§3. Базові принципи та пріоритети зовнішньої політики України

Зовнішньополітична діяльність України у перші роки після здобуття незалежності досить часто піддавалась гострій критиці з боку науков­ців, які вважали її характерною рисою відсутність узагалі будь-якої стратегії, а отже - непослідовність і спонтанність. Важко погодитися з таким спрощеним і, безсумнівно, одностороннім підходом. Безумовно, перші роки були дуже складними, з огляду на об’єктивні причини, про які вже йшлося. Тому неможливо було обійтися без помилок і не зав­жди добре продуманих кроків. Але говорити про повну відсутність кінцевої мети тих заходів, що проводилися, про відсутність стратегіч­ного мислення було б також перебільшенням.

Із перших днів незалежності перед українською дипломатією по­стало актуальне завдання проведення своєрідного "лікнепу" політичної еліти. З огляду на значне розширення міжнародних контактів з'яви­лася необхідність узгодження дій на міжнародній арені урядових і парламентських структур. Розмаїття версій позиції України з того чи іншого питання міжнародного життя, з якими українські делегації від'їжджали за кордон, змушувало МЗС періодично давати пояснення відносно офіційної позиції нашої держави.

Незважаючи на досить складні зовнішні умови, нестабільну внут­рішню ситуацію та розбіжності у поглядах на міжнародні питання представників різних гілок влади, зокрема, проблеми у відносинах між Президентом і Верховною Радою країни, уже з перших кроків становлення незалежної України було докладено багато зусиль саме до формування принципової зовнішньополітичної доктрини держави, про що переконливо свідчать документи. Становлення принципів української зовнішньої політики відбувалося на тлі кардинальних перетворень усередині України із врахуванням швидких геополітичних змін і, відповідно до цього - корегування міжнародних пріори­тетів не залежної держави. Підходи до формулювання зовнішньопо­літичної стратегії України, основних принципів її зовнішньої політики та шляхів її реалізації знайшли своє відображення в кількох концеп­туальних документах, які стали правовою базою для здійснення зов­нішньої політики України.

Нормативно-правова база становлення принципів зовнішньої політики України.

Попри різні погляди на оцінку перших актів цього періоду, що визначали статус

України, більшість дослідників все-таки погоджується з тим, що Декларація про дер­жавний суверенітет (16.07.90) й Акт проголошення незалежності (24.08.91) мають важливе значення не лише в контексті побудови власної держави та початку конституційного процесу, але й початку формування засад зовнішньої політики. Характерною особливістю Декларації є фіксація в ній низки принципових моментів, серед яких:

• гарантування громадянам УРСР норм і свобод, визнаних підписаними УРСР міжнарод­ними угодами;

• проголошення УРСР суб'єктом міжнародного права із правом на створення власних збройних сил;

• декларування наміру стати в майбутньому нейтральною, позаблоковою, без'ядер­ною державою.

І хоча в Декларації йдеться про Українську PCP у межах Радянського Союзу, однак у контексті зовнішніх зносин йшлося про право на без­посередні зовнішні стосунки з іншими суб'єктами міжнародного права для ефективного забезпечення власних інтересів республіки та її без­посередню участь у загальноєвропейському процесі та європейських структурах: "Українська PCP як суб'єкт міжнародного права здійснює безпосередні зносини з іншими державами, укладає з ними договори, об­мінюється дипломатичними, консульськими, торговельними представни­цтвами, бере участь у діяльності міжнародних організацій в обсязі, необ­хідному задля забезпечення національних інтересів Республіки...". У сенсі безпеки йшлося про намір набуття постійно нейтрального, позаблокового та без'ядерного статусу, а також про пріоритет загально­людських цінностей над класовими, загальновизнаних норм міжна­родного права над нормами внутрішнього права й про принципи відносин з іншими радянськими республіками - рівноправність, вза­ємоповага й невтручання до внутрішніх справ. Документ також міс­тить положення про побудову правової держави, демократичного су­спільства, потребу всебічного забезпечення прав людини й те, що Де­кларація є основою для нової конституції.

Прийняття подібної Декларації за умов існування СРСР та Органі­зації Варшавського договору фактично ставило під сумнів можливість продовження з боку союзного центру здійснення єдиної зовнішньої політики та стало одним із найсерйозніших викликів самому існу­ванню Радянського Союзу як централізованої наддержави, одним із засобів утвердження на національному законодавчому рівні засад майбутньої державної незалежності України.

Таким чином, прийняття Верховною Радою України Декларації про державний суверенітет стало початком процесу, під час якого закла­дались підвалини нової зовнішньої політики, і першим кроком його практичного втілення. Міністерство закордонних справ України, не­зважаючи на існування тісних меж конституційної системи колиш­нього Союзу, розпочало конкретну діяльність, взяло курс на здійснення власного зовнішньополітичного курсу.

