5.2. Процесс планирования. Методы плановых расчетов

Процесс планирования подчиняется определенной ло­гике, требующей обязательности осуществления определенных плановых процедур:

- постановка цели и задач планирования;

- выбор подходов к формированию планов;

- выбор методов плановых расчетов;

- решение организационных вопросов планирования;

- определение объема и характера предплановых расчетов;

- выражение плановых мероприятий в конкретных показателях (нату­ральных или стоимостных).

Рис. 5.2. Процесс стратегического планирования

При проблемном подходе к разработке плана его содержанием являет­ся решение общих для многих или для всех таможенных органов проблем, таких как создание необходимого количества пунктов пропуска и перехо­дов всех видов для контроля за перемещением грузов и пассажиров через таможенную границу, повышение уровня их обустроенности и др.

Комплексный программно-целевой подход предполагает решение в единстве многих проблем: социальных, экономических, технических, экологических и др. Разрабатывается программа, которая включает следу­ющие разделы:

- введение;

- содержание проблем;

- цели и задачи программы;

- финансирование программы;

- оценка эффекта от реализации программы;

- организация управления программой и контроль;

- мероприятия программы;

- технико-экономическое обоснование финансирования программы.

Программы обычно разрабатывают на 3-5 лет. Иногда к их подготовке и реализации привлекают другие министерства и ведомства. Составлению программ предшествует большая и серьезная предплановая работа, в том числе разработка и утверждение концепций развития по отдельным направ­лениям деятельности таможенной службы.

Конкретные цели, задачи, результаты их достижения и ресурсы образу­ют ведомственную программу развития таможенной службы. В современ­ных условиях ведомственные программы с обоснованными общественно значимыми целями и измеримыми результатами являются основанием для принятия федеральным бюджетом расходных обязательств по их фи­нансированию.

Целевые программы таможенной службы, финансируемые из феде­рального бюджета, должны отвечать следующим требованиям:

- иметь четкую формулировку цели, соответствующей, во-первых, приоритетам государственной политики в планируемом периоде и, во-вторых, сферам ответственности таможенной службы;

- описывать поддающиеся количественной оценке ожидаемые резуль­таты реализации программы. Это могут быть как непосредственные результаты, т.е. предоставление услуг по таможенному оформлению и контролю (количество оформленных грузовых деклараций, про­пущенных физических лиц, перечисленных таможенных платежей характеризующие эффект от предоставления услуг для их получате­лей - участников ВЭД (например, сокращение времени таможенного оформления, доля импортных товаров, выведенных из теневого сек­тора экономики и т.д.);

- иметь систему индикаторов, которые могли бы служить для прсдва-'-"- рительной, текущей и завершающей оценки реализации программы,

с точки зрения экономической и социальной эффективности;

- обосновывать потребность в ресурсах для достижения цели и резуль­татов программы;

- оценивать внешние условия и риски для реализации программы;

- определять механизм реализации программы и разграничивать пол­номочия и ответственность различных единиц управления;

- планировать расходы на реализацию программы по территориаль­ным управлениям и во времени по решению ФТС России в соответ­ствии с графиком и в пределах выделенных ей бюджетных средств.

Для тех мероприятий целевых программ развития таможенной служ­бы, которые требуют финансирования, исполнитель (координатор) работ ФТС России формирует отдельный план и согласовывает его с Главным финансово-экономическим управлением и при необходимости с другими подразделениями ФТС России.

Текущий контроль за выполнением программ осуществляет Главное организационно-инспекторское управление ФТС России. Оно же готовит соответствующие доклады руководству России. Текущий контроль за ис­пользованием финансовых средств осуществляет Главное финансово-эко­номическое управление ФТС России. Общее руководство программами и контроль за их выполнением осуществляет Коллегия ФТС России.

Расчет объемов средств, необходимых для финансирования меропри­ятий программ, осуществляют финансово-экономические отделы регио­нальных таможенных управлений. Сводный расчет ассигнований делает Главное финансово-экономическое управление ФТС России. После утверж­дения Государственной Думой закона о бюджете Российской Федерации на очередной год происходит увязка мероприятий программы с лимитами бюджетных обязательств. Некоторые плановые показатели при этом могут корректироваться.

Предплановые разработки предполагают анализ ситуации в таможен­ном деле, формулирование проблем, разработку концепций развития или проектов будущего состояния объекта. Например, разработке планов разви­тия таможенных органов и организационных планов предшествует анализ напряженности труда сотрудников; эффективности применяемых таможен-

ных технологий, использования мощности пунктов пропуска и переходов всех видов, среднего времени таможенного оформления, уровня техниче­ского оснащения таможен и постов в сравнении с нормативами и опытом таможенных служб других стран. В целях совершенствования структу­ры таможенных органов анализируют их размещение и специализацию. Результатом такого анализа является выделение общих для многих тамо­женных органов проблем и формирование концепций развития. Например, в соответствии с Концепцией развития инфраструктуры таможенных ор­ганов в 1994 г. и на перспективу были разработаны «Программа оснаще­ния таможенных органов техническими средствами таможенного контроля на 1994-1995 годы»; «Программа развития сети складов временного хране­ния и таможенных терминалов на 1994-1995 годы».

В последние годы усилиями ГТК (ФТС) России разработаны:

- Концепция кадровой политики таможенных органов Рбссийской Фе­дерации на 2000-2005 годы, утвержденная коллегией ГТК России 30.06.2000 г.;

- Основные направления дальнейшего развития системы экспертных учреждений таможенной службы Российской Федерации на 2000-2003 годы;

- Концепция развития таможенных органов Российской Федерации (одобрена Правительством РФ, декабрь 2005 г.);

Концепция сотрудничества таможенных служб стран СНГ в области технического оснащения и другие нормативные акты.

В этих документах получили развитие идеи и планы действий Прави­тельства Российской Федерации в области социальной политики и модер­низации экономики.

Выработанные ФТС России концептуальные подходы конкретизируют­ся в различных программных и плановых документах.

Во время предплановой работы изучают также целесообразность при­менения тех или иных методов плановых расчетов, устанавливают сроки представления проектов планов и их утверждения, порядок рассмотрения планов, схемы их разработки и формы представления вышестоящему тамо­женному органу.

Некоторые таможенные органы являются своеобразными полигонами, на информационной базе которых отрабатываются методические вопро­сы подготовки целевых программ развития и модернизации таможенных органов, проводятся социально-экономические эксперименты. На подгото­вительном этапе составления Федеральной целевой программы развития таможенной службы Российской Федерации на 1996-1997 гг. и на период до 2000 г. в качестве таких полигонов были определены:

- Орловская таможня - по направлению «Кадровое и информационно-техническое обеспечение»;

- Рязанская таможня - по направлениям: «Структура управления», «Законодательная и нормативно-правовая основа»;

- Домодедовская таможня - по направлению возможности исполь­зования методов аналитического моделирования в сочетании с экс­пертными методами и имитационными моделями для корректировки штатной численности сотрудников таможни.

В экспериментах принимали участие и другие таможни и региональ­ные таможенные управления.

В планах развития таможенной службы отдельные мероприятия про­грамм конкретизируются с помощью натуральных и стоимостных показа­телей, таких как:

- сумма капитальных вложений на строительство объектов; ,

- сумма финансовых ресурсов на приобретение транспорта, вооруже­ния, ТСТК, средств связи, одежды и других материально-техниче­ских ресурсов;

- количество пунктов пропуска и переходов и их пропускная способ­ность;

- количество служебно-производственных зданий, складов, которые необходимо построить, и их площадь;

- потребность в дополнительной штатной численности персонала и текущие расходы на денежное содержание, подготовку и повышение квалификации кадров.

Под методом планирования понимают способ расчета плановых по­казателей. Известные в экономической науке и практике методы планиро­вания используются и таможенными органами.

Так, нормативный метод наиболее применим при планировании тамо­женными органами их расходов. К основным нормативам относятся:

- нормы расхода материалов (канцелярских принадлежностей, топли­ва, запчастей, одежды, химических реактивов и др.);

- нормы использования средств труда (оборудования, транспорта, средств связи); ,

- нормы расхода денежных средств; ,,,

- нормы времени.

Нормативная база для планирования разрабатывается Правительством, Министерством финансов, ФТС России и другими государственными ор­ганами.

Метод индексации для планирования может использоваться в тамо­женном деле в тех случаях, когда не установлены нормы расхода матери­алов или условия деятельности приводят к существенному отклонению от них. Основой плановых расчетов в этих случаях служат результаты де­ятельности в предшествующие периоды. Анализируются факторы, влияю­щие на динамику показателей, и оценивается их роль в будущем.

Балансовый метод используется в плановых расчетах при сопостав­лении расходов таможенных органов с финансовыми обязательствами бюджета. Балансовые расчеты применяют при планировании потребности таможенных органов в кадрах и сопоставлении ее с подготовкой кадров в учебных заведениях и текучестью кадров; при планировании потребно­сти таможенных органов в элементах основных фондов с учетом их нали­чия и износа. Как правило, балансовые расчеты основаны на применении нормативов.

Метод сетевого планирования применяется при проведении научно-исследовательских, опытно-конструкторских работ, разработке программ развития системы, при планировании организации строительных работ. Диапазон применения этого метода достаточно широк - от составления календарного плана работы, приближенной оценки затрат времени на осу­ществление мероприятия до формирования планов строительства. Сетевое планирование служит основой для математических и экономических рас­четов.

В системе сетевого планирования основным объектом моделирования служит комплекс предстоящих работ, который представляется в виде со­вокупности отдельных процессов, частей или элементов. Затем каждый процесс делится на операции и приемы. Выявляются события, которыми должен завершиться каждый вид работ. Устанавливается взаимосвязь со­бытий, обосновывается время выполнения каждой работы. Для определе­ния длительности любых работ необходимо пользоваться соответствую­щими нормативами или применять экспертные оценки, а также исходить из достигнутой производительности труда.

Основной плановый документ в этой системе - сетевой график, или сеть. В нем (графике) с необходимой степенью детализации отображается, какие работы, в какой последовательности и за какое время надо вы­полнить, чтобы обеспечить окончание всех видов деятельности не позже заданного срока (рис. 5.3). Фиктивными работами при этом считаются воз­можные ожидания последующих процессов.

Рис 5.3. Сеть типа «вершины-события»

Важнейшим параметром любого сетевого графика является критиче­ский путь. Под критическим путем понимается наибольшая продолжитель­ность времени от исходного (начального) до завершающего события.

К основным планируемым параметрам в сетевых моделях относятся такие временные показатели, как продолжительность выполнения работ; критический путь, резервы времени свершения событий. Все операции, не принадлежащие критическому пути, можно сдвинуть во времени в пре­делах их резервов, не увеличивая при этом общей продолжительности вы­полнения комплекса работ.

В сетевых моделях планирование потребности в ресурсах сводится в основном к разработке календарного плана поставки материальных ре­сурсов (например, при осуществлении строительных работ) или получения информации.

Не любой план может устраивать его разработчика. В процессе пла­нирования может быть упущено важное звено технологической цепочки, не учтены значимые факторы внешней среды. Плановые мероприятия мо­гут быть не обеспечены финансовыми ресурсами или слабо связаны друг с другом и с конечным результатом. Научно обоснованный подход к плани­рованию позволяет избежать указанных недостатков. С этой целью для опти­мизации планов используется метод последовательных приближений. Он состоит в том, что сначала для достижения цели ставятся задачи обще­го порядка (первого уровня), затем каждая из этих задач конкретизируется и формулируются задачи второго уровня, для решения которых требуется выполнить задачи третьего уровня, и т.д. Такая последовательная детализа­ция позволяет учесть многие аспекты и комплексно решить проблему.

Метод вариантных расчетов позволяет выбрать оптимальный (наи­более реальный) план. В то же время вариантные расчеты позволяют моде­лировать худшие и наиболее благоприятные показатели развития таможен­ной службы при изменении условий внешнеэкономической деятельности и финансирования.