Центральные органы исполнительной власти

В настоящее время в России существует несколько орга­низационно-правовых форм центральных органов феде­ральной исполнительной власти:

1. министерство РФ;

2. государственный комитет РФ;

1. комитет РФ, федеральная служба, российское агентство;

2. специальное ведомство при Правительстве РФ;

3. иные органы (инспекции, надзоры и пр.).

В РФ все центральные органы исполнительной власти наделены специальной компетенцией, они руководят пору­ченными им отраслями или сферами управления и являют­ся отраслевыми или межотраслевыми (функциональными). Они подчинены непосредственно Правительству РФ или правительствам субъектов Федерации и действуют при правительствах, непосредственно ответственны перед ни­ми на основании законов, актов Президента и Правительст­ва. Исключение составляют лишь Федеральная служба бе­зопасности, Служба внешней разведки и некоторые другие силовые ведомства, над которыми Правительство РФ не имеет прямой власти. Правовой основой деятельности слу­жат также специальные положения. Положения о каждом из центральных органов утверждаются Президентом РФ или по его поручению Правительством. Правительство РФ ус­танавливает предельную численность работников цент­ральных аппаратов министерств, государственных комите­тов и других центральных органов исполнительной власти, размеры ассигнований из бюджета на их содержание. В случае необходимости Президент вправе передавать (де­легировать) Правительству решение отдельных вопросов.

Правительство РФ назначает и освобождает от должнос­ти заместителей руководителей центральных органов, чле­нов их коллегий, комитетов, осуществляет контроль за их деятельностью и вправе отменять акты всех подведомст­венных ему органов.

Общеизвестно, что в Конституции РФ и конституциях субъектов Федераций предусматривается право соответст­вующих правительств образовывать в случае необходимос­ти ведомства по делам в экономической, социально-куль­турной и оборонной сферах жизни. В связи с этим каждый центральный орган федеральной исполнительной власти

возглавляет определенное ведомство, выполняет функции его центра, штаба, обеспечивает выполнение всех произ­водственных и наряду с ними экономико-экологических, специальных задач, стоящих перед ведомством. Обычно центральный орган имеет следующую структуру (рис. 10).

С Руководство Производственные структурные подразделения Штабные подразделения труктура центрального органа ведомства

Руководят службами, непосредственно выполняющими те задачи, ради которых ведомства и создано

руководитель, его заместители, коллегия, комитет, ведомственные, научные и иные советы

Занимающиеся внутри-организационной деятельностью в рамках ведомства управления бухгартерского учёта, кадров и др.

Слова «министерство», «комитет», «российское агентст­во», «федеральная инспекция» имеют двойное значение, ими обозначаются разные понятия. Во-первых, министер­ство, государственный комитет, российское агентство — это центральный орган исполнительной власти, возглавля­ющий административное ведомство, центральный аппарат ведомства, его штаб. Все они находятся в Москве. А, во-вторых, министерство, комитет — это система министерст­ва, комитета, т.е. административное ведомство.

Федеральные административные ведомства могут быть: 1) общефедеральными и 2) совместными (рис. 11).

1. Общефедеральные административные ведомства представлены отраслями и сферами деятельности, кото­рые в соответствии с Федеративным договором полно­стью находятся в ведении федеральных органов (минис­терства обороны, путей сообщения, Государственный таможенный комитет и др.). Центральные органы обще­федеральных ведомств руководят подведомственными отраслями, сферами управления как непосредственно, так и через территориальные федеральные органы, ко­торые подчинены только по вертикали своим ведомст­венным центрам и содержатся за счет федерального бю­джета.

2. Совместные федеральные ведомства созданы для упорядочения деятельности в тех отраслях и сферах уп­равления, которые являются предметами совместного ведения РФ и ее субъектов. Центральные органы сме­шанных ведомств руководят частично подведомственны­ми отраслями непосредственно, а в основном через рес­публиканские, областные, краевые, окружные, городские (Москвы и Санкт-Петербурга) органы. А республикан­ские, краевые, областные, окружные, городские органы подчинены по вертикали центральному органу федераль­ной исполнительной власти, а по горизонтали — прави­тельству республики или соответствующей администра­ции. Горизонтальное подчинение является линейным, вертикальное — функциональным. В совместных ведом­ствах федеральный центр осуществляет общее руковод­ство, а непосредственное управление отраслями, сфера­ми на территории субъектов Федерации — дело их орга­нов. К совместным федеральным органам относятся, на­пример, министерства здравоохранения, финансов, культуры, государственные комитеты по статистике, ан­тимонопольной политике.

В принципе все организационно-правовые формы цент­ральных органов исполнительной власти — администра­тивные ведомства. Но между ними есть и определенные различия:

1. Министерства РФ являются единоначальными органа­ми, осуществляющими отраслевое регулирование. Их об­разует, реорганизует и упраздняет Президент. Министров назначает и освобождает от должности Президент по пред­ставлению Председателя Правительства РФ самостоя­тельно, а министров иностранных дел, внутренних дел, обороны, безопасности — с согласия Российского парла­мента.

Министерством единолично руководит министр (фе­деральный министр), который по должности входит в Правительство и назначается Президентом, издает при­казы, распределяет обязанности между своими замес­тителями. Министр обладает решающей властью в ми­нистерстве и несет персональную ответственность за его деятельность. Гарантией от произвола министра можно считать коллегию министерства, несмотря на то, что она имеет совещательное значение и не может при­нимать обязательных решений; разногласия между ми­нистром и коллегией докладываются Правительству. Коллегии, как правило, состоят из руководящих работ­ников министерства.

Министерства РФ, одноименные им министерства субъ­ектов Федерации, подчиненные им предприятия, учрежде­ния и организации составляют единую систему данного ми­нистерства. Министерство РФ решает все вопросы по от­расли в пределах предоставленных ему прав и может пору­чать решение отдельных вопросов, входящих в его компе­тенцию, одноименным министерствам субъектов Федера­ции. Юридические акты, издаваемые министерствами, — это приказы и инструкции.

Перечень министерств устанавливается Президентом. Министерства РФ действуют под непосредственным ру­ководством Правительства РФ (кроме Министерства обороны и Министерства внутренних дел и других ве­домств, которые подчинены Президенту РФ). Правовой статус министерства и его место в системе органов госу­дарственного управления определяются Конституцией РФ и конституциями субъектов Федерации, а также Поло­жением о министерстве, утверждаемым Президентом или по его поручению — Правительством РФ. Конститу­ционные нормы определяют порядок образования мини­стерств, их подчиненность, виды министерств и их право­вые акты. Министерства пользуются самостоятельнос­тью во взаимоотношениях с органами других ветвей вла­сти и между собой.

2. Государственные комитеты, федеральные комиссии — центральные, коллегиальные органы, осуществляющие ме­жотраслевое управление, они наделены значительной функциональной властью. Их образует, реорганизует, упра­здняет Президент РФ по предложению Председателя Пра­вительства РФ. Во главе госкомитета, федеральной комис­сии находится председатель, который назначается и осво­бождается от должности Указом Президента. Государст­венные комитеты, федеральные комиссии имеют надве-домственные полномочия в особо оговоренных случаях, контролировать работу министерств и подведомственных им объектов, издавать обязательные для них юридические акты и т.д.

Как центральное ведомство государственный комитет, федеральная комиссия выполняют две группы задач:

а) межотраслевое (функциональное) управление пору- ченной ему сферой. Эта внешняя организационная дея- тельность и ее осуществление — главная задача органа;

б) линейное руководство подчиненными ему организаци- ями, внутриведомственное управление.

Межотраслевое регулирование осуществляется на кол­легиальной основе, важнейшие решения по таким вопро­сам принимаются совместно членами комитета, комиссии в виде подзаконных юридических актов — постановлений. Члены комитета назначаются Правительством РФ из числа руководящих работников госкомитета, представителей других ведомств, ведущих ученых.

Оперативное руководство межотраслевой деятельнос­тью госкомитета, федеральной комиссии внутриведом­ственное управление осуществляет его председатель единолично. Председатели некоторых госкомитетов вхо­дят в Правительство, они вправе издавать приказы, рас­поряжения, распределять обязанности между своими за­местителями. В принципе государственный комитет — это то же самое, что и федеральная комиссия, только по­следние создаются на временной основе для решения какой-либо определенной задачи, в то время как госу­дарственные комитеты функционируют на постоянной основе и занимаются решением многих задач межотрас­левого регулирования.

3. Другие центральные органы исполнительной власти называются комитетами РФ, федеральными службами, надзорами, инспекциями, российскими агентствами. Федеральная служба России, российское агентство, фе­деральный надзор России — федеральные органы ис­полнительной власти, осуществляющие специальные (исполнительные, контрольные, разрешительные, регу­лирующие и другие) функции в установленных сферах ведения. Федеральную службу России возглавляет руко­водитель (директор) федеральной службы России, рос­сийское агентство — генеральный директор российско­го агентства, федеральный надзор России — начальник федерального надзора России¹. Как правило, это органы функциональной Или смешанной компетенции, наделен­ные властными межотраслевыми полномочиями, зани­мающиеся межотраслевой координацией, контролем и иными межотраслевыми функциями по вопросам, нахо­дящимся в их ведении. Федеральные службы, надзоры чаще всего не являются органами исполнительной влас­ти, а за этой вывеской скрывается целая система орга­нов (например, Государственная налоговая служба). Эти органы Конституция также называет ведомствами, они образуются, реорганизуются, упраздняются Президен­том РФ по предложению Председателя Правительства рф. Они построены на основе единоначалия. Их руково­дители назначаются и освобождаются от должности Президентом РФ по предложению Председателя Прави­тельства РФ и в состав Правительства не входят. В этой группе центральных органов немало таких, которые дей­ствуют на основе специальных законов, регламентирую­щих работу соответствующих ведомств и их централь­ных органов. Это, например, законы о Государственной налоговой службе, Федеральной службе налоговой по­лиции.

Согласно Положению «О Федеральной службе налоговой полиции Российской Федерации» она является федераль­ным органом исполнительной власти на правах государст­венного комитета Российской Федерации, осуществляю­щим руководство системой федеральных органов налого­вой полиции в целях обеспечения выполнения возложен­ных на них задач¹. Федеральная служба налоговой поли­ции — юридическое лицо, имеющее расчетный и иные (в том числе валютные) счета в банковских учреждениях, пе­чать с изображением Государственного герба Российской федерации и со своим наименованием². Согласно Закону рф «О федеральных органах налоговой полиции» Феде­ральные органы налоговой полиции являются правоохра­нительными органами и составной частью сил обеспечения экономической безопасности Российской Федерации¹.

Федеральную службу налоговой полиции возглавляет ди­ректор в ранге председателя государственного комитета Российской Федерации, назначаемый на должность и ос­вобождаемый от должности Президентом РФ по представ­лению Председателя Правительства РФ.

Директор Федеральной службы налоговой полиции:

• разрабатывает и вносит на рассмотрение Правитель­ства Российской Федерации предложения по штатной чис­ленности, финансированию и материально-техническому обеспечению Федеральных органов налоговой полиции;

• назначает на должность и освобождает от должности ру­ководителей, сотрудников и работников, не имеющих специ­альных званий, центрального аппарата Федеральной службы налоговой полиции и ее структурных подразделений;

• вносит в Правительство Российской Федерации пред­ложения о назначении заместителей директора Федераль­ной службы налоговой полиции;

• представляет Президенту Российской Федерации хо­датайства о присвоении специальных званий высшего на­чальствующего состава.

В Федеральной службе налоговой полиции образуется коллегия в составе директора Федеральной службы, кото­рый является ее председателем, заместителей директора, других руководящих сотрудников федеральных органов на­логовой полиции. Состав коллегии утверждается Прави­тельством РФ. Эта коллегия рассматривает важнейшие во­просы деятельности федеральных органов налоговой по­лиции. Решения коллегии, как правило, проводятся в жизнь приказами и' другими актами, издаваемыми директором Федеральной службы налоговой полиции.

Контроль за деятельностью Федеральных органов нало­говой полиции в пределах своих полномочий осуществляет Правительство Российской Федерации. Надзор за закон­ностью деятельности Федеральных органов налоговой по­лиции осуществляют Генеральный прокурор РФ и подчи­ненные ему прокуроры.

Федеральная служба налоговой полиции тесно взаимо­действует с Государственной налоговой службой, что юридически оформлено приказом Госналогслужбы РФ, Федеральной службы налоговой полиции РФ от 22 мая 1997 г. №№ АП-3-16/111, 171 «Об усилении и совершен­ствовании взаимодействия Государственной налоговой службы РФ и Федеральной службы налоговой полиции РФ».

Министерство по налогам и сборам — единая система контроля за соблюдением налогового законодательства, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и других обя­зательных платежей, установленных законодательством РФ и республик, входящих в состав РФ¹.

Система органов Государственной налоговой службы Российской Федерации состоит из следующих органов:

• центрального республиканского органа государствен­ного управления;

• государственных налоговых инспекций по республи­кам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономным образованиям, районам, городам (за исклю­чением городов районного подчинения) и районам в го­родах.

Все ГНИ являются юридическими лицами, имеют само­стоятельную смету расходов, текущие счета в учрежде­ниях банков, печати с изображением Государственного герба Российской Федерации и со своим наименованием и подчиняются руководителю Государственной налого­вой службы Российской Федерации и ее вышестоящим органам¹.

Государственная налоговая служба Российской Федера­ции входит в систему центральных органов государствен­ного управления Российской Федерации, подчиняется Президенту Российской Федерации и Правительству Рос­сийской Федерации². Кроме того, государственные нало­говые инспекции при выполнении возложенных на них функций подчиняются Министерству финансов РФ, соот­ветствующим министерствам республик, входящих в со­став РФ, и вышестоящим государственным налоговым ин­спекциям.

Государственная налоговая служба Российской Феде­рации ежеквартально информирует Президента Россий­ской Федерации и Правительство Российской Федера­ции, а ее органы на местах информируют соответствую­щие органы государственной власти и управления рес­публик в составе Российской Федерации, краев, облас­тей, автономных образований, городов Москвы и Санкт-Петербурга, районов, городов и районов в городах о со­блюдении налогового законодательства на их террито­рии и о налогах и платежах, поступивших в соответствую­щие бюджеты.

Государственная налоговая служба Российской Федера­ции возглавляется руководителем в ранге министра Рос­сийской Федерации, назначаемым Президентом Россий­ской Федерации³. Руководитель Государственной налого­вой службы Российской Федерации имеет заместителей, назначаемых по его представлению Правительством Рос­сийской Федерации.

Главной задачей Государственной налоговой службы РФ согласно действующему законодательству является кон­троль за соблюдением налогового законодательства, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет государственных на­логов и других платежей, установленных законодательст­вом РФ и республик, входящих в состав РФ¹. Кроме того, Указом Президента РФ от 18 августа 1996 г. № 1211 на Фе­деральную налоговую службу России с 1 января 1997 года возложены функции контроля за правильностью исчисле­ния, своевременностью и полнотой внесения страховых взносов в Государственный фонд занятости населения Рос­сийской Федерации.

Компетенция государственных налоговых инспекций очень широка, они имеют право проводить проверки де­нежных документов, бухгалтерских книг, отчетов, планов, смет, деклараций и иных документов, связанных с исчисле­нием и уплатой налогов и других обязательных платежей в бюджет на предприятиях, основанных на любых формах собственности, а также граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства; получать необходимые объяснения, справки и сведения по вопросам, возникающим при про­верках, за исключением сведений, составляющих коммер­ческую тайну, определяемую в установленном законода­тельством порядке.

ГНИ контролируют соблюдение законодательства граж­данами, занимающимися предпринимательской деятель­ностью, выдают на основании решений местных органов власти гражданам, осуществляющим индивидуальную тру­довую деятельность, патенты и регистрационные удосто­верения.

Налоговые органы также имеют право обследовать с со­блюдением соответствующих правил при осуществлении своих полномочий любые используемые для извлечения доходов либо связанные с содержанием объектов налого­обложения независимо от места их нахождения производ­ственные, складские, торговые и иные помещения пред­приятий, учреждений, организаций и граждан, применять к предприятиям, учреждениям, организациям и гражданам различные финансовые санкции.

Государственные налоговые инспекции несут ответст­венность за полный и своевременный учет всех налогопла­тельщиков и проведение документальных проверок по пра­вильности исчисления, полноты и своевременности уплаты в бюджет государственных налогов и других платежей не реже одного раза в два года.

Проверки предприятий, учреждений и организаций долж­ностные лица Государственной налоговой службы Россий­ской Федерации оформляют актами, в которых отражаются выявленные нарушения законодательства о налогах и других платежах в бюджет и факты невыполнения требований долж­ностных лиц государственных налоговых инспекций, а также даются указания об устранении выявленных нарушений и о внесении причитающихся сумм в бюджет.

Такой акт подписывается должностными лицами Госу­дарственной налоговой службы Российской Федерации, другими участниками проверок и руководителями и глав­ными (старшими) бухгалтерами проверенных предприя­тий, учреждений и организаций. Если руководители и глав­ные (старшие) бухгалтеры предприятий, учреждений и ор­ганизаций не согласны с положениями акта, то они обязаны подписать акт и сделать запись о возражениях, прилагая одновременно письменные пояснения и документы, под­тверждающие эти возражения.

Кроме того, должностные лица Государственной налого­вой службы Российской Федерации при выявлении на предприятиях, в учреждениях и организациях нарушений, за которые виновные лица подлежат привлечению к адми-

нистративной ответственности, помимо отражения этих фактов в акте проверок, составляют протоколы о наруше­нии налогового законодательства.

Такой протокол подписывается лицом, его составившим, и лицом, совершившим административное правонаруше­ние. При наличии свидетелей протокол может быть подпи­сан также и этими лицами. В случае отказа от подписания протокола в нем делается соответствующая запись. Лицо, совершившее правонарушение, вправе представить при­лагаемые к протоколу объяснения и замечания, а также из­ложить мотивы отказа в его подписании¹.

В отношении граждан должностные лица государствен­ных налоговых инспекций при установлении фактов нару­шений законодательства о налогах и других платежах в бю­джет также составляют протоколы. При отказе гражданина подписать протокол в нем делается соответствующая за­пись, удостоверенная подписями свидетелей. Гражданин может внести в протокол свои объяснения о мотивах отка­за от подписи и возражения по составлению протокола².

Суммы налогов и другие обязательные платежи, непра­вильно взысканные государственными налоговыми ин­спекциями, подлежат возврату, а убытки (в том числе упу­щенная выгода), причиненные налогоплательщику неза­конными действиями государственных налоговых инспек­ций и их должностными лицами, возмещаются в порядке, установленном законом³.

Законность действий налоговых инспекций обеспечива­ется ответственностью их служащих. За невыполнение или ненадлежащее выполнение должностными лицами госу­дарственных налоговых инспекций своих обязанностей онипривлекаются к дисциплинарной, материальной и уголов­ной ответственности в соответствии с действующим зако­нодательством.

Государственная налоговая служба Российской Федера­ции ведет Государственный реестр предприятий независи­мо от их организационно-правовой формы. Порядок веде­ния Государственного реестра устанавливает Государст­венная налоговая служба Российской Федерации по согла­сованию с Министерством экономики и финансов Россий­ской Федерации¹.

Федеральные органы исполнительной власти имеют собственную структуру, утвержденную Указом Президента РФ от 14 августа 1996 г. № 1177 с последними изменения­ми, утвержденными Указом Президента РФ от 07.12.1998 г. № 1483, которая представлена на рис. 12.

1. Министерство Российской Федерации по атомной энергии

2. Министерство внешних экономических связей и торговли Российской Федерации

3. Министерство внутренних дел Российской Федерации

4. Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий

5. Министерство Российской Федерации по делам национальностей и федеративным отношениям

6. Министерство здравоохранения Российской Федерации

7. Министерство иностранных дел Российской Федерации

8. Министерство культуры Российской Федерации

9. Министерство общего и профессионального образования Российской Федерации

10. Министерство обороны Российской Федерации

11. Министерство природных ресурсов Российской Федерации

12. Министерство путей сообщения Российской Федерации

13. Министерство сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации

14. Министерство Российской Федерации по сотрудничеству с государствами — участниками Содружества Независимых Государств

15. Министерство топлива и энергетики Российской Федерации

16. Министерство транспорта Российской Федерации

17. Министерство труда и социального развития Российской Федерации

18. Министерство финансов Российской Федерации

19. Министерство экономики Российской Федерации

20. Министерство юстиции Российской Федерации

21. Министерство науки и технологий Российской Федерации

22. Министерство государственного имущества РФ

Правительство Российской Федерации

Президент Российской Федерации

Назначение, отставка