Після прийняття Декларації про державний суверенітет України можливості республіки щодо розширення зовнішньополітичних кон­тактів безумовно зросли, хоча й залишалися в межах політики Союзу PCP. І, мабуть, чи не найпереконливішим доказом стала реальна ро­бота, спрямована на розгортання практики двосторонніх відносин. Разом із тим, висновок про те, що УРСР на той момент стала суб'єктом міжнародного права, який міститься в Декларації та окремих доку­ментах і заявах після 16 липня 1990 року, потребує додаткової аргу­ментації. Він дещо випереджав реальний стан речей, оскільки між заявою про наміри та фактичним статусом республіки в складі СРСР насправді залишалась певна дистанція.

Курс на законодавче закріплення нових політичних реалій було продовжено. Спроба Державного комітету з надзвичайного стану (ро­сійською мовою - ГКЧП) запобігти розпаду СРСР і зірвати підписання Договору про Союз суверенних держав, який мав замінити Договір про утворення Союзу PCP 1922 року, здійснена 19-21 серпня 1991 року, прискорила прийняття Верховною Радою Української PCP Акту про­голошення незалежності України (24.08.91), що був підтверджений Всеукраїнським референдумом 1 грудня того самого року.

Акт проголошення незалежності та референдум створили умови для заснування незалежної держави та становлення України як повно­правного суб'єкта міжнародних відносин. Ці дві взаємопов'язані події надали серйозний стимул системному підходу до формування засад зовнішньої політики та подальшої активізації роботи зовнішньополі­тичного відомства України: було сплановано роботу з проведення пе­реговорів і налагодження двосторонніх контактів із низкою країн, затверджено графік зарубіжних візитів міністра закордонних справ України, окреслено перші концептуальні напрацювання, що визначали практичні кроки у сфері зовнішніх зносин.

Із періодом від 16 липня 1990 року до 1 грудня 1991 року слід по­в'язувати практику, коли керівництво зовнішніми зносинами здійс­нювалося Верховною Радою. Це певною мірою віддзеркалювало ре­альний стан справ того часу та ідею досягнення загальнонаціонального консенсусу. Разом із підтвердженням Акту народ України обрав свого президента, відтоді вже йшлося про розподіл повноважень. І хоча ке­рівництво зовнішньою політикою, разом з іншими сферами відпові­дальності, перейшло до повноважень президента, однак засади внут­рішньої і зовнішньої політики визначались Верховною Радою. У день інавгурації президента А. Кравчука Верховна Рада прийняла Звер­нення "До парламентів і народів світу" (05.12.91), що по суті стало презентацією не лише президентського чи депутатського, а спільного бачення засад зовнішньої політики незалежної України. У Зверненні йшлося про певну конкретизацію завдань та аргументів на користь реалізації основних положень Декларації про державний суверенітет:

• про демократичну, правову державу, першочерговою метою якої є забез­печення прав і свобод людини, рівноправності всіх національно­стей, що становлять народ України;

• про намір стати безпосереднім учасником загальноєвропейського процесу;

• про принцип непорушності кордонів і відсутності територіальних претензій до будь-якої держави;

• про намір дотримання цілей і принципів Статуту ООН ;

• про принципи щодо правонаступництва.

Водночас Україна як член багатьох міжнародних організацій і сто­рона численних міжнародних угод засвідчила своє приєднання до глобального процесу узгодження принципів загальної міжнародної поведінки, розв'язання спільних проблем, тобто принципів різних ба­гатосторонніх документів - Статуту ООН, Гельсінкського Заключного акту ОБСЄ, міжнародних конвенцій та угод.

Таким чином, логічним наслідком державницьких процесів в Україні стало послідовне, протягом серпня-грудня 1991 року, при­йняття українським парламентом низки документів, що містили еле­менти засад зовнішньої політики держави. Серед них - Постанова Верховної Ради УРСР "Про проголошення незалежності України" та Акт проголошення незалежності України (24.08.91), Закон України "Про правонаступництво України" (12.09.91), Заява Верховної Ради України "Про основні принципи правонаступництва України стосо­вно зовнішнього боргу та активів Союзу PCP" (23.10.91), Звернення Верховної Ради України "До парламентів і народів світу" (05.12.91), а також Закон України "Про дію міжнародних договорів на території України" (10.12.91).

Зазначені документи стали нормативно-правовою основою фор­мування нових міжнародно-політичних принципів України, до яких слід зарахувати: незалежність і рівноправність у зовнішніх зносинах,

неподільність і недоторканість її території в існуючих кордонах, спри­яння міжнародному миру та безпеці, надання переваги загальнолюдсь­ким цінностям над класовими, пріоритету загальновизнаних норм міжнародного права перед нормами внутрішньодержавного права. Проголошення Україною принципу правонаступництва у дотриманні міжнародних договорів колишнього СРСР стало відправною точкою для подальшого розширення кола засад зовнішньої політики держави, в основі якої, за словами президента України А. Кравчука, мали бути "принциповість, передбачуваність і прагматизм".

Фоомування нової системи зовнішньопояітичної служби.

Таким чином, у складних умовах наявності в суспільстві протилежних концепцій щодо орієнтації незалежної держа­ви, шляхів і методів утвердження України в світі, а також під впливом змін міжнародної ситуації зовнішньополітичний курс України у досить короткий термін був чітко визначений у відповідних нормативно - правових актах. