Государственное управление в любом обществе носит политический характер. Государство — есть политичес­кая организация, выражающая волю определенной груп­пы людей — электората, и эту волю проводят в жизнь ор­ганы государства, и в частности органы государственно­го управления.

Все виды государственной деятельности, будь то законо­дательство, правосудие или управление, являются канала­ми осуществления государственной власти. Природа того или иного государства, его функции предопределяют со­держание, нейтральность и объем государственного уп­равления.

В настоящее время многие государственные деятели говорят о трудностях управления страной, состоящей из 89 разнокалиберных, к тому же обладающих разным статусом регионов. Один из авторов настоящей работы в цеммх совершенствования государственного управления предлагал: «Реформа государственного устройства должна осуществляться посредством перехода от националь­но территориального принципа административного деле­ния чисто территориальному, направленному на оптимизацию экономического развития регионов и интенсификацию межрегиональных связей. Целесообразно укрупнение выделяемых регионов (губерний) до таких размеров, чтобы они были полностью экономически самодостаточными»,

Таким образом, государственное управление представляет собой разновидность социального управления, с функционированием которого традиционно связано формирование особой правовой отрасли, а именно административного права.

B. Жириновский

C. Стрельников

Государственное управление

Москва 2000

Учебное пособие

Владимир Вольфович Жириновский,

доктор философских наук, Председатель ЛДПР

Стрельников Станислав Серафимович,

кандидат юридических наук, доцент

Рецензенты:

И.В. Редькин, кандидат юридических наук, доцент

Р.Г. Кузнецова, кандидат юридических наук, доцент

Работа предназначена для студентов, изучающих право, вместе с тем она может представить интерес и для эконо­мистов, специалистов в области местного самоуправле­ния, философов.

В работе рассматриваются вопросы управления, в т.ч. и социального, дается понятие административного права, административно-правовых норм, их классификация, ад­министративно-правовых отношений. Уделяется внимание системе и видам федеральных органов исполнительной власти, иным субъектам административного права, а также государственной службе.

Рассматривается содержание административной ответ­ственности и порядок издания актов органов управления.

Содержание

К вопросу об управлении

Административное право

как отрасль права

Административно-правовые нормы

Административно-правовые отношения

Органы государственного управления

Президент Российской Федерации

Правительство РФ

Центральные органы исполнительной власти

Граждане в сфере управления

Государственная служба

Акты органов управления

Административная ответственность

Контрольные вопросы

к разделам работы

Список использованной литературы,

рекомендуемой для самостоятельного изучения

К ВОПРОСУ ОБ УПРАВЛЕНИИ

Начиная изучать какую-либо науку, необходимо прежде всего понять ее методологические основы, предпосылки возникновения и формирования, проследить ход ее исто­рии. Появление административного права объективно свя­зано с такой категорией, как «управление».

Термин «управление» (администрация — лат.) в самом ши­роком смысле обозначает целенаправленное воздействие управляющего субъекта на управляемый объект. Однако та­кой трактовки управления для ясного понимания категории «административное право» явно недостаточно. До 50-х годов в мире господствовал функциональный подход в определе­нии управления, наиболее ярким представителем которого был К. Маркс. В настоящее время большинство правоведов и праксеологов (специалистов науки управления), таких как Петров Г.И., Лунев А.Е., Власов В.А., Козлов Ю.М., Старосьцяк Е., Брэбан Г., Алехин А.П., Кашанина Т.В. и другие, при­держиваются системного подхода в определении категории «управление». И тем не менее, находясь в рамках единого подхода, все они дают различные определения управления, отражая по отдельности все его стороны.

К. Маркс рассматривал управление как «особую функ­цию, возникшую из самой природы общественного процес­са труда». «Всякий непосредственно общественный или совместный труд, — писал он, — осуществляемый в срав­нительно крупном масштабе, нуждается в большей или меньшей степени в управлении, которое устанавливает со­гласованность между индивидуальными работами и выпол­няет общие функции, возникающие из движения всего про­изводственного организма в отличие от движения его са­мостоятельных органов. Отдельный скрипач сам управляет собой, оркестр нуждается в дирижере»¹. Маркс считал, что, чтобы осуществлять управление в обществе, необходимо обладать властью — реальной способностью подчинять своей воле поведение других людей, а самоуправление, по его убеждению, предполагает реализацию этой власти. Маркс политизировал категорию «управление». Его функ­циональный подход, базировавшийся на идеологии, опре­делял управление как властеотношение между субъектом управления и объектом, то есть объект управления являлся лишь функциональным придатком для субъекта и ничем иным. Однако в настоящее время в связи с деидеологизацией общества такой подход изжил себя, он уже не отража­ет реальность.

Еще один носитель функционального подхода в определе­нии понятия «управление» Лунев А.Е. считал, что управление в обществе, будучи особой социальной функцией, само рас­членяется на ряд элементов, а именно: обратимся к рис. 1.

Прогнозирование

Координация

Управление,

Управленческая команда

Планирование

Контроль

Учёт

Организация,

Формирование управляемой и управляющих систем

Регулирование, соблюдение режима какой-либо деятельности

Руководство, направление деятельности, поведения отдельных действий управляемого объекта

Сбор, отработка, хранение, анализ информации, передача её другим органам

Уяснение задачи (обычно ставится вышестоящим органом)

Оценка обстановки

Принятие решения

Выражение его вовне (издание акта управления)

Организация исполнения решения

Контроль за его выполнением

Рис. 2

Примечательно, что контроль в системе управления мо­жет рассматриваться и как функция управления, и как ста­дия управленческого процесса, управленческого цикла.

Управление решением ставит перед управляемыми объ­ектами определенную цель, указывает пути достижения этой цели.

Сторонник системного подхода профессор Козлов Ю.М. дает в своих работах три основных определения категории «управление»:

1. управление есть функция организованных систем раз­личной природы (биологических, технических, социаль­ных), обеспечивающих их целостность, то есть достижение стоящих перед ними задач, сохранение их структуры, под­держание должного режима их деятельности;

2. управление — целенаправленное упорядочивающее воздействие, реализуемое в связях между субъектом и объектом и осуществляемое непосредственно субъектом управления;

3) управление — внутреннее качество целостной систе­мы, основными элементами которой являются субъект (уп­равляющий элемент) и объект (управляемый элемент), по­стоянно взаимодействующие на началах самоорганизации (самоуправления).

Однако это только одна сторона медали, другая же пред­полагает не только внутреннее взаимодействие связующих систему элементов, но и множество взаимосвязей между системами различного иерархического уровня, что влечет за собой осуществление управленческих функций как внут­рисистемного, так и межсистемного характера. Получается все та же связь «субъект — объект», где субъектом управле­ния является «система высшего порядка», а объектом — «система низшего порядка». Кроме того, Козлов Ю.М. ста­вит соподчиненность одним из главных условий осуществ­ления процесса управления.

Профессор Кашанина Т.В. считает, что любая социальная система нуждается в управлении, то есть определяет уп­равление как социально необходимую деятельность опре­деленных субъектов по руководству элементами социаль­ной системы. Причем особый акцент она делает на подчи­ненность одного лица другому и вытекающую их этого ие­рархию как базовую предпосылку выживания рассматриваемой системы, так как «управляющие оказывают упоря­дочивающее воздействие на людей, обеспечивая согласо­ванность их действий, оберегая общество от нежелатель­ного поведения управляемых». Рассматриваемая система соподчиненности может выступать в различных формах: линейной и функциональной. При линейной форме подчи­нения одно лицо непосредственно подчинено другому и обязано выполнять все или почти все его указания. Здесь имеет место вертикальная структура власти. Существует и другой вид подчинения — функциональное подчинение, при котором лицо может быть не подчинено другому лицу, органу управления непосредственно, а лишь юридически от них зависит и обязано выполнять его указания в отдель­ных сферах отношений.

В социальной сфере, важнейшей особенностью которой является то, что управленческие связи здесь реализуются через отношения людей, господствует социальное управ­ление. Потребность в нем возникает из-за того, что обще­ство — целостная система со сложной структурой, с раз­личного рода взаимосвязями и индивидуальными проявле­ниями и с функциями общественного характера. Социаль­ное управление является главным условием нормального функционирования и развития общества и может осуще­ствляться только через совместную деятельность людей.

По мнению Козлова Ю.М., социальное управление — «механизм организации общественных связей» — имеет несколько основных наиболее существенных признаков:

1. социальное управление есть только там, где проявляет­ся совместная деятельность людей, то есть без него любая совместная деятельность людей не может нормально пре­творяться в жизнь, быть эффективной и бесперебойной;

2. социальное управление своим главным назначением имеет упорядочивающее действие на участников совмест­ной деятельности, придающее взаимодействию людей ор­ганизованность, иначе говоря оно имеет ярко выраженную организационную направленность;

3. социальное управление, выступая в роли регулятора поведения людей, достигает этой цели в рамках общест­венных связей, являющихся, по сути, управленческими от­ношениями, то есть социальное управление — часть управ­ленческих отношений вообще и руководства поведением людей в частности;

4. социальное управление базируется на определенной соподчиненности воли людей — участников управленческих отношений, то есть четко видна властность социального) управления, означающая, что субъект управления фор­мирует и реализует господствующую волю, а объект подчи­няется ей;

5) социальное управление нуждается в особом механиз­ме его реализации, который олицетворяют субъекты уп­равления, то есть для социального управления необходимы органы управления, или же отдельные уполномоченные на это лица.

По мнению Петрова Г.И., управление — это целеустрем­ленная организующая деятельность людей во всех облас­тях развития общества. Общая система управления, вы­двинутая им, показана на рис. 3.

Субъекты управления

Люди и их объекты

О бъекты управления

Социальное управление		Техническое управление		Биологическое управление
Люди и их объединения		Машины		Животные и растительные организации

Рис. 3

Петров Г.И., давая понятие социального управления, гово­рит, что социальное, биологическое и техническое управле­ние взаимосвязаны. Однако люди всегда осуществляют уп­равление в социальных целях. Каждый из названных видов управления отличается от других его видов по объекту и ха­рактеру. Социальное управление составляет необходимое условие и предпосылку биологического и технического уп­равления, а отличается оно от других видов управления тем, что осуществляется посредством воздействия на сознание и волю управляемых, поэтому термин «управление» примени­тельно к лишенным сознания и воли объектам используется в смысле отличительном от того, когда он употребляется в со­циальном управлении. Воздействуя на условные и безуслов­ные рефлексы животных, человек «управляет» многими их ви­дами, добиваясь определенных социальных результатов, на­пример, выведение новых более продуктивных пород живот­ных — клонирование английскими учеными овечки Долли, сортов растений и т.д. Технические науки дают возможность управлять машинами, облегчающими труд человека и повы­шающими его производительность. Все это охватывается по­нятиями биологического и технического управления.

В научном мире существует несколько схожих точек зре­ния на взаимосвязь социального и государственного уп­равления. Лунев А.Е. считает, что управление как социаль­ная функция существовало и до появления государства, а с появлением оного значительная часть социального управ­ления приобрела государственный характер. Таким обра­зом, по его мнению, социальное управление делится на две основные части: государственное и негосударственное (общественное) управление, то есть государственное уп­равление — производная от социального. Козлов Ю.М. по­лагает, что «социальное управление имеет специальный смысл» — государственное управление — «специфический вид государственной деятельности, отличный от ее иных проявлений (например, законодательная, судебная, проку­рорская деятельность), а также от управленческой деятель­ности общественных объединений и других негосударст­венных формирований (трудовые коллективы, коммерчес­кие структуры и т.д.)».

В самых общих чертах, как считает польский праксеолог Ежи Старосьцяк, «государственное управление представ­ляет собой организаторскую деятельность, осуществляе­мую органами государства в особых формах»¹.

