаемых нормативных документах отражения или закрепления своих частных интересов. Лоббисты являются, как правило, профессионалами. Это эксперты, консультанты, часто из числа бывших политиков, депутатов, должностных лиц в правительстве, государственных служащих, военных, юристов, специалистов по связям с общественностью, политологов и т. д. Спектр лоббистской деятельности достаточно широк: сбор информации и предоставление ее законодателям; выступления на слушаниях в парламенте; участие в разработке законопроектов; информирование парламента о последствиях принятия того или иного закона; неформальные контакты; пропагандистские кампании; финансирование избирательных кампаний; воздействие на законодателя через влиятельных избирателей и другие. Выделяются две основные модели лоббизма: англосаксонская (США, Канада), предполагающая обязательную государственную регистрацию лоббистских организаций и определение допустимых рамок их деятельности; континентальная (Франция, Италия), при которой лоббистские организации могут воздействовать на законодательный орган, официально участвуя в работе специально созданных совещательных советов, комитетов, комиссий во властных структурах. Лоббизм, являясь частью функционального представительства, несет соответствующую долю его позитивной нагрузки. Он необходим и для государственных органов, и для тех, кого затрагивают решения государства. Представляя ценную информацию о реальной ситуации и о возможных последствиях принимаемых мер, он создает более надежную базу для принятия решений государственными органами и способствует восприятию этих решений теми, кого они непосредственно касаются. К негативным сторонам лоббизма следует отнести склонность многих его участников к удовлетворению своекорыстных устремлений, создания благоприятной среды для возможной коррупции и злоупотреблений. Однако вместе с расширением практики лоббизма, растет и арсенал средств, способных ограничить такого рода действия. К ним относятся: жесткая правовая регламентация лоббизма, расширение круга его участников и поощрение конкуренции между ними, повышение профессионализма и требований к профессиональной этике государственных служащих и членов представительных учреждений, совершенствование самого механизма лоббирования. К сожалению, до настоящего времени лоббистская деятельность в Беларуси не легализована, хотя и признается де-факто. Так, функции лоббирования часто выполняют Конфедерация промышленников Республики Беларусь, союзы предпринимателей, а также частные лица. Несмотря на то, что Конституция Республики Беларусь позволяет им вступать в контакты с властными структурами, доводить до их сведения информационные и аналитические материалы, вносить соответствующие предложения, тем не менее, следует признать, что необходимо правовое регулирование лоббизма. Это позволило бы существенно снизить уровень криминализации процесса взаимодействия представителей различных групп интересов с представителями власти, обеспечить гласность и открытость принятия важнейших решений государства. Эффективному функционированию системы государственного управления содействует потенциал трипартизма, который можно охарактеризовать как процедурный механизм и организационные структуры, созданные для достижения согласия по широкому кругу проблем, в том числе и социальной политике, между представителями рабочих, работодателей и правительства. Организации рабочих и предпринимателей, необходимые для трехсторонних переговоров, формируются и успешно работают в первую очередь в тех странах, которые имеют значительную промышленную базу, высокую степень урбанизации. В России такие организации – совещательные Советына протяжении нескольких последних лет работают на законодательной основе. Структура экономики Беларуси, размеры территории, географическое распределение населения вполне благоприятны для трипартизма. Успешному его функционированию содействует демократический плюрализм. Для утверждения социального партнерства между рабочими, работодателями (независимо от формы собственности) и государством требуются следующие условия: наличие сильных профсоюзов; осознания работодателями бесперспективности конфронтации с профсоюзами, необходимости социального мира для эффективного развития производства; создание государственного организационно-правового механизма регулирования социально-экономических интересов всех сторон трудовых отношений; наличие соответствующих институтов и механизмов социального диалога, а также норм поведения, признаваемых сторонами трудовых отношений; выработка системы санкций за нарушение принятых обязательств; донесение информации до органов, принимающих решения. Для определения степени участия организованных групп в государственных решениях необходимо определить факторы, предопределяющие возможность воздействия на управляющую систему. Одним из них является финансовое состояние организованных групп. Дело в том, что попытка влияния на государственные структуры связана с расходами на оплату специалистов по лоббированию. Следующий фактор – умение преодолевать узкогрупповые интересы, находить общий стержень, позволяющий создать коалицию, которая расширяет поле деятельности, и, как следствие, помогает достичь более широкой поддержки у населения. Немаловажным является и авторитет группы у государственных органов, который выражается общественным доверием, связями, опытом работы, численностью группы. Для оказания влияния на парламент и правительство организованные группы используют разнообразные методы: подачу письменных предложений, касающихся конкретных решений; участие в открытых обсуждениях законопроектов; участие в работе консультативных комитетов ведомств; создание коалиций с фирмами и организациями; финансирование подготовки законопроектов, правительственных решений и их экспертизы; неофициальные контакты с должностными лицами после обнародования проекта решения; обращение в судебные органы; организацию публичных акций (митинги, пикеты, сбор подписей и т. д.). Иногда лоббисты прибегают и к противоправным формам: подкупу чиновничества, шантажу и другим. В системе взаимодействия важна позиция органов государственного управления, их отзывчивость на запросы общества. Управленческое решение, принятое с учетом интересов гражданского общества, как правило, является более рациональным и оптимальным. Очень важно, чтобы влияние групп интересов носило «прозрачный» характер, ибо в противном случае может нарушиться баланс власти: от государственных органов она перейдет к иным структурам. В данном случае политика будет определяться этой узкой группой, которая постарается обеспечить себе особые привилегии, что приведет к подрыву рыночной конкуренции, социального согласия в обществе. Значительную роль во взаимодействии государства и общества играют отделы по связям с общественностью, создаваемые в структурах управления. Например, в состав Администрации Президента Республики Беларусь входит пресс-служба, управление по работе с обращениями граждан. Задача этих подразделений – не только информирование общественности, не только сбор данных, анализ социально-экономической и политической ситуации и контроля результатов управленческих решений, но и налаживание постоянного партнерства, сотрудничества органов государственного управления с обществом, с его организованными группами в процессе подготовки решений, разработки программ развития общества.

Вопрос № 8

Предмет, методология и методы изучения

государственного управления

Предмет теории государственного управления. Анализируя

оценки и суждения многих авторов, специализирующихся на

проблемах теории государственного управления можно придти к

выводу, что на сегодняшний день не существует единого

теоретического видения предмета научного знания о системе

государственного управления. Во многом это вызвано

многозначностью терминов «государство» и «управление»,

существованием различных способов их трактовки. При этом все

большее распространение получает междисциплинарный подход,

позволяющий синтезировать специальные знания, достигнутые в

различных областях науки, и, прежде всего гуманитарной. Кроме

того, такой подход дает возможность более четко представить

основные предметные области теории государственного управления,

показать специфику ее содержания как самостоятельной научной

дисциплины. Содержание теории государственного управления

включает наряду с общими теоретическими основами управления

(организационная теория, теория принятия решений, мотивационная

теория и т.д.).

Ученые различных областей социально-политического знания

расчленяют политико-социальную действительность на

разнообразные элементы: области, аспекты, уровни и пр. В рамках

41теоретических основ государственное управление рассматривается

как целостная, относительно самостоятельная сфера деятельности

государства и складывающейся в связи с ней системы политико-

общественных и политико-правовых отношений. Именно

относительно самостоятельную сферу, заключенную в более широкую

систему многогранной властной и организующей деятельности

государства, всей политической системы, и в еще более широкую и

общую систему саморегуляции социума. Тем и объясняется

комплексный характер изучаемой теории, интегрирующей в себя

элементы знания и подходы таких наук, как политология,

политическая социология, теория государства и права и

конфликтология. И конечно же, теории социального управления,

раскрывающей общие закономерности управления социальными, в

том числе политическими процессами и отношениями.

Как отрасль знаний государственное управление изучает

институты, органы, явления, способы, процессы государственного

управления, анализирует их достоинства и недостатки (в том числе и в

сравнительном плане с зарубежными государствами), вскрывает

тенденции и перспективы развития, разрабатывает предложения по

совершенствованию государственного управления. Для этого

используются данные многих гуманитарных, а иногда не только

гуманитарных наук — социологии, политологии, экономической

теории, конституционного, административного, финансового права и

многих других правовых наук (в том числе, например, даже

уголовного права и криминологии с целью поисков мер для

пресечения коррупции чиновников). В государственном управлении

(в деятельности и науке) используются данные информатики,

экономической географии, демографии и др., выводы ряда

прикладных наук (например, менеджмента).

Государственное управление как объект научного познания

представляет собой многоплановое образование. Концепция,

положенная в основу настоящей дисциплины, исходит из взаимосвязи

политики, права, управления и власти. Она противоположна

либеральной парадигме «политико-административной дихотомии»,

доминирующей в западной политической мысли вплоть до 90-х гг. XX

столетия. Отрыв политики от управления, противопоставление

государственного управления политике породили двоякий подход в

теории: а) государственное управление суть отрасль науки

администрирования, т.е. хозяйственного управления; б)

государственное управление — это политическая наука24

.

Деятельность государства в области социального управления

неразрывно связана с правовым регулированием общественных

отношений и поведения людей. Отсюда юридический аспект теории

государственного управления. В этом смысле она может быть

охарактеризована как политико-юридическая отрасль знания.

Определение теории государственного управления как науки

политической или политико-юридической было бы неполным, если

бы мы не учли ее социальный аспект. Ведь государственное

управление воплощает в себе воздействие государства как ядра

политической системы на общество в целом, т.е. на социум, а также

взаимодействие его с различными элементами социальной системы.

Поэтому государственное управление по своему определению — это

деятельность и отношения политико-правовые и социальные.

Соответственно и теория государственного управления — это

политико-правовая и социальная наука.

Таким образом, теория государственного управления

представляет собой комплексную научную дисциплину,

сформировавшуюся на базе политических, правовых и социальных

областей научных знаний. Данная наука акцентирует внимание,

прежде всего, на методах управления, с помощью которых решаются

задачи государства и его структур различного уровня.

Главное, что составляет содержание теории государственного

управления как научной дисциплины, — это изучение важнейшей

функции государства как института управления обществом,

закономерностей и принципов их реализации, научное обоснование

государственной политики как ядра и системообразующего элемента

управления. Функциональный анализ государства, деятельности его

органов власти как политико-правового института управления

обществом и складывающихся при этом политико-правовых и

социальных отношений — таков предмет теории государственного

управления.

Знание основ теории позволяет применять ее к исследованию

практики управленческой деятельности Российского государства,

осмыслить многосложные проблемы, которые приходится решать

правящим кругам, институту госслужащих в нынешней кризисной

ситуации.

Методология и методы изучения государственного

управления. Научная область знаний о государственном управлении

базируется на соответствующих закономерностях, принципах,

правилах, составляющих основу методологии государственного

управления.

Объективные законы общественного развития не зависят от

сознания и воли людей, действуют независимо от того,

сформулированы они наукой или нет. Но объективность не означает

их фатальность, а люди не бессильны перед ними. Законы могут

43проявляться в одних условиях стихийно, а в других — через

сознательно организованную деятельность.

Если закон непознан и неясен, то люди ему следую интуитивно,

слепо, ценой проб и ошибок. Познанные законы они используют в

своих интересах. Следовательно, деятельность определяется не только

закономерностью, но и субъективным фактором — сознанием

человека, что обусловливает возможность воздействия на его

поведение через систему государственного управления.

Если система государственного управления правильно отражает

сущность действия законов, то общество продвигается вперед. В

случае неадекватного отражения их действия в практике управления

возникают диспропорции, противоречия и конфликты.

Исследование проблем теории государственного управления

начинается с методологии. Методология – это не только совокупность

методов познания, но и принципов – философско-социологических,

политологических и других общенаучных – и обосновывающих

теорий. Методология – это определяющее начало процесса познания,

а также система общетеоретических требований, которые реализуются

в комплексе конкретных методов и приемов научного познания и

объяснения объектов социальной действительности.

Рассматривая методологические основы теории государственного

управления, следует учитывать, что на сегодняшний день существует

много концепций государственного управления:

1) либеральные и демократические; 2) авторитарные; 3)

тоталитарная социалистическая (марксистско-ленинская); 4)

государственно-религиозная.

Либеральные и демократические концепции управления

представлены огромным количеством различных школ, в том числе

школ, связанных с идеями “государства-зла” и “государства-добра”,

“государства — ночного сторожа” и “государства — всесильного

регулятора”, отстаивающих приоритет экономических или

политических методов управления, “государства — всеобщего

благоденствия” и государства, создающего лишь благоприятные

условия для деятельности индивида, концепциями “рациональной

бюрократии”, технократии и др. При всех своих различиях (в

либеральных концепциях акцент делается на индивидуальных

свободах, в демократических — на власти народа) и те, и другие

опираются на общие постулаты государственного управления —

общечеловеческие ценности, принципы демократии, политического и

идеологического плюрализма, разделения властей, господстваправа,

признание местного самоуправления и т.д. Они отвергают

тоталитаризм и авторитаризм, утверждают подконтрольность

чиновника населению, ставят его на службу общим (а не классовым)

интересам.

44Авторитарные и тоталитарные концепции основываются на анти-

демократических подходах, на идеях личной власти, сильной руки и

т.д. Крайним выражением таких идей служат взгляды о вождизме и

роли фюрера нации, являющегося всеобщим повелителем. Подобные

идеи были характерны для фашистской Италии, Германии и Испании

при Франко (до середины 70-х гг.), в Португалии при Салазаре (до 80-

х гг.).

Попытки применить на практике постулаты марксизма-

ленинизма по вопросу о государстве (о диктатуре буржуазии, о

необходимости диктатуры пролетариата, отрицание разделения

властей и др.) стали основой формирования социалистического

тоталитаризма. Последующие уточнения некоторых вопросов (отказ

от тезиса о диктатуре пролетариата, провозглашение общенародного

государства и др.) в некоторых социалистических странах (Вьетнам,

Лаос, Куба, Китай, КНДР) предопределили пересмотр экономических

подходов, но политическая система и принципы государственного

управления остались прежними.

Государственно-религиозные, теократические (например

Саудовская Аравия) или клерикальные (Иран) подходы к

государственному управлению типичны для многих мусульманских

стран.

Концепции мусульманского фундаментализма об управлении

связаны с идеями халифата как лучшей формы управления, с

отрицанием выборов в органы государства (они заменяются

назначением монархом совещательного совета — аш-шуры при

правителе). Вместо участия граждан в управлении используется

практика маджилиса (прием в установленные дни любого

“правоверного” главой государства, который одновременно является

имамом — религиозной главой, и членами его семьи) в качестве

формы обратной связи с управляемыми и др. В арабских странах,

которые испытали влияние либеральных идей и являются

республиками (Алжир, Египет и др.), сохранились лишь элементы

прежних порядков (недопущение женщин к политике и

государственной службе, аш-шура превратилась в частично

избираемый консультативный совет при президенте).

Критерий любой методологии, применяемой в конкретных

областях научного познания, — возможность достижения

объективной истины и эффективность практического действия,

основанного на реализации полученного знания. Такая возможность,

однако, ограничивается социальными условиями познания. Авторы

Д.П. Зеркин и В.Г. Игнатов отмечают следующие особенности,

характеризующие познание политико-управленческих процессов.

1. Анализ процессов государственного управления по форме

субъективен, ибо аналитик осуществляет его с позиций определенной

45части общества, скажем, социальной группы, политической

организации и др. Он участник политической жизни страны,

государства (по меньшей мере, как гражданин). Аналитик мыслит на

основе того материала, тех представлений, которые сложились или

складываются, а то и господствуют, в данное время в обществе.

Объективная истина в политических науках более, чем в других,

выражена в субъективной форме.

2. Теория политического управления не может «переезжать» из

одной страны в другую, якобы благодаря фактологическому

обоснованию ее объективности, не меняя своего проблемного поля,

средств, приемов и направления исследования, а только за счет

усреднения свойств политических субъектов. Чтобы построить науку

о политическом объекте, нужна прежде всего его онтологическая

картина, свойственная данной стране. В российской политической

науке пока нет сколько-нибудь удовлетворительной картины,

изображающей политику государственного управления в качестве

объекта научного познания. И это создает серьезные трудности на

пути формирования научного знания. Однако такое обстоятельство не

означает, что данная наука невозможна в принципе. Теория

государственного управления формируется на основе, во-первых,

исторического опыта, в том числе советского, во-вторых,

современного международного и российского опыта, пусть даже во

многом разрушительного.

3. Объектом отражения анализируемой нами теории является

современная политико-социальная действительность, а современность

— динамичную, противоречивую, во многом с неопределенными

перспективами на будущее, всегда сложнее понять и объяснить, чем

уже состоявшееся прошлое. Хотя познание прошлого тоже не

беспроблемно. Методология в том случае обеспечивает постижение

объективной истины, если конкретизируется и реализуется в

адекватных научных методах и технологиях описания и объяснения

действительности25

.

При изучении государственного управления выделяются

следующие группы методов.

Метод анализа и синтеза. С их помощью, например, выделяются

ветви государственной власти (законодательная, исполнительная,

судебная и др.), понятие государственного аппарата .

С помощью логического метода делаются различные

умозаключения, например о принципе законности в государственном

управлении).

Метод формализации (он помогает, например, сформулировать

понятие государственного служащего), количественные методы (в том числе статистические, свидетельствующие о состоянии аппарата

управления), метод прогнозирования (например, вывод о возможном

отпочковании новых ветвей власти), экстраполяции

(распространение признаков данного явления на другие сходные

явления), моделирования (искусственное воссоздание тех или иных

управленческих процедур), эксперимента (практическая проверка

деятельности тех или иных органов управления в условиях, созданных

экспериментатором).

Функционально-структурный метод предполагает

концентрацию внимания исследователя на классификации функций,

дифференциации структурных подразделений, организационных

ресурсов госорганов и всей системы управления в целом.

Элитологический метод основан на актуализации вопроса о том,

кто, какие люди составляют элиту, осуществляют власть над

экономическими ресурсами, управляют страной, доминируют в

правотворческой и правоприменительной политике. Изучаются

отдельные группы государственных деятелей, партийных

функционеров, чиновников и т.д.

Культурологический метод предполагает анализ процесса

принятия и осуществления государственно-управленческих решений

под углом зрения политической и профессиональной культуры.

Исследуются нравственные ценности, принципы, убеждения,

поведение субъектов административно-правовых отношений.

Конфликтологический метод характеризуется тем, что по

природе своей управленческая деятельность государства направлена

на регулирование и разрешение общественных противоречий и

конфликтов между общими и частными интересами. Конфликтное

взаимодействие элементов управляющей и управляемой систем,

субъектов интеграции и дезинтеграции, развития и разрушения и т.д.

свойственно государственно-общественным системам.

Сравнительный метод предполагает сопоставление однотипных

явлений, например, государства, бюрократии, различных способов

реализации одних и тех же управленческих функций и т.д. с целью

выявления их общих черт и специфики, нахождения наиболее

эффективных форм организации или оптимальных путей решения

задач. Этот метод способствует плодотворному использованию опыта

других государств, что особенно актуально для российского

государственного управления.

Институциональный метод является “институциональным” в

том смысле, что при этом уделяется внимание формальным

структурам правительства, основанным на предписаниях и формулах

конституции. В рамках данного метода подчеркивается роль

административного и конституционного права, в совокупности

47определяющего основные формальные правила деятельности органов

государственной власти и аппарата государственного управления.

Поведенческий метод основное внимание уделяет исследованию

поведения управляющих и управляемых, их мотивации. Суть метода

исследования выражается в следующем.

1. Управление имеет личностное измерение, а коллективные

действия так или иначе восходят к поведению конкретных личностей,

являющихся главным объектом управленческого исследования.

2. Доминирующими мотивами поведения являются

психологические мотивы, которые могут быть как социально

обусловлены, так и иметь специфическую индивидуальную природу.

3. Модели поведения людей сходны в различных ситуациях

(поведение служащего промышленной корпорации и

государственного чиновника), отсюда вытекает возможность

применения методов естественных наук.

4. Социальные явления измеряются количественно, отсюда

применимость математического моделирования, компьютерной

техники.

Одним из наиболее известных и значимых является

исторический метод, который требует изучения систем управления в

их последовательном временном развитии, выявления связи

прошлого, настоящего и будущего.

Вопрос № 9

Исторические предпосылки формирования теории

государственного управления

Теория государственного управления является одним из наиболее важных

и перспективных направлений современной политической мысли. Вычленение

политической сферы из целостного, неразделенного человеческого социума,

отделение мира политического от экономической, социальной и духовной

подсистем произошло довольно поздно. Первоначально политические

феномены изучались в рамках господствующих социокультурных парадигм в

связи с общим комплексом общественных явлений.

Учение о государственном управлении времен античности

В течение почти двух тысячелетий – со времен Античности и вплоть до

XVІІІ столетия – все знания о социальных явлениях были единой целостной

системой. Однако уже Аристотель (384-322 до н.э.) придавал учению о

государственном управлении самодовлеющее значение. Вся общественная

жизнь, по его мнению, укладывалась в рамки политической жизни и ставилась

на службу государству. Он подчеркивал: «...поскольку наука о государстве

пользуется остальными науками как средствами и, кроме того, законодательно

определяет, какие поступки следует совершать и от каких воздерживаться, то ее

цель включает, видимо, цели других наук, следовательно, эта цель и будет

высшим благом для людей».

Патриархальная теория государства

Античные философы рассматривали возникновение государства как

естественный процесс усложнения форм общежития людей. Эта концепция

получила название патриархальной теории государства. Аристотель одним из

первых предложил такую гипотезу: вначале люди объединились в семьи, затем

несколько семей образовали селение, на завершающей стадии этого процесса

возникло государство как форма общежития граждан, использующих

политическое устройство и подчиняющихся власти закона. Аристотель

подчеркивал: во всех людей природа вселила стремление к государственному 4

общению и первый, кто это общение организовал, оказал человечеству

величайшее благо. В рамках патриархальной теории государство

рассматривается как большая семья, где отношения правителя и его подданных

отождествляется с отношениями патриарха – главы рода и членов его семьи.

Кризис классического полиса заставил античных философов обратиться к

проблеме укрепления государственной власти – гарантии согласия и порядка в

обществе. Учитель Аристотеля Платон (427–327 до н.э.) делает особый акцент на

высшей цели государственного управления – достижении целостности

общества через обеспечение согласия всех общественных сословий. Он

подчеркивает: «Мы еще вначале, когда основывали государство, установили,

что делать это надо непременно во имя целого. Так вот это целое и есть

справедливость...».

Самой опасной тенденцией, разрушающей государственное управление,

Платон считал стремление некоторых общественных групп отходить от

служения общему благу, узурпируя общественные функции для извлечения

личной выгоды. Так, в идеальном государстве Платона стражи, ведающие

безопасностью, не должны были пользоваться золотом и серебром и даже не

могли прикасаться к ним, украшаться ими или пить из золотых и серебряных

сосудов. Платон предупреждал: «...чуть заведется у них собственная земля,

дома, деньги, как сейчас же из стражи станут они хозяевами и

землевладельцами; из союзников остальных граждан сделаются враждебными

или владыками; ненавидя сами и вызывая к себе ненависть, питая злые умыслы

и их опасаясь, будут они все время жить в большом страхе перед внутренними

врагами, чем перед внешними, а в таком случае и сами они, и все государство

устремятся к своей скорейшей гибели».

Но самым большим злом для государственного управления Платон

считал олигархию, которую он определял как государственный строй,

основывающийся на имущественном цензе: у власти там богатые, а бедняки не

участвуют в управлении общественными делами. Установление

имущественного ценза становится законом и нормой олигархического строя, и

чем более строй олигархичен, тем выше имущественный ценз. Такого рода

государственный порядок держится на применении вооруженной силы. Платон

с возмущением писал о том, что в олигархиях возведены на трон алчность и

корыстолюбие и, кроме богатства и богачей, ничто не вызывает восторга и

почитания, а честолюбие направлено лишь на стяжательство и на все, что к

этому ведет.

Концепция теологической теории государства Фомы Аквинского

В Средние века процесс возникновения государства стали рассматривать

в рамках религиозного мировоззрения как учреждение института земной власти,

установленной Богом. Эта концепция получила название теологической теории

государства. Современный католицизм считает своим официальным учением о

государстве взгляды Фомы Аквинского (1225–1274), который призывал людей

к повиновению государственной власти, связанной божественными законами.

Философ развивал концепцию «двух градов» – земного и небесного, божьего, 5

сформулированную Блаженным Августином (354–430). В духе христианского

учения здесь предпринята попытка разграничения авторитета государства и

церкви: «отдавайте кесарево кесарю, а Божие Богу» (Мф. 22:21).

Эпоха Николо Макиавелли

Новым пониманием государственного управления отмечена эпоха так

называемого Позднего Возрождения. Итальянский мыслитель Николо

Макиавелли (1469–1527) впервые рассматривает государственное

администрирование в технологическом ключе, т.е. как технологии

государственной власти. Технологический подход к государственному

управлению предполагает, что критерий эффективности ставится выше

моральных норм и правил. Для Макиавелли специалист в области

государственного управления – это эксперт, предлагающий полезные

технологические рецепты соискателям государственной власти. Философ

исходит из того, что государственная власть может менять своих владельцев,

переходить из рук в руки. Рецепты государственного управления Макиавелли

адресует «новому государю», стремящемуся удержать власть, которую

постоянно оспаривают все новые соискатели: «Трудно удержать власть новому

государю. И даже наследному государю, присоединившему новое владение –

так что государство становится как бы смешанным, – трудно удержать над ним

власть прежде всего вследствие той же естественной причины, какая выливает

перевороты во всех новых государствах. А именно: люди, веря, что новый

правитель окажется лучше, охотно восстают против старого, но вскоре на

опыте убеждаются, что обманулись, ибо новый правитель всегда оказывается

хуже старого».