Государственное управление — конкретный вид государ­ственной деятельности. Роль государственного управле­ния заключается в реализации задач государства, закреп­ленных в Конституции РФ и нормах права. В связи с этим известный французский теоретик административного пра­ва Г. Брэбан писал: «Государственное управление осуще­ствляет функцию текущего управления, представляя собой государственную деятельность по управлению»². Таким об­разом, через государственное управление практически ре­ализуются функции государства: экономическая, социаль­ная, политическая и др. Государство действует через свои органы, которые оно само образует или устанавливает по­рядок их образования, скажем, посредством выборов.

Так что государственное управление можно рассматри­вать как вид государственной деятельности по применению методов управления для обеспечения правильного поведе­ния людей в тех сферах общественной жизни, которые госу­дарство считает для себя значимыми, небезразличными.

Оглядываясь назад в СССР, можно найти две основные трактовки категории «государственное управление». Пер­вая подразумевала под государственным управлением «деятельность органов государственного управления»⁴, а вторая — «исполнительную и распорядительную деятель­ность всех вообще или всех подзаконных органов государ­ства»⁵. Кроме того, существовало множество близких к то­му или иному подходу определений.

Измайлов О.В. определяет государственное управление как «организаторскую деятельность по оперативному руко­водству народным хозяйством, социально-культурным и ад­министративно-политическим строительством, направлен­ную на выполнение и осуществление функций советского го­сударства»¹. В данном определении четко не выделен субъ­ект управления, то есть его нельзя отнести к первому или ко второму подходу. Однако далее автор пишет: «Управление является исполнительно-распорядительной деятельностью государства. Оно осуществляется системой специальных органов государства — органов государственного управле­ния — при помощи особых методов, присущих специфичес­кой природе управленческой деятельности». Таким обра­зом, в своих взглядах Измайлов ближе к первому подходу в определении советского государственного управления. По действовавшему тогда законодательству государственным управлением являлась деятельность тех органов управле­ния, которые именовались органами государственного уп­равления. Данное определение закреплялось в Конституции СССР 1936 года и считалось официальным.

Отдельные ученые выдвигали интересную теорию по по­воду «разделения труда» в органах государственной власти СССР. Основой данной теории служил тезис: «Любая дея­тельность состоит из решения, его реализации и контроля за реализацией». Теория «разделения труда» в государст­венном аппарате — «совокупности органов, выражающих государственную власть», не разделения властей, потому что в советские времена официальной была признана толь­ко одна власть — «власть народа и партии» (понятия тожде­ственные), — базировалась на том, что одни государствен­ные органы решали, другие реализовывали это решение, а третьи контролировали его надлежащее исполнение. Органы государственного управления в данной системе занима­лись реализацией решений, то есть их исполнением.

По их мнению, место и роль государственного управле­ния в механизме «разделения труда» определялись следу­ющими характеристиками:

1. государственное управление — конкретный вид дея­тельности по осуществлению единой государственной вла­сти, имеющий функциональную и компетенционную специ­фику, отличающую его от иных видов (форм) реализации государственной власти. Эта деятельность носит исполни­тельно-распорядительный характер и направлена на реа­лизацию, исполнение решений путем распорядительства (использования юридически властных полномочий);

2. государственное управление осуществляется только исполнительно-распорядительными органами власти — органами государственного управления;

3. государственное управление — исполнительная дея­тельность, осуществляемая в процессе повседневного и непосредственного руководства государством;

4. государственное управление подзаконно, то есть все действия, совершаемые в процессе исполнительно-распорядительной деятельности, в том числе и издание юридических актов, основываются строго на законе. Од­нако она вторична по отношению к законодательной дея­тельности.

Подзаконность управленческой деятельности означает, что органы государственного управления (должностные лица) могут выполнять только такие задачи и реализовывать только такие полномочия, которые действующее зако­нодательство относит к их компетенции.

Органы государственного управления в первую очередь исполняют прямые предписания закона, что означает при­менение общих норм, сформулированных в законе, к кон­кретным обстоятельствам. При этом органы управления либо дают непосредственные предписания, либо соверша­ют определенные действия.

Надо отметить, что иногда органы государственного уп­равления правомочны самостоятельно устанавливать пра­вила поведения, то есть осуществлять деятельность нормотворческого характера на основе и во исполнение зако­нов и других законодательных актов.

Органы государственного управления и их представите­ли (должностные лица) в соответствии с действующими нормативными актами вправе самостоятельно, без обра­щения в судебные органы, осуществлять деятельность по привлечению виновных к юридической ответственности, например дисциплинарной или административной, за пра­вонарушения в сфере государственного управления, то есть осуществляют правоохранительную деятельность, об­ладают административной юрисдикцией, то есть правом самостоятельно оценивать соответствие поведения тех или иных лиц требованиям закона и применять к ним уста­новленные меры воздействия.

Другие считают, что обе существовавшие в СССР точки зрения на государственное управление верны и достойны существования, более того они выступают за их генериро­вание, объединение в одну.

Так, Кашанина Т.В. полагает, что в широком смысле госу­дарственным управлением в той или иной мере занимают­ся все государственные органы, например, парламент в процессе издания законов, суды в процессе разрешения споров, но существует более узкое понимание государст­венного управления как деятельности исполнительно-рас­порядительного характера, то есть работы по непосредст­венной реализации законов и управлению гражданами и организациями во исполнение этих законов.

Такой деятельностью занимается лишь одна ветвь вла­сти — исполнительная власть, и проведение этой работы составляет ее основную функцию.

С принятием Конституции РФ в 1993 году термин «го­сударственное управление» официально перестал суще­ствовать. Вошло в обиход другое понятие — исполни­тельная власть. В Конституции РФ официально было провозглашено разделение властей на законодатель­ную, исполнительную и судебную. Таким образом, за сферой государственного управления была четко за­креплена исполнительная деятельность, то есть госу­дарственное управление — практическая реализация исполнительной власти.

«Исполнительная власть» и «государственное управле­ние», как отмечают многие ученые, понятия не тождествен­ные. Во-первых, потому, что понятие «государственное уп­равление» шире, чем понятие «исполнительная власть», то есть исполнительная власть производна от государствен­ного управления и призвана определять объем и характер государственно-властных полномочий, реализуемых в про­цессе государственно-управленческой деятельности. Ис­полнительная власть составляет содержание деятельности по государственному управлению, выражая прежде всего ее функциональную (исполнительную) направленность². Во-вторых, исполнительная власть прежде всего категория политико-правовая, в то время как государственное управ­ление — организационно-правовая. Государственное уп­равление — это вид государственной деятельности, в рам­ках которой практически реализуется исполнительная власть³.

Государственное управление в любом обществе носит политический характер. Государство — есть политичес­кая организация, выражающая волю определенной груп­пы людей — электората, и эту волю проводят в жизнь ор­ганы государства, и в частности органы государственно­го управления.

Все виды государственной деятельности, будь то законо­дательство, правосудие или управление, являются канала­ми осуществления государственной власти. Природа того или иного государства, его функции предопределяют со­держание, нейтральность и объем государственного уп­равления. «Политическое руководство деятельностью ор­ганов государственного управления осуществляется во всяком государстве, ибо государственное управление яв­ляется инструментом политики, инструментом реализации конкретной политической программы»¹.

В настоящее время многие государственные деятели говорят о трудностях управления страной, состоящей из 89 разнокалиберных, к тому же обладающих разным ста­тусом регионов. Один из авторов настоящей работы в це­лях совершенствования государственного управления предлагал: «Реформа государственного устройства долж­на осуществляться посредством перехода от националь­но-территориального принципа административного деле­ния к чисто территориальному, направленному на оптими­зацию экономического развития регионов и интенсифи­кацию межрегиональных связей. Целесообразно укрупне­ние выделяемых регионов (губерний) до таких размеров, чтобы они были полностью экономически самодостаточ­ными».

Таким образом, государственное управление представ­ляет собой разновидность социального управления, с функционированием которого традиционно связано фор­мирование особой правовой отрасли, а именно админист­ративного права.

Административное право как отрасль права

Надо отметить, что роль административного права опре­деляется ролью государственного управления, а админис­тративное право как наука изучает отношения, возникаю­щие в процессе этого управления, а также функционирова­ния органов исполнительной власти.

Административное право — одно из важнейших средств, с помощью которых осуществляется четкая и слаженная работа аппарата государственного управления. Через нор­мы административного права, регулирующие деятельность этого аппарата и возникающие в связи с ее осуществлени­ем отношения, государство претворяет в жизнь важнейшие организационные мероприятия, повышающие эффектив­ность государственного управления, совершенствующие методы управляющего воздействия на различные стороны жизни.

Это целостная система правовых норм и институтов, ко­торые объединяют предмет, цели, принципы и метод регу­лирования. Внутри административного права существует субординация норм различной юридической силы: общих и специальных. А в целом отрасль создает специфический административно-правовой режим регулирования. «Под юридическим режимом следует понимать особую целост­ную систему регулятивного воздействия, которая характе­ризуется специфическими приемами регулирования — особым порядком возникновения и формирования содер­жания прав и обязанностей, их осуществления, специфи­кой санкций, способов их реализации, а также действием единых принципов общих положений, распространяющих­ся на данную совокупность норм»¹. Два основных элемента характеризуют отраслевой режим, метод правового регу­лирования и содержание принципов, общих положений, пронизывающих содержание отраслевых норм. БахрахД.Н. делит систему административного права на об­щую и особенную части. Общая часть, по его мнению, включает в себя нормы, охватывающие управление в це­лом, а особенная часть состоит из норм, действующих в пределах отдельных сфер управления (образование, охра­на общественного порядка, стандартизация и т.д.).

Каждая из этих частей в свою очередь делится на не­сколько административно-правовых институтов, так, в об­щую часть входят нормы, регулирующие административно-правовые статусы граждан (индивидуальных субъектов права), нормы, регулирующие основы организации и дея­тельности исполнительной власти (аппарат государствен­ного управления), нормы, регулирующие административ­но-правовые статусы негосударственных организаций, а также нормы, обеспечивающие законность управления.

В особенной части административного права объединя­ются нормы, регулирующие обеспечение безопасности граждан, общества, государства, административно-поли­тическую деятельность, организационно-хозяйственную деятельность государственной администрации, социаль­но-культурную деятельность государственной администра­ции, деятельность государственной администрации по ор­ганизации и осуществлению политических, экологических и иных связей с другими странами (внешние связи)².

Надо заметить, что административное право преследу­ет ряд целей, прежде всего: а) создание условий для эф­фективной деятельности административной (исполни­тельной) власти как важного инструмента обеспечения потребностей граждан, общества, государственного ап­парата; б) обеспечение демократической организации испол­нительной власти (государственной администрации); в) со­здание в сфере управления условий для реализации гражданами, их объединениями прав и свобод, а также г) обеспечение защиты граждан и общества от администра­тивного произвола, от злоупотреблений, небрежности, не­компетентности, своеволия аппарата государственного уп­равления.

Предметом административного права являются управ­ленческие общественные отношения, связанные с про­цессом осуществления исполнительно-распорядитель­ной деятельности государства. Правовое регулирование общественных отношений в сфере государственного уп­равления осуществляется путем установления закреп­ленных в нормах административного права правил пове­дения, юридически обязательных для всех участников ре­гулируемых отношений. Устанавливая такие правила, го­сударство создает определенный правовой режим реа­лизации управленческих функций и возникающих в этой связи отношений.

Признаками управленческого отношения являются:

• участие в нем соответствующего органа государствен­ного управления (должностного лица);

• практическая реализация полномочий этого органа, предоставленных ему для осуществления управленческой деятельности;

• обязательное осуществление данным органом испол­нительно-распорядительной деятельности.

Таким образом, можно выделить основной признак уп­равленческого отношения — это обязательное присутст­вие властной стороны в этих отношениях.

Какие же существуют виды управленческих отношений? Классифицировать их можно по следующим признакам:

1) по субъектам, в них участвующим:

• отношения между вышестоящими и нижестоящими органами государственного управления;

• отношения между различными несоподчиненными ор­ганами государственного управления;

• отношения между органами государственного управ­ления и подчиненными им государственными предприяти­ями и учреждениями;

• между субъектами исполнительной власти и находя­щимися в их организационном подчинении (ведении) госу­дарственными объединениями, предприятиями и учрежде­ниями (по вопросам финансового контроля, администра­тивного надзора и т.д.);

• между субъектами исполнительной власти и исполни­тельными органами системы местного самоуправления;

• между субъектами исполнительной власти и негосу­дарственными хозяйственными и социально-культурными объединениями, предприятиями и учреждениями (коммер­ческие структуры и пр.);

• отношения между органами государственного управ­ления и общественными организациями;

• отношения между органами государственного управ­ления и гражданами;

2) с учетом государственного устройства Российской Федерации, закрепленного в Конституции РФ:

• между центральными органами федеральной испол­нительной власти и исполнительными органами субъектов Федерации, то есть республик, краев, областей, автоном­ных областей, округов, городов федерального значения, например, можно выделить отношения между Правитель­ством РФ и правительствами республик, администрацией краев и областей и т.п.;

• между органами исполнительной власти различных однопорядковых субъектов Федерации — отношения меж­ду администрациями двух областей;

• между органами исполнительной власти разноуровне­вых субъектов Федерации — отношения между админист­рацией края и руководством республики;

3) в зависимости от конкретных целей возникновения уп­равленческих отношений:

• внутренние (внутриорганизационные, внутрисистем­ные). Такого рода управленческие отношения выражают интересы самоорганизации всей системы исполнительной власти сверху донизу, а также каждого звена в отдельности. Сторонами здесь выступают соподчиненные исполнитель­ные органы, их структурные подразделения, а также долж­ностные лица;

• внешние — отношения, связанные с непосредствен­ным воздействием на объекты, не входящие в систему (ме­ханизм) исполнительной власти (к примеру, управляющее воздействие на граждан, коммерческие организации, об­щественные объединения и прочее). Сюда же можно отне­сти и отношения по управлению государственными пред­приятиями и учреждениями, так как они тоже не являются субъектами исполнительной власти.

В тесной связи с управленческими отношениями нахо­дится управленческая деятельность — внешнее проявле­ние управленческих отношений, которые достаточно раз­нообразны, но в принципе охватывают однотипные обще­ственные управленческие связи:

A) управленческие отношения, в рамках которых непосредственно реализуются задачи, функции и полномочия исполнительной власти;

Б) управленческие отношения внутриорганизационного характера, возникающие в процессе деятельности субъек­тов законодательной (представительной) и судебной влас­ти, а также органов прокуратуры;

B) управленческие отношения, возникающие с участием субъектов местного самоуправления;

Г) отдельные управленческие отношения организацион­ного характера, возникающие в сфере «внутренней» жизни коммерческих и некоммерческих организаций, а также дру­гих негосударственных формирований¹.

Административное право, как и все другие науки, имеет свои, присущие ей одной, функции, которые давно и четко определены в общей теории данной науки:

• регулятивная заключается в том, что административ­ное право в рамках своего предмета создает особый пра­вовой режим организации и деятельности прежде всего субъектов исполнительной власти, а также поведения всех иных участников регулируемых данной отраслью правоот­ношений;

• правоохранительная (юрисдикционная) обеспечивает как соблюдение установленного правового режима, так и защиту законных прав и интересов сторон в рамках регули­руемых управленческих отношений.

Практическая реализация административного права, его функций невозможна без хорошо отработанной методоло­гической системы особых приемов и методов. Вместе с предметом они дают наиболее емкую характеристику лю­бой отрасли права, включая и административное.

В настоящее время существуют два принципиально раз­личных подхода к познанию содержания методов права: либо каждая правовая отрасль помимо предмета имеет и свой собственный метод, либо все отрасли права исполь­зуют в регулятивных целях единые правовые средства, за­ложенные в самой природе права. Как нам кажется, по­следняя позиция более верна.

В реальности любая отрасль российского права исполь­зует в качестве средств правового регулирования три ос­новных юридических средства: предписание, запрет, доз­воление. Далее анализируя общую теорию права, можно сказать, что различия между отраслями права возможно провести по степени или удельному весу практического ис­пользования того или иного средства, обусловленные сугу­бо спецификой предмета данной отрасли права. Так, для уголовного права наиболее характерны запреты, для адми­нистративного — предписания, а для гражданского — доз­воления, однако это не значит, что другие методы право­вого регулирования данными отраслями права не ис­пользуются, но они используются в значительно мень­шем объеме.

Административно-правовое регулирование разнообраз­ных управленческих отношений осуществляется с помо­щью методов правового регулирования — совокупности правовых средств или способов регулирующего воздейст­вия права на общественные отношения.

К основным способам правового воздействия относятся:

1. предписание — возложение прямой юридической обя­занности совершить то или иное действие в условиях, пре­дусмотренных правовой нормой;

2. запрет — возложение прямой юридической обязанно­сти не совершать то или иное действие в условиях, предус­мотренных правовой нормой (все нормы об администра­тивных правонарушениях);

3. дозволение — юридическое разрешение совершать в условиях, предусмотренных правовой нормой, те или иные действия по своему усмотрению (право гражданина на об­жалование действий должностных лиц).

Примечательно, что некоторые ученые делят все дозво­ления на «жесткие» и «мягкие»:

• жесткое дозволение — предоставление возможности выбора одного из вариантов должного поведения, предус­мотренных административно-правовой нормой. В основ­ном рассчитано на регулирование поведения должностных лиц, причем последние, как правило, не вправе уклоняться от такого выбора (вопрос о применении к лицу, совершив­шему то или иное административное правонарушение, той или иной меры административного воздействия, либо ос­вобождения его от ответственности);

• мягкое дозволение — предоставление возможности действовать (или не действовать) по своему усмотрению, то есть совершать или не совершать предусмотренные ад­министративно-правовой нормой действия в определен­ных ею условиях. Как правило, это имеет место при реали­зации субъективных прав (гражданин решает самостоя­тельно подавать ли ему жалобу на что-либо или нет)¹.

Из теории административного права известно, что адми­нистративно-правовое регулирование рассчитано на такие общественные отношения, в которых положение сторон ис­ключает их юридическое равенство (один из участников правоотношения подчинен другому) — налицо юридичес­кое неравенство сторон. Административно-правовые отно­шения поэтому носят властный характер.

А посему можно выделить основные особенности регу­лирования административно-правовых отношений:

• для административно-правового регулирования ха­рактерны правовые средства распорядительного типа — предписания. Иначе говоря, одной стороне регулируемых правоотношений предоставляется определенный объем юридически властных полномочий, адресуемых к другой стороне;

• как следствие первого административно-правовое ре­гулирование предполагает односторонность волеизъявле­ний одного из участников отношения, властное, но в рамках компетенции соответствующих субъектов исполнительной власти;

• особый механизм правового регулирования, который не является результатом взаимного (договорного) волеизъяв­ления управляющих и управляемых, то есть имеет место сле­дующая взаимосвязь: а) либо у управляющей стороны есть такие юридически властные полномочия, каковыми не обла­дает управляемая сторона; б) либо объем таких полномочий у управляющей стороны больше, чем у управляемой (напри­мер, у нижестоящих органов исполнительной власти);

• несмотря на властность и односторонность админист­ративно-правового регулирования в системе администра­тивного права может существовать равенство участников регулируемых отношений, то есть использование дозволе­ний, но даже использование этих дозволений предписыва­ется административно-правовыми нормами.

Выделяют следующие виды административно-правового регулирования:

1. установление определенного порядка действий (несо­блюдение влечет юридические последствия);

2. запрещение определенных действий (применение со­ответствующих юридических средств воздействия в случае их нарушения);

3. предоставление возможности выбора одного из вари­антов поведения, предусмотренных административно-пра­вовой нормой;

4. предоставление возможности действовать (бездейст­вовать) по своему усмотрению.

Предписания и запреты носят юридически обязательный характер и обеспечиваются государственным принуждени­ем, которое представляет собой крайнюю форму юридиче­ского воздействия на регулируемые общественные отно­шения и поведение его участников. Используется только тогда, когда допускается отступление от требований, сфор­мулированных в предписаниях органов государственной власти, а в более общей форме — нарушение правовой нормы¹.