Инструментальной наукой государственного управления, согласно

Макиавелли, должны овладеть не философы, а политические профессионалы,

превыше всего ставящие политическую эффективность как таковую. С его

точки зрения, «новый государь» не должен следовать заповедям морали: если

нужно, он должен отступать от добра и пользоваться этим умением смотря по

обстоятельствам. Для осуществления своего господства «новый государь»

может использовать любые средства: «по возможности не удаляться от добра,

но при надобности не чураться и зла». Убийства из-за угла, интриги, заговоры,

отравления и другие коварные средства Макиавелли рекомендовал широко

использовать в деле завоевания и удержания государственной власти. Именно

поэтому его имя стало в государственном управлении синонимом коварства и

аморализма, и когда сегодня говорят о макиавеллизме, имеют в виду именно

низкие нравственные качества людей.

Макиавелли делил государей на львов и лис. Львы храбры и бесстрашны,

но они могут вовремя не заметить опасности, поэтому в государственном

управлении больше преуспевают лисы – «изрядные обманщики и лицемеры». В

глазах людей они являются сострадательными, верными слову, милостивыми,

искренними, благочестивыми, но внутренне сохраняют способность проявлять

прямо противоположные качества, если это необходимо. 6

Макиавелли писал: «Итак, из всех зверей пусть государь уподобится двум:

льву и лисе. Лев боится капканов, а лиса – волков, следовательно, надо быть

подобным лисе, чтобы уметь обойти капканы, и льву, чтобы отпугнуть волков.

Тот, кто всегда подобен льву, может не заметить капкана. Из чего следует, что

разумный правитель не может и не должен оставаться верным своему обещанию,

если это вредит его интересам и если отпали причины, побудившие его дать

обещание. Такой совет был бы недостойным, если бы люди честно держали

слово, но люди, будучи дурны, слова не держат, поэтому и ты должен поступать

с ними так же. А благовидный предлог нарушить обещание всегда найдется.

Примеров тому множество: сколько мирных договоров, сколько соглашений не

вступило в силу или пошло прахом из-за того, что государи нарушали свое

слово, и всегда в выигрыше оказывался тот, кто имел лисью натуру. Однако

натуру эту надо еще уметь прикрыть, надо быть изрядным обманщиком и

лицемером, люди же так простодушны и так поглощены ближайшими нуждами,

что обманывающий всегда найдет того, кто даст себя одурачить...

Надо являться в глазах людей сострадательным, верным слову,

милостивым, искренним, благочестивым – и быть таковым в самом деле, но

внутренне надо сохранять готовность проявить и противоположные качества,

если это окажется необходимо».

Концепция сверхчеловека – «великого человека толпы» Фридриха

Ницше

В конце XIX столетия немецкий философ Фридрих Ницше (1844–1900),

во многом следуя традициям макиавеллизма, создал концепцию сверхчеловека

– «великого человека толпы», способного осуществлять государственное

управление, используя самые низменные человеческие страсти и пороки.

Неудивительно, что во время Второй мировой войны фашистские лидеры

стремились опереться на философию Ницше для оправдания бесчеловечной

государственной политики «третьего рейха». Ницше был убежден в том, что

государственное управление должно опираться на насилие и использовать

технологии пропаганды и манипуляции общественным сознанием. В каждом

человеке прежде всего гнездится колоссальный эгоизм, который с величайшею

легкостью перескакивает границы права, о чем в мелочах свидетельствует

обыденная жизнь, а в крупном масштабе – каждая страница истории и

государственного управления. По мнению философа, в основе общепризнанной

необходимости столь тщательно оберегаемого европейского равновесия лежит

сознание, исповедание того факта, что человек есть хищное животное,

наверняка бросающееся на слабейшего, который ему подвернется. Но к

безграничному эгоизму человеческой натуры еще присоединяется более или

менее существующий в каждом человеке запас ненависти, гнева, зависти,

желчи и злости, накопляясь, как яд в отверстии змеиного зуба, и ожидая только

случая вырваться на простор, чтобы потом свирепствовать и неистовствовать,

подобно сорвавшемуся с цепи демону.

Ф. Ницше дал политическим технологам «легкий рецепт» производства у

руля государственного управления «великого человека толпы». Согласно 7

Ницше, «при всяких условиях нужно доставлять толпе то, что ей весьма

приятно, или сначала «вбить ей в голову», что то или иное было бы приятно, и

затем дать ей это. Но ни в коем случае не сразу; наоборот, следует завоевывать

это с величайшим напряжением или делать вид, что завоевываешь. Толпа

должна иметь впечатление, что перед ней могучая и даже непобедимая сила

воли; или по крайней мере должно казаться, что такая сила существует.

Сильной волей восхищается всякий, потому что ни у кого ее нет, и всякий

говорит себе, что, если бы он обладал ею, для нее и для его эгоизма не было бы

границ. И если обнаруживается, что такая сильная воля осуществляет что-либо

весьма приятное толпе, вместо того, чтобы прислушиваться к желаниям своей

алчности, то этим еще более восхищаются и с этим поздравляют себя. В

остальном такой человек должен иметь все качества толпы: тогда она тем не

менее будет стыдиться перед ним, и он будет тем более популярен. Итак, пусть

он будет насильником, завистником, эксплуататором, интриганом, льстецом,

пролазой, спесивцем – смотря по обстоятельствам».

Теория разделения властей Шарля Луи Мотескье

Но одновременно в науке государственного управления развивается и

другая концепция государственной власти, основанная на принципах

гуманизма и демократии. Французские и английские философы эпохи

Просвещения заложили основы конституционализма и разделения властей в

государственном управлении, создав «систему сдержек и противовесов».

Французский философ-энциклопедист Шарль Луи Монтескье (1698–1755)

провозгласил, что свободное развитие может быть обеспечено лишь в том

случае, если власть в государстве будет разделена на три обособленные ветви,

каждая из которых станет сдерживать и уравновешивать другие. В книге «О

духе законов» (1748) Монтескье сформулировал концепцию, вошедшую в

«золотой фонд» современной политической науки как теория разделения

властей:

«Политическая свобода может быть обнаружена только там, где каждый

человек, наделенный властью, склонен злоупотреблять ею и удерживать в своих

руках власть до последней возможности... Для того чтобы предупредить

подобное злоупотребление властью, необходимо, как это вытекает из самой

природы вещей, чтобы одна власть сдерживала другую. Когда законодательная

и исполнительная власти объединяются в одном и том же органе... не может быть

свободы. С другой стороны, не может быть свободы, если судебная власть не

отделена от законодательной и исполнительной. И наступает конец всему, если

одно и то же лицо или орган, дворянский или народный по своему характеру,

станет осуществлять все три вида власти».

Договорная теория происхождения государства или теория

общественного договора

В Новое время широкое распространение получила договорная теория

происхождения государства, или теория общественного договора, которую

развивали Жан Жак Руссо (1712–1778) во Франции, Томас Гоббс (1588–1679) в 8

Англии, А. Н. Радищев (1749–1802) в России. Согласно теории общественного

договора люди, пребывавшие первоначально в естественном

(догосударственном) состоянии, решили сознательно создать государство

(заключить договор), чтобы надежно обеспечить для всех основные права и

свободы. При этом Т. Гоббс полагал, что общественный договор заключался

между правителями и подданными как договор подчинения, а Ж. Ж. Руссо,

напротив, утверждал, что договор имел место между самими гражданами как

договор объединения. Именно соглашение людей есть основа законной власти,

ибо каждый из договаривающихся подчиняется общей воле и в то же время

выступает одним из участников этой воли.

Концепция либерального государственного управления

В русле договорных теорий происхождения государства английский

философ Джон Локк (1632–1704) развивает концепцию либерального

государственного управления, где гражданское общество стоит впереди

государства. Единственный путь, посредством которого кто-либо отказывается

от своей естественной свободы и надевает на себя узы гражданского общества,

– это соглашение с другими людьми об объединении в сообщество, для того

чтобы удобно, благополучно и мирно совместно жить, спокойно пользуясь

своей собственностью и находясь в большей безопасности, чем кто-либо, не

являющийся членом общества.

Главный либеральный принцип государственного управления: не человек

для общества, а общество для человека. Государственное управление должно

контролироваться гражданским обществом, при этом абсолютной ценностью

признается свободная личность, и эффективность государственного управления

оценивается в соответствии с тем, насколько последовательно и эффективно

оно выражает интересы личности.

Несомненно, такой проект государственного управления можно оценить

как либеральный антропоцентризм — проповедь идеологии свободного

индивидуализма.

Марксистская теория государственного управления

Марксистская теория происхождения государства в противовес

либерализму, видевшему приоритеты государственного управления в развитии

гражданского общества, рассматривала государство как политическую

организацию экономически господствующего класса для подавления

сопротивления его классовых противников. Согласно Карлу Марксу (1818–

1883) и Фридриху Энгельсу (1820–1895), государство возникло на

определенном уровне развития производительных сил, когда общественное

разделение труда привело к возникновению частной собственности,

имущественного неравенства людей и расколу общества па антагонистические

классы. Экономикоцентризм марксистской концепции государства состоит в

том, что экономический базис общества – совокупность общественных

отношений – признается первичным и определяющим, а политическая и 9

идеологическая надстройка призвана следовать за ним. Основу развития

общественно-экономических формаций составляют сменяющие друг друга

азиатский, рабовладельческий, феодальный и буржуазный способы

производства, которым соответствуют определенные типы государственного

устройства. Высшей общественно-экономической формацией провозглашался

коммунизм, при достижении которого государство отмирает, сменяясь

общественным самоуправлением.

Ленинская версия марксистского государства как республики Советов

получила свое наиболее полное воплощение в бывшем СССР. Советы

представляли собой выборные органы государственного управления, но при

этом провозглашалась определяющая и направляющая роль КПСС. В

советском государстве принятие всех государственных решений происходило

на уровне высшего политического руководства, существовала государственная

собственность на основные средства производства, государство

непосредственно участвовало в управлении деятельностью ведущих

предприятий, развивался институт государственного планирования (Госплан),

определявший ценовую и тарифную политику и перспективы развития всех

отраслей экономики. Советская система предполагала концентрацию всех трех

ветвей власти в руках партии (КПСС), которая обладала правом распределения

всех ключевых должностей в законодательном, исполнительном и судебном

аппарате.

Основные положення классической теории правового государства

Основные положения классической теории правового государства,

сформулированные немецким философом Иммануилом Кантом (1724–1804),

сохранили свою силу и значение до наших дней. Согласно Канту, правовое

государство, в отличие от деспотического или полицейского, само себя

ограничивает определенным комплексом постоянных норм и правил.

Атрибутами правового государства, по И. Канту, являются:

а) основанная на законе свобода каждого не повиноваться иному закону,

кроме того, на который он дал свое согласие;

б) гражданское равенство – признавать стоящим выше себя только того в

составе народа, на кого он имеет моральную способность налагать такие же

правовые обязанности, какие этот может налагать на него;

в) гражданская самостоятельность – в правовых делах гражданская

личность не должна быть представлена никем другим.

В правовом государстве только законно избранное правительство имеет

право применить силу в качестве принуждения. Правительственная монополия

на силу означает единый, обязательный для всех порядок, уничтожение

неравенства и разнообразие прав, которые зависели бы от социального,

наследственного или иного статуса.

Государство, издавшее закон, обязано уважать этот закон до тех пор, пока

он существует и продолжает действовать, хотя оно вправе его пересмотреть и

даже отменить. Это и есть режим законности, в котором праву отводится роль 10

определения границ свободы. Философ И.А. Ильин определял правопорядок

как «живую систему взаимно признаваемых прав и обязанностей». Отстаивая

свои права, человек желает их признания и соблюдения со стороны других

людей. Вместе с тем он вменяет и себе в обязанность признавать и соблюдать

права других. Правовое государство цементирует не угроза применения

санкций, а именно согласие большинства граждан добровольно исполнять

предписания законов.

Правовое государство предполагает определенные условия для своего

утверждения: народ в целом и каждый гражданин в отдельности должны

созреть для восприятия идеи верховенства закона во всех областях

человеческой жизни. Важно, чтобы каждый осознал не только пределы своих

интересов и прав, но также пределы своей ответственности и обязанности к

самоограничению, что приобретается в результате длительного исторического

опыта.

«Свобода – это право делать то, что позволяют законы»

(Ш.Л. Монтескье). В правовом государстве законы имеют равную силу для

всех членов общества без исключения. «Даже величайшие заслуги перед

государством не являются основанием для неприкосновенности власти

индивидуума», – утверждал немецкий философ Карл Ясперс (1883–1969). В

правовом государстве именно закон служит невидимой границей между

коллективом и индивидуумом. И. Кант дал классическое обоснование этому

положению: каждый гражданин должен обладать той же возможностью

принуждения в отношении властвующего к точному и безусловному

исполнению закона, что и властвующий в его отношении к гражданину. Таким

образом, законодатель так же подзаконен, как и отдельный гражданин.

Подзаконность государственной власти дополняется признанием за отдельной

личностью неотъемлемых и неприкосновенных прав.

Личные права и свободы – это возможности человека, ограждающие от

незаконного и нежелательного вмешательства в его личную жизнь и

внутренний мир, призванные обеспечить существование, своеобразие и

автономию личности. Все права, принадлежащие человеку, в равной степени

являются личными, тем не менее в узком смысле слова под личными правами

понимается лишь часть прав, непосредственно защищающих личную жизнь и

свободу каждого человека. К ним относятся права на жизнь, личную

неприкосновенность, уважение, защиту чести и достоинства, свободу совести,

неприкосновенность жилища, свободу передвижения и выбор места жительства

и др.

Неприкосновенность личности обеспечивается законными рамками

полномочий органов власти правового государства. Принцип

неприкосновенности личности дополняется неприкосновенностью жилища и

переписки.

Социально-экономические права и свободы – это возможности

личности в сфере производства и распределения материальных благ, 11

призванные обеспечить удовлетворение экономических и тесно связанных с

ними духовных потребностей и интересов человека. К числу социально-

экономических прав и свобод относятся права на труд, отдых, социальное

обеспечение, жилище, право наследования и др. Например, право на отдых

состоит в том, что всем без исключения работающим по найму в

государственных, общественных или частных организациях гарантируются

ограниченная законом продолжительность рабочего времени, еженедельные

выходные дни, а также оплачиваемый ежегодный отпуск.

Культурные права и свободы – это возможности человека пользоваться

духовными, культурными благами и достижениями, принимать участие в их

создании в соответствии со своими склонностями и способностями. К числу

таких прав относятся право на пользование достижениями культуры; на

образование; свобода научного, технического и художественного творчества.

Политические права и свободы личности – это возможности человека,

обеспечивающие его политическое самоопределение и свободу, участие в

управлении государством и обществом. К ним относятся право на объединение;

свобода митингов, шествий, демонстраций; право избирать и быть избранным в

органы государственной власти и местного самоуправления; право на равный

доступ к любым государственным должностям; право участвовать во

всенародных обсуждениях и голосованиях (референдумах) и др. Например,

право на объединение (свобода ассоциаций) означает возможность свободного

создания политических и общественных организаций, добровольность

вступления и выхода из них.

Защита прав и свобод человека и гражданина является обязанностью

государства, однако и гражданин, в свою очередь, несет ответственность перед

государством: он обязан соблюдать законы, платить налоги, сохранять природу

и окружающую среду. Защита Отечества также является долгом и

обязанностью гражданина.

Некоторые идеи и формулы правового государства впервые получили свое

законодательное закрепление в Конституции США 1787 г. и в Декларации прав

человека и гражданина, провозглашенной Великой французской революцией

26 августа 1789 г.

Итак, среди основных характеристик правового государства можно

выделить: а) приоритет прав человека; б) свободный, независимый суд; в)

принцип верховенства конституции (основного закона) по отношению ко всем

другим законам; г) взаимная ответственность гражданина и государства; д)

принцип разделения властей; е) приоритет норм международного права.

Идеи правового государства находят свое выражение в конституциях

современных государств.

3. Модель «административной эффективности» Вудро Вильсона

В 1887 г. будущий президент США профессор Вудро Вильсон (1856–

1924) положил начало теоретической разработке вопросов государственного 12

управления в своей работе «Изучение администрирования». Он подчеркнул,

что «наука администрирования будет искать способы улучшения деятельности

правительства, сделает его работу менее трудоемкой, приведет в порядок

организацию управления». По мнению Вильсона, смена политического

руководства не должна влиять на деятельность несменяемого

административного аппарата; таким образом, задачей государственной

администрации провозглашалось оперативное и компетентное проведение в

жизнь решений любой группы политических лидеров – «избранников нации».

Вильсон разработал модель «административной эффективности», предложив

использовать в государственном управлении методы организации и управления

в бизнесе, рациональные и действенные. Он обосновал необходимость высокого

профессионализма в системе государственного администрирования, т.е.

подбора государственных служащих по их профессиональной компетентности.

Тем самым бюрократия должна была превратиться в инструмент

профессионального управления с его принципами иерархии и разделения

функций.

Вильсон считал, что отношения между государственной администрацией,

исполняющей законы, и политической властью, создающей законы,

«составляют самую сущность правительственной системы». Политики и

администраторы во всякой хорошо отлаженной государственной системе

должны идти рука об руку. Осуществление политических решений, применение

законов, проводимых администрацией, обнаруживают мудрость и

исполнимость этих решений и законодательных актов. В свою очередь,

законодательство и политическое руководство дают основное направление

деятельности администрации. Вместе с тем Гуднау и Вильсон провели четкое

разграничение между политиками и администраторами. По их мнению, для

того чтобы обеспечить развитие демократии, политикам необходимо

контролировать деятельность администраторов. Такая субординация должна

быть определена на индивидуальном и коллективном уровнях. Тогда

администраторы никогда не смогут «вмешиваться» в политику: они

просто будут следовать указанным направлениям, заданным для них

политическими лидерами. Таким образом, под влиянием идей Гуднау и

Вильсона ведущее место в теории государственного управления сразу же

заняли вопросы научного управления, или менеджмента, независимого от

политической идеологии.

Интересно отметить, что впервые термин «public administrative

management» (административно-государственное управление) был использован

в программе республиканской партии США в 1886 г. В этой программе

осуждалась «некомпетентность» демократического правительства, не

владеющего научными методами управления. Для ускоренного внедрения

новых методов государственного администрирования в 1920-х гг. в США была

создана сеть частных организаций – бюро муниципальных исследований,

финансировавшихся через специальные фонды. Эти бюро начали разрабатывать

правила и процедуры административно-государственного управления,

используя последние достижения социальных наук. 13

4. Принципы региональной бюрократии Макса Вебера

Первым ученым, осуществившим систематизированный анализ

государственного управления, был немецкий социолог Макс Вебер (1864–

1920). Его классическое исследование «Хозяйство и общество» (1919) дает

отправную точку для современного изучения государственного управления.

Анализ Вебера был основан на бюрократической модели Германии, но

разработанные им принципы достаточно универсальны и могут быть

применены повсеместно.

Основные принципы рациональной бюрократической организации,

согласно Веберу, таковы:

1) административные учреждения организованы иерархически;

2) каждое учреждение имеет свою собственную область компетенции;

3) гражданские служащие назначаются, а не выбираются на основе

профессиональной квалификации, как указано в дипломах или по результатам

экзаменов;

4) гражданские служащие получают заработную плату в соответствии с

рангом;

5) для гражданского служащего его работа представляет профессию или,

по крайней мере, основное занятие;

6) служащий не владеет учреждением, в котором работает;

7) служащий подчиняется дисциплине и находится под контролем;

8) смещение с должности основывается на решении вышестоящих

инстанций.

Вебер понимал, что он изучает нечто относительно новое, ведь

государственная администрация как часть исполнительной власти в обществе

хотя и появилась в Западной Европе примерно в XVI в., но достигла своего

полного могущества только в XX столетии. В правовом государстве,

построенном по принципу разделения властей, исполнительная власть призвана

осуществлять основные политические решения, принятые властью

законодательной. При этом правительство выполняет функцию по принятию

политических решений (в рамках конституции на основе законов) и

руководству государством, а администрация реализует эти решения в

политической практике. Сословная сплоченность бюрократии, по мнению

Вебера, вытекает из ее фактически властного положения по отношению к

«нивелированному» подчиненному большинству населения и характеризуется

следующими чертами:

- повышенной социальной оценкой «чина», защищенного

административными и уголовными нормами;

- построением ранговой иерархии на принципах «назначаемости» (в

противовес принципу выборности);

- пожизненным статусом «чина» и «службы»;

- регулярным денежным вознаграждением в соответствии с рангом;

- карьерным принципом перемещения в ранговой иерархии.

Властное положение бюрократии основывается также на владении

техникой управления, содержание которой имеет два основных аспекта: во- 14

первых, специальные знания, полученные профессиональными

государственными служащими в результате подготовки в соответствующих

областях государственного управления; во-вторых, знания правил

бюрократического процесса в самих ведомствах. Бюрократия стремится

монополизировать технику управления, используя для этого такие приемы, как

засекречивание информации, защита «служебной тайны» и т.п.

Идеальным Вебер считал государственное управление, построенное на

жестких бюрократических принципах: авторитарная власть руководителя,

который принимает решения, отдает распоряжения подчиненным и

контролирует их исполнение. При этом задача служащих государственной

администрации заключается только в том, чтобы применять управленческие

принципы к конкретным ситуациям, для чего и разрабатываются определенные

правила государственного администрирования.

Вебер представлял профессиональных государственных служащих как

высококвалифицированных специалистов духовного труда, профессионально

вышколенных подготовкой, с высокой сословной честью, гарантирующей

безупречность. По его мнению, без этого возникла бы роковая опасность

чудовищной коррупции и низкого мещанства, что поставило бы под угрозу

чисто техническую эффективность государственного аппарата. Вебер также

считал, что подлинной профессией настоящего чиновника не должна быть

политика. Он должен управлять прежде всего беспристрастно – данное

требование применимо даже к так называемым «политическим»

управленческим чиновникам, по меньшей мере официально, коль скоро под

вопрос не поставлены «государственные интересы», т.е. жизненные интересы

господствующего порядка. Sine ira et studio – «без гнева и пристрастия» должен

он вершить дела.

По мысли Вебера, чиновник не должен делать именно то, что всегда и

необходимым образом должен делать политик, – бороться, ибо принятие

решений, борьба и страсть – стихия политика. Деятельность политика всегда

подчиняется принципу ответственности, прямо противоположному

ответственности чиновника. Если вышестоящее учреждение настаивает на

приказе, кажущемся чиновнику ошибочным, дело чести чиновника выполнить

приказ под ответственность приказывающего, причем выполнить добросовестно

и точно. Вебер полагал, что без такой дисциплины развалился бы весь

бюрократический аппарат. Напротив, честь политического вождя есть

исключительная личная ответственность за то, что он делает, —

ответственность, отклонить которую или сбросить с себя он не может и не

имеет права. Идеи М. Вебера и В. Вильсона оказали значительное воздействие

на становление теории государственного управления как дисциплины

специализации. В их работах были сформулированы три основополагающие

идеи научной теории государственного управления:

- государственное управление делится на две основные сферы -

политическое и административное управление;

- аппарат административного управления находится в подчинении у

политического руководства; 15

- кандидаты на политические должности избираются или назначаются на

короткий период времени, а все государственные служащие, аппаратные

работники должны отбираться на основе системы профессиональных оценок и

служить на постоянной основе (принцип пожизненного найма).

Концепция разделения государственного управления на политическое

руководство и государственную службу (административно-государственное

управление) была положена в основу классической теории государственного

управления и получила широкое признание в мире. В странах Запада это

привело к развитию сразу двух наук – теории административно-

государственного управления (public administration) как менеджмента в

государственных организациях и теории политического управления в рамках политической науки (political science).

Вопрос № 10

Основные этапы развития современной теории государственного

управления. Системный и ситуационный поход в государственном

администрировании

По мнению большинства современных исследователей, именно с

появлением работ В. Вильсона и М. Вебера можно говорить о начале первого

этапа в развитии теории государственного управления как самостоятельного

научного направления. Хронологические рамки этого этапа условно можно

определить с 1880-х по 1920 гг. Начиная с 1900 г. изучение государственного

администрирования становится частью учебных программ в ведущих

университетах США и Западной Европы. В 1916 г. бизнесмен и филантроп

Роберт Брукингс учредил в Вашингтоне первый институт правительственных

исследований (Institute for Government Research). Целью этой научно-

исследовательской организации стала выработка системного аналитического

подхода к государственной деятельности. В 1920-1930-е гг. аналогичные

исследовательские центры и институты стали появляться в Европе.

Второй этап в развитии теории государственного управления

продолжался с 1920 по 1950 гг. Особенно больших успехов в эти годы достигли

американцы, что объясняется рядом причин. В США в отличие от европейских

стран высшие учебные заведения уже в тот период пользовались широкой

свободой в составлении учебных программ и выборе преподавателей, имели

возможность экспериментировать, вводить новые курсы, одним из которых и

был курс теории административно-государственного управления, что

способствовало развитию и распространению новой науки.

Существовал и другой благоприятный фактор, повлиявший на

интенсивное развитие теории государственного управления именно в США.

Американцы уже в то время полагали, что наука административно-

государственного управления и наука управления частными предприятиями

могут и должны иметь более тесные связи. Курсы административной

организации, управления персоналом, бюджетной техники, человеческих

отношений, теории организации читались во многих учебных заведениях США

как для тех, кто готовил себя к государственной службе, так и для тех, кто

должен был пополнить в будущем кадры деловой администрации частного 16

бизнеса. И поскольку преподавание этих дисциплин имело столь широкую

аудиторию, то появилось и большое число профессоров, а также учебников по

указанным дисциплинам, ценных исследовательских разработок. Все это

способствовало развитию теории государственного управления.

Существовал и еще один фактор: американцы всегда делали акцент на

практическую значимость исследований государственного управления; их

научные разработки содержали практические рекомендации, предлагали

обоснованные проекты реформ. Такой утилитарный подход к изучению

государственного управления позволял находить государственные и частные

источники финансирования для проведения научных работ.

В 1920-1950-е гг. наиболее известными направлениями в теории

государственного управления были классическая школа и школа человеческих

отношений.

Яркими представителями классической школы являются Л. Файоль,

Л. Уайт, Л. Урвик, Д. Муни, Т. Вулси. Целью классической школы была

разработка ведущих принципов организации профессионального

государственного управления, при этом почти все «классики» исходили из идеи,

согласно которой следование данным принципам приведет к успеху

государственного администрирования в разных странах.

Французский ученый Анри Файоль (1841-1925) является наиболее

значительной фигурой в рамках классической школы управления этого

периода. Его «теория администрации» изложена в книге «Общее и

промышленное управление», опубликованной в 1916 г. Файоль возглавлял

созданный им Центр административных исследований в Париже. Он доказывал,

что сформулированные им принципы управления являются универсальными и

применимы практически повсюду: в экономике, в правительственных службах

и учреждениях, в армии, на флоте.

А. Файоль дал классическое определение научному управлению:

«Управлять – значит предвидеть, организовывать, распоряжаться,

координировать и контролировать; предвидеть, то есть учитывать грядущее и

вырабатывать программу действия; организовывать, то есть строить двойной —

материальный и социальный – организм учреждения; распоряжаться, то есть

заставлять персонал надлежаще работать; координировать, то есть связывать,

объединять, гармонизировать все действия и все усилия; контролировать, то есть

заботиться о том, чтобы все совершалось согласно установленным правилам и

отданным распоряжениям».

Согласно Файолю, управление любой организацией (и государственным

учреждением в том числе) включает шесть основных групп функций:

1) технические; 2) коммерческие; 3) финансовые; 4) страховые; 5) учетные;

6) административные. Главными, определяющими являются административные

функции, так как ни в одну из пяти предыдущих функций не входит задача

выработки общей программы работы учреждения, подбора его рабочего состава,

координирования усилий, гармонизации действий. Все это составляет задачу

административных функций, и именно поэтому им принадлежит лидирующая

роль. 17

Файоль сформулировал 14 общих принципов управления, которые

входят в «золотой фонд» науки:

- Разделение труда – позволяет сокращать число объектов, на которые

должно быть направлено внимание и действие, что способствует повышению

количества и качества производства при затрате тех же усилий.

- Власть – право отдавать распоряжения и сила, принуждающая им

подчиняться. Власть немыслима без ответственности, т.е. без санкции – награды

или кары, – сопровождающей ее действие. Ответственность есть венец власти, ее

естественное следствие, ее необходимый придаток.

- Дисциплина – повиновение, усердие, деятельность, манера держать себя,

внешние знаки уважения, проявляемые соответственно установленному между

предприятием и его служащими соглашению.

- Единство распорядительства – служащему может давать два приказания

относительно какого-либо действия только один начальник.

- Единство руководства – один руководитель и одна программа для

совокупности операций, преследующих одну и ту же цель.

- Подчинение частных интересов общим – в организации интересы

служащего или группы служащих не должны ставиться выше интересов

предприятия; интересы государства должны быть выше интересов гражданина

или группы граждан.

- Вознаграждение персонала – должно быть справедливым и по

возможности удовлетворять персонал и предприятие, нанимателя и служащего;

поощрять усердие, компенсируя полезное усилие.

- Централизация – должна быть принята или отвергнута в зависимости от

тенденций руководства и от обстоятельств; дело сводится к нахождению степени

централизации, наиболее благоприятной для предприятия.

- Иерархия – ряд руководящих должностей, начиная с высших и кончая

низшими; тот путь, по которому, проходя все ступени, следуют бумаги, идущие

от высшей власти или адресуемые ей.

- Порядок – определенное место для каждого лица и каждое лицо на

своем месте.

- Справедливость – чтобы поощрять персонал к исполнению своих

обязанностей с полным рвением и преданностью, надо относиться к нему

благожелательно; справедливость есть результат сочетания благожелательности с

правосудием.

- Постоянство состава персонала – текучесть кадров является

одновременно причиной и следствием плохого состояния дел.

- Инициатива – свобода предложения и осуществления планов.

- Единение персонала – сила предприятия в том, чтобы использовать

способности всех, вознаграждать заслуги каждого, не нарушая гармонии

отношений.

Разработанные классической школой принципы управления затрагивают

два основных аспекта: а) обоснование рациональной системы государственного

управления; б) построение структуры организации. Наиболее важные

постулаты классической теории можно резюмировать следующим образом: 18

наука вместо традиционных навыков, гармония вместо противоречий,

сотрудничество вместо индивидуальной работы, максимальная

производительность на каждом рабочем месте.

Школа человеческих отношений – еще одно влиятельное направление в

теории государственного управления. Эта школа возникла в 1930-е гг., когда

психология находилась еще в зачаточном состоянии. Движение за человеческие

отношения послужило ответом на неспособность классической школы осознать

человеческий фактор как основной элемент эффективности организации. И

поскольку оно возникло как реакция на недостатки классического подхода,

школу человеческих отношений иногда называют неоклассической.

Наиболее известными учеными этого направления были М. Фоллет,

А. Маслоу, Э. Мэйо, У. Мэрфи. В своих исследованиях они обратили внимание

на анализ психологических факторов, вызывающих удовлетворенность

работников своим трудом, поскольку в ряде экспериментов удалось добиться

повышения производительности труда за счет улучшения психологического

климата и усиления мотивации.

Третий этап в развитии теории государственного управления начался в

1950-е гг. и продолжался до конца прошлого века. Наиболее влиятельными

направлениями этого периода можно считать поведенческий, системный и

ситуационный подходы.

Развитие таких наук как психология и социология, совершенствование

методов исследования после Второй мировой войны сделали изучение

поведения на рабочем месте в большой степени строго научным. Среди

наиболее крупных фигур, проявивших себя в 1950-1960-е гг., следует назвать

Г. Саймона, Д. Смитцберга, В. Томпсона, Д. Истона. Именно они начали

разрабатывать новый поведенческий (бихевиористский) подход к

государственному администрированию. В позитивном отношении

оригинальность их работ состоит в том, что авторы стремились представить в

качестве фундамента науки управления достижения современной социальной

психологии и социологии и объяснить реальное функционирование

административных служб через анализ поведения работающих в них индивидов

и групп.

Американский политолог Дэвид Истон (р. 1917) систематизировал

основные идеи бихевиоризма, предложив восемь основных принципов

бихевиоральной методологии. Применительно к теории государственного

управления они могут быть сведены к следующему:

Закономерности: объектом исследования должны быть не столько сами

институты и формальные моменты государственного управления, сколько

действия людей, направленные на достижение оптимального управления. В

поведении людей в управленческом процессе можно выявить элементы

повторяемости, поддающиеся обобщению и систематизации в рамках теории

поведения, что имеет объяснительную и прогностическую ценность.

Верификация (проверка на практике): достоверность обобщений такого

рода в принципе может быть проведена путем наблюдения за соответствующим

поведением. 19

Методика: способы получения и интерпретации данных не могут

приниматься на веру, а должны использоваться в качестве гипотетических – их

следует критически изучать, уточнять и отбирать, чтобы в итоге прийти к

строгим методам наблюдения, фиксирования и анализа.

Количественные методы: использование количественных методов не

должно быть самоцелью – их следует применять лишь там, где это может дать

практический эффект.

Ценности: моральная оценка и эмпирическое объяснение связаны с двумя

различными типами суждений, которые в интересах науки должны

аналитически разделяться. Однако исследователь поведения в управленческом

процессе вправе высказывать суждения обоего рода вместе или порознь при

условии, что он не принимает одно за другое.

Систематичность: исследования должны быть систематичными, т.е.

теоретическое и эмпирическое следует рассматривать как взаимосвязанные части

конкретного и упорядоченного знания.

Чистая наука: понимание и объяснение поведения в управленческом

процессе логически предшествует выработке рекомендации для решения

актуальных проблем административно-государственного управления.

Интеграция: поскольку государственное администрирование связано с

различными сторонами человеческой деятельности, недопустимо игнорировать

в исследованиях выводы других общественных наук. Признание этой

взаимозависимости должно способствовать интеграции теории государственного

управления с философией, социологией, психологией, политологией.

Наиболее интересными концепциями государственного управления,

разработанными в рамках поведенческого подхода, являются теории

Х и Y . Д. Мак-Грегора и теория мотивационной гигиены Ф. Герцберга.

Американский социальный психолог Дуглас Мак-Грегор (1906–1964)

полагал, что стратегия управления базируется на том, как управляющий

представляет свою роль по отношению к рядовым служащим. Его теория X

получила название статической стратегии управления. Основные постулаты

этой теории сводятся к следующему:

- средний служащий в силу своей природы не любит работать и при

возможности стремится избежать труда;

- вследствие прирожденной неприязни к труду большую часть служащих

необходимо принуждать, контролировать, направлять или угрожать им

наказанием, чтобы они работали напряженно для достижения целей

организации;

- средний служащий предпочитает, чтобы им руководили, стремится

избежать ответственности, сравнительно нечестолюбив и более всего

предпочитает собственную безопасность.

Мак-Грегор считал, что в этих положениях содержится большая доля

истины, но их не стоит преувеличивать, и предлагал соглашаться с ними только

при наличии надежных доказательств их справедливости в каждом отдельном

случае. Однако более гибкой и эффективной концепцией управления он считал 20

теорию Y, которая получила название динамической стратегии управления. Вот

ее основные положения:

1) затраты физических и умственных усилий в процессе труда также

естественны, как в играх или на отдыхе;

2) внешний контроль и угроза наказания не являются единственными

средствами для ориентации усилий людей на достижение целей организации.

Служащий способен и будет сам себя контролировать, если он стремится

к целям, в достижении которых заинтересован;

3) усилия, прилагаемые служащим к достижению поставленных перед ним

целей, пропорциональны ожидаемому вознаграждению за их осуществление;

4) средний служащий при соответствующих подготовке и условиях не

только принимает на себя ответственность, но и стремится к ней;

5) способности ярко проявлять творческую фантазию, изобретательность

и творческий подход к решению проблем организации свойственны скорее

широкому, а не узкому кругу людей;

6) интеллектуальные способности среднего чиновника используются

далеко не полностью в системе управления.

Системный подход в государственном администрировании становится

популярным с начала 1960-х гг., чему в немалой степени способствовали

работы Д. Истона, Г. Алмонда, Т. Парсонса. Применение теории систем к

государственному управлению во многом облегчило для руководителей задачу

увидеть всю организацию в единстве составляющих ее частей, которые

неразрывно связаны с внешним миром. Этот подход также помог

интегрировать вклады более ранних школ, в разное время доминировавших в

теории и практике государственного управления. Главная идея системного

подхода заключается в признании взаимосвязей и взаимозависимости

элементов, подсистем и всей системы государственного администрирования с

внешней средой, т.е. с обществом в целом. Это дает возможность рассматривать

взаимосвязи в системе государственного управления и между системой и

обществом как единое целое. Такой подход означает, что стратегия

государственного администрирования не может быть объектом точного

прогнозирования и планирования, поскольку общество постоянно развивается и

изменяется. Вместе с тем подобный подход предполагает акцент на разработке

стратегического управления, устанавливающего общие цели и способы

поведения административно-государственного управления в целом.

Американский социолог Толкотт Парсонс (1902–1979) связывал

структурно-функциональный анализ в государственном администрировании с

двумя принципами: распределением и интеграцией. Распределение

сосредоточивается на средствах и неизбежно ведет к конфликту. Интеграция

сосредоточивается на целях и взаимосвязи целей, что создает стабильность

административно-государственного управления. Распределению в

управленческом процессе подлежат (а) средства, (б) персонал и (в) награды.

Средства – это транспорт, жилье, материальные блага, средства

производства. Наиболее важные среди них – деньги и власть. Это

свидетельствует о том, что распределительные процессы не являются в системе

государственного администрирования просто материальными.

Распределение персонала – процесс, предполагающий установление

правил для обращения со средствами и разработку систем, позволяющих людям

переходить от одной позиции к другой. Здесь имеется в виду обучение, отбор и

назначение государственных служащих. Образование выступает лишь первой

фазой при распределении персонала в процессе управления.

Среди принципов, по которым может осуществляться распределение

персонала, Парсонс выделяет четыре: 24

- универсализм,

- партикуляризм,

- метод достижений,

- метод предписаний.

Принцип универсализма предполагает, что люди будут оцениваться

согласно стандартам, применяемым ко всем (например, образование,

профессиональная квалификация, стаж работы и т.д.). Принцип

партикуляризма, наоборот, предполагает оценивать людей согласно

специфическим групповым стандартам, при этом под групповыми стандартами

можно подразумевать профессиональные достижения (метод достижений) или

определенные предписания – социальное происхождение, политическая

лояльность, национальность и т.д. (метод предписаний).

Награды выступают третьим видом распределения в системе

государственного управления. Парсонс имеет в виду особый вид награждения –

символические элементы престижа. Всякая деятельность и любая роль в

административно-государственном управлении оценивается в терминах

престижа; по этой причине Парсонс полагал, что престиж «распределяется».

Отношение наград к распределению средств производства и персонала образует

ядро теории интеграции с точки зрения структурно-функционального анализа.

Существует два аспекта связи между интеграцией и распределением в

системе государственного администрирования: во-первых, насколько хорошо в

управленческом процессе распределяются средства; во-вторых, какова

координация между различными распределительными процессами. Например,

если в первом случае может стоять вопрос о том, насколько хорошо обучены

государственные служащие, то во втором – насколько существующая система

обучения обеспечивает специалистов необходимыми знаниями.

Известный американский социолог Роберт Мертон (1910–2003)

сформулировал три универсальных постулата функционального подхода:

1) функциональное единство системы (согласованность

функционирования всех ее частей);

2) универсальный функционализм (функциональность как полезность);

3) функциональная необходимость.

В начале 1970-х гг., когда кризисные события предшествующего

десятилетия поставили под сомнение идею о равновесном состоянии общества,

структурный функционализм стал резко терять интеллектуальный кредит.

Начались новые методологические поиски.

Теория систем сама по себе еще не может помочь руководителям

определить, какие именно элементы государственной организации как системы

особенно важны. Она лишь указывает, что эта организация состоит из

многочисленных взаимосвязанных подсистем и является открытой структурой,

которая взаимодействует с внешней средой. Этот подход конкретно не

определяет основные переменные, влияющие на функции государственного

администрирования. Точно так же данная теория не определяет, каким образом

среда, т.е. общество, влияет на систему государственного управления. Такое

определение переменных и их влияния на эффективность административных 25

структур является основным достижением ситуационного подхода в

государственном администрировании, ставшего логическим продолжением

теории систем.

Ситуационный подход возник в начале 1970-х гг. и внес важный вклад в

развитие государственного администрирования, используя возможности

прямого приложения науки к конкретным ситуациям и условиям. Наиболее

известными теориями, разработанными в русле ситуационного подхода,

являются концепция «мягкого мышления», «организационная кибернетика» и

«новый менеджеризм».

Сторонники ситуационного подхода к государственному управлению

утверждают, что оптимальных структур не существует и поэтому тем более

государственное администрирование должно быть организовано таким

образом, чтобы оно было на уровне сложностей и динамики современного

общества. Центральной идеей ситуационного подхода является анализ

ситуации, т.е. конкретного набора обстоятельств, которые сильно влияют на

данную административную организацию в данное конкретное время.

Поскольку в центре внимания постоянно оказывается новая ситуация, в рамках

этого подхода особое значение приобретает «ситуационное мышление».

Используя этот подход, руководители могут лучше понять, какие приемы будут в

большей степени способствовать достижению целей организации в конкретной

ситуации.

В русле ситуационного подхода возник так называемый – «новый

менеджеризм», означающий, что идеи менеджмента являются общими для

государственного и частного сектора. В государственном управлении этот

подход получил название «трех "э"» – экономия, эффективность, энергичность.

Так, американские политологи Б. Питерс и В. Райт подчеркивают, что

деятельность современного государственного служащего сводится скорее к

эффективному управлению организацией, чем к участию в принятии

политических решений.

Теория «нового менеджеризма» повлияла на становление «нового

патримониализма», означающего более высокую степень контроля

политических руководителей за назначением на должности высших

государственных служащих и требование от них более высокой степени

политической лояльности. Сегодня эта тенденция особенно ярко проявилась в

англосаксонских странах (США, Великобритания), где политические лидеры

получили право назначать чиновников на высокие посты в государстве.

Концепция «мягкого мышления» была разработана Питером Чекландом

(р. 1930), руководителем исследовательской программы, осуществляемой

Ланкастерским университетом (Великобритания). Система «мягкого мышления»

появилась как следствие неудачной попытки применения инженерной

методологии («жесткого» подхода) к разрешению слабоструктурированных

проблемных управленческих ситуаций. Система «жесткого мышления»

исходила из предпосылки имманентной системности реального мира (и сферы

управления) и видела проблему в поиске оптимальных путей движения к

известным или заданным целям. Система «мягкого мышления» перенесла 26

признак системности с реальности на процесс ее познания. Этот подход

позволяет структурировать управленческие процессы посредством

исследования различных взглядов и позиций и обсуждения их правомерности в

конкретных обстоятельствах.

По мнению П. Чекланда, единственный способ изучить целостность —

посмотреть на нее с возможно большего числа точек зрения. Он сознательно

уходит от традиционной парадигмы оптимизации существующих процессов,

основанной на попытке идентификации и анализа систем в реальном мире.

Свой подход Чекланд считает скорее интерпретационным, чем

функциональным. Решение проблем в управленческой деятельности он

рассматривает как никогда не заканчивающийся процесс познания. В каждом

отдельном случае для формирования управляющего воздействия необходимо

всестороннее изучение ситуации, чтобы достичь приспособления участников,

вовлечь их в управленческую проблемную ситуацию, процесс формирования

будущего состояния своей организации.

Организационная кибернетика — это еще одно новое направление,

возникшее как контрнаправление по отношению к управленческой

кибернетике, отличавшейся излишней механистичностью. Философско-

социологической парадигмой организационной кибернетики выступает

структурализм, который исходит из наличия некоторой модели каузальных

процессов, происходящих на глубоких структурных уровнях систем. Эти

процессы продуцируют поддающиеся наблюдению феномены и отношения.

Таким образом, структурализм пытается объяснить феномены, доступные

нашим чувствам, действием скрытых, ненаблюдаемых механизмов.

Английский ученый С. Биэр ввел центральное понятие организационной

кибернетики – балансирующая система. По его мнению, система может быть

отнесена к балансирующему типу в том случае, если она способна реагировать

на изменения окружающей среды, даже когда эти изменения не могут быть

предсказаны в период создания системы. Чтобы остаться балансирующей в

течение длительного времени, система должна достигнуть «необходимого

разнообразия» в целях соответствия сложности окружающей среды, с которой

она вступила в контакт. Разнообразие представляет собой субъективную меру

— меру состояний, соответствующих определенной цели: выживанию системы

(продолжению ее существования). Следовательно, цель организации всегда есть

компромисс между требованиями внешней среды и ее внутренними функциями,

а стратегия организации может быть определена как стратегия баланса. С. Биэр

утверждает, что подобные системы должны обладать пятью функциями: а)

организации; б) координации; и) контроля; г) сбора и обработки информации;

д) разработки политики.

Во второй половине XX в. появились две новые альтернативные теории

государственного регулирования в рыночном обществе — монетаристская

(неолиберальная) и концепция социального государства.

Монетаристская концепция государственного регулирования особенно

активно развивалась Чикагской школой, одним из ведущих теоретиков которой

был американский экономист Милтон Фридман (1912—2006). В основе 27

монетаристской концепции государственного регулирования лежит

утверждение о том, что главное преимущество рыночной экономики —

конкуренция, поэтому государство должно вмешиваться в рыночные

отношения только в том случае, если можно констатировать антиконкурентную

деятельность экономических акторов на рынке.

Основные постулаты монетаризма сводятся к следующему:

- рыночная экономика самодостаточна и обладает качеством

саморегулирования, поэтому вмешательство в рыночные механизмы

неоправданно;

- государственное регулирование возможно только в денежной сфере как

обеспечение устойчивости денежной единицы через ограничение роста

денежной массы;

- контроль со стороны центрального правительства за денежной массой

сводится к тому, чтобы не допустить ее роста более чем на 3-5% в год;

- правительство должно следить также за ежегодным снижением ставки

подоходного налога, чтобы стимулировать предпринимательскую

деятельность;

- экономические спады на рынке оцениваются как естественные явления и

служат способом ограничения роста заработной платы, что сдерживает

инфляцию.

Таким образом, монетаристская концепция государственного управления,

уповая на «невидимую руку рынка», сводит к минимуму государственное

регулирование. Однако критики монетаризма справедливо упрекают

неолиберализм в недостаточном внимании к социальным проблемам, что

приводит к росту социальной напряженности в обществе и способно

спровоцировать социальные взрывы. Фундаментальная наука, образование,

здравоохранение, высокое искусство, литература и другие «нерыночные»

сферы общественной деятельности требуют пристального внимания

государства, поскольку обеспечивают воспроизводство человеческого

потенциала и сохранение культуры в жестких условиях рыночной конкуренции.

Известно также, что рыночные отношения не способствуют защите

окружающей среды, сохранению невосполнимых природных ресурсов

(полезные ископаемые, богатства океана, леса, важнейшие энергоносители —

нефть, уголь, газ), которые вне протекционистской защиты государства

подвержены безжалостному ограблению с целью извлечения максимальной

прибыли.

Использование монетаристских концепций в странах «догоняющего

развития» не раз приводило к социальным потрясениям и революциям

(достаточно назвать Аргентину, Мексику, Бразилию). «Шоковая терапия»

Е. Гайдара в духе монетаристских рецептов на начальном этапе постсоветских

реформ в России также печально известна своими тяжелыми последствиями,

что вызвало массовое недовольство населения.

Известный американский социолог Иммануил Валлерстайн (р. 1930) в

одной из своих последних работ «Конец знакомого мира» весьма резко

высказался о монетаристских экспериментах в странах «догоняющего 28

развития»: «...мошенники, более известные под именем "чикагских

мальчиков"... стали предлагать всем в качестве лучшего средства магию рынка.

Но рынок способен улучшить экономическое положение беднейших 75%

мирового населения не больше, чем витамины могут излечить лейкемию. Мы

имеем дело с надувательством, и мошенников скоро выгонят со двора, но только

тогда, когда нанесенный ими ущерб станет явным» .

Концепция социального государства выступает как альтернатива

монетаризму. Здесь следует особо остановиться на модели социального

государства, разработанной немецкими учеными во главе с Альфредом

Мюллером-Армаком (1901-1978) и успешно использованной в политической

практике государственным деятелем Людвигом Эрхардом (1897-1977), который

был вначале министром экономики, а затем вице-канцлером и канцлером

Германии. Эрхард последовательно сочетал научно-исследовательскую работу

в ведущих научных центрах с организацией государственной службы в

Германии.

Концепция социального государства в первую очередь связана с

повышением социальной роли государственного администрирования. Основная

цель - преодолеть консервативную социальную структуру посредством крупных

мер но рассеиванию собственности и демократизации капитала, смягчению

экономических кризисов и классовых противоречий. Все это предусматривает

усиление мер по государственному регулированию экономики.

В Германии по инициативе Эрхарда был образован Совет экспертов по

оценке общего экономического развития страны. В соответствии с законом

Совет экспертов, куда входили крупные ученые, должен был готовить

необходимые исходные положения для принятия правительством политических

решений. Эрхард сделал акцент на приведении в порядок государственного

бюджета посредством систематического снижения, сокращения расходов,

смягчения налогового бремени, запрещения набора новых служащих и

повышения окладов, сведения до минимума служебных поездок. Так возникла

концепция сформированного общества, провозглашавшая подчинение всех групп

населения общему благу, усиление роли правительства, примирение всех

классов с существующим социальным строем, утверждение «плюралистического

общества союзов», построенного на добровольных совместных действиях всех

социальных групп общества.

В целом концепция государственного регулирования в рамках

социального государства сводится к следующим основным постулатам:

- государственное регулирование направлено на создание социального

рыночного хозяйства, которое соединяет свободу рынка с социальным

выравниванием общественных отношений;

- экономическая и социальная политика государства признаются равно

значимыми и неразрывно взаимосвязанными;

- концепция «провалов рынка», или негативных последствий рыночного

хозяйства, особенно в сфере внешнеэкономической деятельности, экологии,

производства общественных благ и регулировании использования природных 29

ресурсов, требует вмешательства государства в качестве инструмента

исправления негативных последствий;

- для предотвращения социальной напряженности в обществе необходимо

разрабатывать сильные социальные программы, чтобы добиться социальной

защищенности для малообеспеченных слоев (студентов, пенсионеров,

инвалидов и др.), что предполагает гарантирование государством

определенного уровня благосостояния для каждого члена общества;

- концепция «социального партнерства» в сфере труда предполагает, что

продавцы и покупатели рабочей силы заключают социальный контракт как

равноправные участники. Это свидетельствует об их взаимной

заинтересованности: предпринимателей – в качественной продукции с

минимальными издержками, служащих – в хороших условиях труда и высокой

заработной плате.

Таким образом, концепция социального государства закрепляет

определяющую роль государственного управления в развитии общества.

Государство и его институты провозглашаются стражем общего блага. В таком

государстве все посты на государственной службе должны занимать

специалисты по общим интересам, которые определяют политику страны. В

этом, согласно Эрхарду, и состоит сущность новой техники государственного

управления.

Оценивая концепцию социального государства, важно подчеркнуть, что

социальный подход к государству открывает новые плодотворные возможности

для понимания смысла, функции и структуры государственной службы. С этим

трудно не согласиться. Государственные чиновники должны хорошо знать

острые социальные проблемы общества и представлять интересы всех

социальных групп. Сам принцип подбора на государственную службу

специалистов, профессионалов должен прежде всего основываться на

понимании социальных интересов государственными чиновниками.

Собственно в этом и заключается основа подхода к государству как

социальному институту.

Четвертый этап в развитии теории государственного управления начался

в новом столетии. Он связан с развитием информационной революции, начало

которой большинство исследователей относят к 1970-1980 гг., когда

информационный сектор впервые обеспечил в экономике развитых стран

большую часть создаваемых рабочих мест. Сам термин «информационное

общество» получил широкую известность после выхода в свет в 1981 г. книги

японского исследователя Масуды (1905-1995) «Информационное общество как

постиндустриальное общество». Однако в полной мере результаты

информационной революции в сфере государственного управления стали

очевидцы только в нынешнем веке.

Начало информационной эры ознаменовалось существенными

изменениями в государственном управлении, которые носят ярко выраженный

постклассический характер. Информационная революция радикальным образом

меняет технологический базис государства. Современные исследования

показали, что совершенствование информационных технологий происходит в 30

3-6 раз быстрее, чем в сфере технологий использования энергии, при этом

прогресс в информационной сфере постоянно ускоряется ввиду безграничности

спроса на новые технологические разработки. Только за последние 15 лет

объем памяти стандартного компьютерного диска увеличился более чем в 250

раз, а быстродействие персональных компьютеров возросло в 1200 раз2

. Все это

позволяет сделать вывод о том, что информационная революция создает не

только новый технологический уклад, но и новую социальную реальность,

которую призвано осмыслить государственное управление.

Колоссальные сдвиги происходят в сфере занятости: информационные

отрасли поглощают более 50% рабочей силы в развитых странах мира. Возник

информационный сектор экономики, включающий в себя передовые отрасли

материального производства, обеспечивающие технологический прогресс,

сферу, предлагающую услуги коммуникации и связи, производство

информационных технологий и программного обеспечения, а также различные

области образования.

Расходы современных государств на информационные технологии

увеличиваются в геометрической прогрессии. Так, если в 1990 г. они

составляли 3% ВВП США, то и 1995 – уже 5%, а в 2005 г. – 12%. При помощи

информации сегодня производится около трех четвертей добавленной

стоимости. Следовательно, информация и знания превращаются в

стратегические активы государственного управления.

Если в классической системе государственного управления знание

соотносилось со сферой управления опосредованно, то информационная

революция, используя виртуальное пространство, мгновенно переводит новую

информацию в сферу управленческого действия. Использование информации

для нахождения наиболее эффективных способов ее применения на практике –

это и есть государственное управление в информационном обществе.

Доступ к новой информации становится важным ресурсом

государственной власти, и этот ресурс она может использовать в своих

интересах. Дело в том, что информация как ресурс государственного

управления обладает целым рядом принципиально новых качеств, которые

особенно эффективно можно использовать именно в сфере управления:

- в отличие от природных, трудовых и денежных ресурсов, информация

не убывает по мере ее использования, поэтому ее политического влияния

хватает на любую аудиторию;

- информация неотчуждаема, и приобретение новой информации не

уменьшает нашей способности приобрести еще столько же;

- информация мгновенно распространяется в пространстве и ее

одновременно могут потреблять самые разные акторы;

- с точки зрения политической мобилизации общества информационный

ресурс обладает преимуществом всеохватности и одновременности воздействия,

что до информационной революции было практически неосуществимо.

Без преувеличения можно утверждать, что информация стала самым

главным, а не просто одним из ресурсов государственного управления. Возник

даже новый термин – «информационное государство», под которым принято 31

понимать государство нового типа, использующее преимущественно

информационные технологии для завоевания и удержания своего господства.

Таким образом, информационная парадигма в государственном управлении

означает, что информация становится главным управленческим ресурсом, а

высокие технологии определяют ведущие направления государственного

развития.

Сегодня новая информация применяется для систематических

нововведений и новаторства в государственном управлении, при этом серьезная

опасность информационной революции состоит в том, чтобы начать принимать

новации ради них самих. Как справедливо отмечает английский социолог

Энтони Гидденс (р. 1938), «мы живем в мире, который целиком

конституирован через рефлексивно примененное знание, и мы никогда не

можем быть уверены, что любой его элемент не будет пересмотрен».

К сожалению, достаточно часто новации становятся серьезным

дестабилизирующим фактором политического развития в полном соответствии с

библейским предупреждением о «благих намерениях», которыми устлана

дорога в ад.

Это прежде всего касается непредумышленных последствий

нововведений, которые никогда заранее полностью не удается предусмотреть,

именно поэтому синергетика — наука о саморазвитии сложных систем – в эпоху

информационной революции становится наиболее актуальной методологией в

теории государственного управления. Синергетический закон эволюционных

корреляций утверждает, что каждое структурное, организационное

нововведение помимо прямого и планируемого результата приводит к

параллельным незапланированным всплескам энтропии в соседних и

промежуточных сферах2

. Это требует от реформаторов опережающей

технической, организационной и интеллектуальной реакции, выработки линии

корректирующего менеджмента, что может в десятки раз увеличить стоимость

планируемых инноваций. Во многом политические риски в государственном

управлении именно потому и не учитываются, что стоят слишком дорого.

Однако в конечном счете, когда наступает «час икс» и негативные результаты

шоковой политической терапии становятся очевидными для всех, последствия

слишком дорого обходятся уже всему обществу. Более того, сегодня, когда

масштабы современной технической мощи достигли колоссальных величин, а

экологический кризис вырос при этом до некоторых предельных «точек роста»,

плата за возможные неадекватные политические новации и упущения в

выработке антиэнтропийной стратегии может стать трагически высокой.

Таким образом, проблема соотношения новаций и традиций в

государственном управлении, несомненно, одна из самых сложных в

современном государственном администрировании. Она требует пристального

внимания ученых, поскольку до сих пор теория государственного управления

не нашла убедительного ответа на вопрос о научных критериях эффективности

административных реформ.

Еще одна опасность информационной революции в сфере

государственного управления: более точные и полные знания об объектах 32

управления не приводят к эффективности контроля. Проблема заключается в

том, что в информационном обществе мы сталкивается с дифференцирован-

ностью и власти, и информации. Получение информации осуществляется не

единообразно: наиболее значимая информация дифференцируется по

специализированным отраслям, при этом информация в разной степени

доступна для тех управленческих структур, которые способны поставить ее на

службу групповым интересам. Вместе с тем общие потоки информации

становятся все более неконтролируемыми; правдивость, точность и

корректность сведений практически никем не проверяется, что способно

привести к непредсказуемым политическим последствиям. Так, в глобальной

Сети сегодня могут оказаться любые политические призывы, ложная

информация, способная посеять панику и вызвать неадекватные массовые

реакции.

Но самое главное заключается в том, что информационная революция

превратила средства массовой информации в виртуальную «четвертую ветвь»

политической власти, которая по силе, оперативности и проникновению своего

влияния намного превосходит все три традиционные ветви государственной

власти, вместе взятые. В сфере государственного управления с этим уже нельзя

не считаться. Отделы по связям с общественностью, PR-технологии (Калька с

английского (Public relations, PR – букв, «публичные отношения», чаще

переводится как «связи с общественностью»), первоначально разновидность

маркетинга (стимулирование спроса на товар определенной фирмы путем

формирования благоприятного общественного мнения об организации и ее

продукции в целом); в наши дни также употребляется в политике для

обозначения политических технологий формирования благоприятного

общественного мнения о политических организациях и процессах) стали

неотъемлемой приметой времени в государственных структурах. Без

преувеличения можно сказать: сегодня поддержка общественностью

правительства и государственных решений напрямую зависит от эффективности

работы отделов по связям с общественностью в государственных организациях.

Государственное управление все больше осваивает ниртуальное

информационное пространство и приобретает новые, посттрадиционные

виртуальные формы. Новым кредо виртуальных информационных PR-

технологов стал де-киз: «То, что не показали по ТВ, то вообще не произошло».

И менно поэтому техника государственного администриро-вания сегодня

включает информационные технологии.

Между тем нельзя не заметить надвигающегося информационного

кризиса: государственное управление сегодня буквально «тонет» в море

информации. Государственные структуры производят ежедневно и ежечасно

столько статистических данных, формул, образов, документов и деклараций, что

не в состоянии их усвоить, но вместо того, чтобы искать новые способы

осмысления и переработки информации, они все более быстрыми темпами

продолжают производить новую информацию. В результате большие объемы

неиспользуемой информации превращаются в «информационное загрязнение 33

управленческой среды», затрудняя процесс оперативного управления и

принятия решений.

Еще одной важной чертой информационной парадигмы государственного

управления становится постепенное преобладание нового принципа организации

политического пространства по сетевому признаку. Именно сети составляют

новую политическую морфологию (структуру) современных обществ;

принадлежность к той или иной сети определяет важнейшие источники власти.

Это позволило известному испанскому политологу Мануэлю Кастельсу

(р. 1942) охарактеризовать современное общество как «общество сетевых

структур», главным признаком которого является доминирование политической

морфологии над политическим действием.

Вопрос № 11

российские традиции изучения государственного управления

Что ж теперь ходим круг-да около На своем поле - как подпольщики ? Если нам не отлили колокол, Значит, здесь - время колокольчиков. А.Башлачев, “Время колокольчиков” В истории политической и правовой мысли России много имен и концепций, которые самым прямым образом можно связать с изучением деятельности государства и его управленческой ипостаси.  До конца ХХ в. нельзя говорить о формировании государственного управления как самостоятельной науки; большая часть работ написана в рамках юридической и экономической традиций, либо с позиций истории и философии. Однако с самого начала изучение деятельности государства в России обладает определенной спецификой, сохраняющейся и до сих пор. Речь идет о взаимной изолированности собственно научных исследований, с одной стороны, и, с другой стороны, практического изучения государственного управления чиновниками, в частности - при подготовке и проведении различных реформ. Попытки “прорыва”, объединения научного и административного потенциала наблюдались неоднократно (например, в начале 1920-х гг., в начале 1960-х, в конце 1980-х), однако всякий раз выяснялось, что администрация не заинтересована в науке. Возможные причины такой взаимоизоляции рассмотрены ниже.  В советский период изучение государственного управления (деятельности государства, направленной на обеспечение интересов общества) не было сосредоточено в рамках одной общей науки. Отдельные проблемы изучались в рамках иных дисциплин (экономика, право, психология), а синтезирующую роль играли официальные идеологизированные науки, которые сейчас считаются псевдонауками: научный коммунизм (позже - теория социализма), советское строительство, партийное строительство, политическая экономия социализма и т.д. Единственная сфера знания, где государство изучалось в целом и в рамках мировых традиций - конституционное (государствен­ное) и административное право; именно поэтому после разрушения в нашей стране монолитной коммунистической идеологии публично-правовые дисциплины стали рассматриваться как единственные “настоящие” из числа занимавшихся государственным управлением. Сейчас - и под влиянием западной традиции, и как следствие потребностей управленческой практики - очевидно, что подмена государственного управления правом не имеет смысла и препятствует развитию как науки, так и практики государственного управления. Однако ряд сформированных советской правовой мыслью представлений оказывается очень устойчивым.  Отечественное административное право предлагает считать государственным управлением лишь исполнительно-распорядительную деятельность государственных органов исполнительной власти³, - как это и было в рамках советской традиции. Но советский подход к определению государственного управления не может быть сегодня принят за основу. Во-первых, он был изначально неверным, суженным и в период своего формирования, поскольку исключал из государственно-управленческих отношений партийные органы, игравшие в них господствующую роль. Во-вторых, такая трактовка не отвечает на вопрос о том, каковы по отношению к обществу функции иных властных субъектов, не входящих в систему исполнительной власти. Принятие основных норм, определяющих содержание и условия деятельности - одна из функций управления, также как и контроль за их исполнением или санкционирование нарушений. Чем занимаются Федеральное Собрание, прокуратура и судебные органы, если не управлением обществом? Если субъектом управленческих воздействий является государство в целом⁴, то они осуществляются через деятельность всех государственных органов, законодательных, исполнительных, контрольных или судебных. Впрочем, юристы постепенно сдают позиции, включая в систему государственного управления законодательную и административную “части”⁵. Устойчивость традиционных представлений о сущности государственного управления достаточно велика: именно советское понимание содержится в большинстве учебников административного права и в некоторых научных работах административистов. Это связано отчасти с привычностью подобных взглядов, отчасти - с невниманием к определениям, которые долго воспринимались как очевидные и даже были закреплены в нормативных актах. Однако есть и более глубокие основания. Как это ни парадоксально, формально неверное, неточное определение верно отражает определенный слой реальности: в современном мире исполнительная власть безусловно доминирует над остальными ветвями власти. Независимо от формального распределения полномочий, фактически государственное управление осуществляется преимущественно административными (исполнительными) структурами, на которые законодатели и судьи не всегда способны эффективно влиять. Тем не менее, речь идет не о полном сведении государственного управления к деятельности исполнительной власти, а об определенном соотношении функций и полномочий разных властных субъектов, участвующих в государственном управлении. Современная наука государственного управления в нашей стране переживает период становления. С этим связано и некоторое количество проблем; самые очевидные из них - неразработанность теории государственного управления и почти полное отсутствие конкретных исследований. Что касается теории, то здесь продолжают довлеть правовые догмы, периодически перемежаемые попытками создать общую теорию управления, распространяемую и на государство, на основе менеджмента как науки об управлении предприятием⁶. Конкретные же исследования тормозятся, с одной стороны, несобранностью в сфере организации научных исследований и отчасти связанными с этим проблемами с финансированием науки. С другой стороны, российская административная система остается достаточно закрытой, в том числе и для исследователей. Однако практики государственного и местного управления не смогут получить никаких “науч­ных рекомендаций”, пока не пустят ученых в свои кабинеты, - “всерьез и надолго”. Пока же государственное управление остается на 90% “импортной наукой”.

Вопрос № 12

Теория гос. управления как учебная дисциплина и смежные дисциплины

Поскольку государственное и муниципальное управление, публичное по своей природе, является неотъемлемой частью общества, то все или почти все гуманитарные науки, а нередко и другие науки (например, кибернетика) касаются этих вопросов. Вместе с тем в самом государственном и муниципальном управлении и в процессе создания знаний о нем широко используются методы и данные других, негуманитарных наук. В государственном и муниципальном управлении (публичном управлении) все шире применяются автоматические системы, современная техника, а знания о нем формируются в том числе на базе использования математических методов, кибернетики, синергетики, информатики.

Каждая из наук и отраслей знания подходит к изучению проблематики государственного и муниципального управления, тех или иных его сторон, со своих позиций. Философия, раскрывая наиболее общие законы природы, общества, человеческого мышления, изучает объективную необходимость управления, в том числе в обществе, его возможности и пределы, субъективную и объективную стороны управленческих отношений. Социология, изучая общество, рассматривает государственное и муниципальное публичное управление в его взаимосвязях и отношениях с различными социальными, профессиональными и иными слоями населения. Политология рассматривает публичное управление в той мере, в какой оно относится к политическим институтам, входит в сферу политических отношений. Экономические теории (ранее эта дисциплина нередко называлась «политическая экономия») изучают управление в связи с экономикой (прежде всего,

с позиций макрорегулирования). Процессами управления, включая государственное и муниципальное как часть общего понятия управления, занимается кибернетика, уделяя особое внимание прямым и обратным связям, управление сложными системами изучает синергетика.

Поскольку различные стороны публичного управления регулируются правом, юридическими нормами, те или иные стороны государственного и муниципального управления (органы, полномочия и др.) изучаются многими юридическими науками: теорией государства и права (наиболее общие вопросы), конституционным правом (конституционное регулирование), административным правом (деятельность исполнительной ветви государственной власти). Вопросы государственного управления (вместе с более широкими проблемами) изучает государствоведение. Существует специальная юридическая дисциплина — муниципальное право.

Другие юридические дисциплины также касаются вопросов государственного и муниципального управления. В гражданском праве это, например, вопросы управления государственной собственностью (оперативное управление, хозяйственное ведение и др.), в трудовом — правила трудового распорядка на государственных предприятиях, в земельном — правила отвода земель, в гражданском и уголовном процессе — управление судьей ходом рассмотрения конкретного дела в соответствии с процессуальными нормами закона, в уголовном управе применяются наказания в связи с нарушениями порядка управления. Вопросы управления изучаются в финансовом, таможенном праве и т.д. Вряд ли можно найти такую отрасль права, которая не касалась бы вопросов публичного управления.

Специальные курсы государственного и муниципального управления и основные подходы к обучению. В России и почти во всех зарубежных странах существуют специальные курсы, изучающие государственное и муниципальное управление. В России эти курсы обычно разделены: отдельно изучается государственное, отдельно — муниципальное управление. G юридических позиций первое изучается административным правом, второе — муниципальным. Кроме того, в специализированных (управленческих) вузах и на специализированных факультетах существует множество дисциплин по различным сторонам управления (управление промышленностью, транспортом, культурой и т.д.).

В зарубежных вузах обычно существуют курсы, называемые «публичная администрация» (public administration), «публичное управление» (public management, public government), «административные науки» (administrative sciences). Иногда это общетеоретические работы по публичному управлению (в подавляющей части — по государственному управлению), иногда — страноведческие работы, написанные на материалах одной страны. В них также речь идет в основном о государственном управлении. В меньшей степени распространены курсы, посвященные муниципальному управлению. Они называются обычно «местное управление» и в них вместе рассматривается организация и деятельность как органов государства на местах, так и органов местного самоуправления.

Дисциплины, посвященные вопросам публичного управления, в западных университетах появились еще столетия назад, хотя представляли собой собрание фрагментов из различных отраслей знания. До 50-х гг. XIX в. в курсах публичного управления господствовал узкий («камеральный») подход, изучались некоторые вопросы управления в рамках одной страны. Со второй половины XIX в. и до 50— 60-х гг. XX в. в науке об управлении наблюдалось стремление к созданию универсальных, всеохватывающих теорий. В 50—60-х гг. прошлого века обозначился переход к дифференциации, к углубленному изучению отдельных сегментов, управленческих институтов. С 80-х гг. XX в. разрабатываются теории среднего уровня, развивается так называемый «неоинституциональный анализ». Изучение управленческих органов продолжается, но главное внимание уделяется их связям, взаимодействиям, Изучению ролей, методов деятельности, различных институтов в управленческом процессе. Это характеризуется как динамический подход к институтам управления.

Как правило, объектом изучения является деятельность государственных органов, а также так называемых публичных корпораций: структур, учреждаемых как юридические лица органами государства или муниципальными органами для управления в сфере общественных потребностей (снабжение водой, электроэнергией и др.). Специфика управленческой деятельности муниципальных органов изучается меньше. Во-первых, их во многом подменяют публичные корпорации, а во-вторых, нередко муниципальные органы трактуются как «агенты» государственной власти, а их деятельность — как продолжение государственной деятельности. Публичное управление в общественных объединениях (корпоративное управление) в таких курсах не рассматривается.

В подходах к изучению публичного управления в западных странах существует два направления. Первое — это экономический подход. Он требует применять в управлении рыночные механизмы для улучшения администрирования и его удешевления. Такой подход подвергается некоторыми специалистами критике: считают, что он снижает роль гражданина, человека до потребителя управленческих

(прежде всего государственных) услуг и клиента управленческих органов (речь идет главным образом о государстве), снижается также и роль должностного лица. Это лицо подчиняется системе «финансовых вызовов» (т.е. потребностей) и финансовых санкций, а индивиды в своих требованиях к администрации руководствуются «разумным эгоизмом» (возможно меньше налогов, чтобы необходимое управление осуществлялось). Часть сторонников экономического подхода (идеологи «нового публичного менеджмента») считают, что управленческая работа (речь идет о государственном секторе) может быть улучшена, если администратору платить не должностной оклад, а оплачивать каждое его действие (заметим, что на практике это весьма затруднительно). Их взгляды оказали влияние на порядок публичного управления (государственного и муниципального) во многих странах. С их подходами связано широкое распространение института публичных корпораций.

Иную позицию по вопросу об отношениях граждан и управления занимают сторонники политического подхода (теории коллективных действий). Они выразили свое отношение тезисом «голос и лояльность». Это — социальный контроль за управлением и партиципация граждан в управлении («голос») и добровольное следование граждан правилам, поскольку эти правила выработаны при их участии («лояльность»). Лояльность означает, что у управленцев общие цели с управляемыми, каждый отвечает за другого, ибо все заинтересованы в целостности жизненных порядков. Сторонники политического подхода требуют демократизации управления, большей открытости. Эти взгляды тоже получили свое практическое выражение. В конце XX — начале XXI в. во многих странах принято законодательство, получившее название «законы об открытых окнах». Они устанавливают, что каждый гражданин (в большинстве стран также лица без гражданства и иностранцы) может за сравнительно небольшую плату получить по своему требованию копию любого управленческого акта (включая правительственные), если такой акт не имеет секретного характера (в законах об «открытых окнах» дан точный перечень вопросов секретного характера).

В странах тоталитарного социализма (КНДР, Куба и др.) в качестве публичного управления изучается лишь государственное управление, поскольку концепция местного (муниципального.) самоуправления отвергается. Советы и подчиненные им органы рассматриваются как органы государственной власти. При подходе к изучению применяются принципы марксизма-ленинизма (руководящая роль коммунистической партии, отказ от разделения властей и др.) с местной спецификой (марксизм-ленинизм и идеи Мао Цзэдуна в Китае, марксизм-ленинизм и идеи чучхе в КНДР и т.д.). Кроме того, преподаются приближенные к практике дисциплины: государственное строительство и партийное (коммунистической партии) строительство.

Методология и методы изучения государственного и муниципального управления. В науке о публичном управлении (государственном, муниципальном, корпоративном) существуют различные школы, объединяющие ученых-единомышленников. О некоторых из них упомянуто выше. Вместе с тем имеются различные методологические подходы, методологические установки, которые существенно разделяют многих исследователей. Это — тоталитарный, демократический и государственно-религиозный методологические подходы. При тоталитарном подходе к публичному управлению акценты делаются на необходимости сильной государственной власти (в некоторых случаях — диктатуры определенного социального слоя в обществе или персональной диктатуры вождя), осуществляется фактическое слияние органов государства, правящей партии (обычно — коммунистической, но бывают и другие), общественные объединения подчинены правящей партии и органам государства, местное самоуправление отменяется. Это административно-командная система управления.

Демократические концепции государственного и муниципального управления представлены огромным количеством различных школ, в том числе школ, связанных с идеями «государства-зла» и «государства-добра», «государства — ночного сторожа» и государства — всесильного регулятора, школ, отстаивающих приоритет экономических или политических методов управления, концепциями государства всеобщего благоденствия и государства, создающего лишь благоприятные условия для деятельности индивида, идеями «рациональной бюрократии», технократии и другими концепциями, требующими, с одной стороны, разделения государственного и муниципального управления, с другой — представления о муниципальных органах как «агентах государства». При всех различиях демократические концепции опираются на общие постулаты управления — общечеловеческие ценности, принципы демократии, политического и идеологического плюрализма, разделения властей, господства права, признание местного самоуправления и т.д. Они отвергают тоталитаризм и авторитаризм, утверждают подконтрольность чиновника населению, ставят его на службу общим (а не классовым) интересам.

Государственно-религиозные, теократические (например, в Саудовской Аравии) или клерикальные (в Иране) подходы к публичному управлению типичны для многих мусульманских стран.

Концепции мусульманского фундаментализма об управлении связаны с идеями халифата как лучшей формы управления, с отрицанием выборов в органы государства (они заменяются назначением монархом совещательного совета — аш-шуры при правителе). Вместо участия граждан в управлении используется практика меджлиса (прием в установленные дни любого «правоверного» главой государства, который одновременно является имамом — религиозной главой, и членами его семьи). В арабских странах, которые испытали влияние либеральных идей и являются республиками (Алжир, Египет и др.), сохранились лишь элементы прежних порядков (фактическое недопущение женщин к политике и государственной службе, аш-шура превратилась в частично избираемый консультативный совет при президенте).

При изучении государственного и муниципального управления используются различные общенаучные и специальные методы. Среди научных методов важное значение имеют анализ и синтез. С их помощью, например, выделяются ветви государственной власти (законодательная, исполнительная, судебная и др.), создаются понятия государственного аппарата (в широком смысле), муниципального образования, местного самоуправления. Применяются логический метод (с его помощью делаются различные умозаключения, например, о принципе законности в управлении), метод формализации (он помогает, например, создавать различные классификации), сравнительный метод (позволяет сопоставлять возможности разных способов публичного управления, количественные методы (в том числе статистические, свидетельствующие о составе аппарата управления), метод прогнозирования (например, вывод о возможном отпочковании новых ветвей власти), экстраполяции (распространение признаков данного явления на другие сходные явления), моделирования (искусственное воссоздание тех или иных управленческих процедур), эксперимента (практическая проверка деятельности тех или иных органов управления в условиях, созданных экспериментатором).

При применении к изучению государственного и муниципального управления многие общенаучные методы имеют определенные особенности, ибо реальное манипулирование явлениями государственности, муниципального управления часто невозможно (нельзя, например, искусственно создать другое правительство с иными полномочиями, чтобы в сопоставлении проверить эффективность его деятельности). Методы моделирования, экстраполяции и некоторые другие не могут сопровождаться созданием новых реальных органов и процедур, а метод эксперимента возможен не для всех органов и сопровождается многими ограничениями.

При изучении государственного и муниципального управления широко используются исторический метод (например, путем использования исторических данных выявляются тенденции государственного управления), конкретно-социологические методы и приемы (анкетирование, интервью, опросы населения, государственных и муниципальных служащих), социально-качественные методы исследования (например, для выявления социальных предпочтений разных групп служащих), правовые (изучение нормативных актов, регулирующих государственное и муниципальное управление), сравнительно-правовые (например, сравнение с зарубежными моделями управления, контрастирующее сравнение) методы.

Важнейшее значение при изучении государственного и муниципального управления имеют методы наблюдения за деятельностью соответствующих органов и должностных лиц, методы имитации (например, организация соответствующих деловых игр, копирующих определенный вид деятельности органа государства или местного самоуправления), различные частные методики, изучение документов, статистики, отчетов соответствующих органов, данных средств массовой информации.



Вопрос № 13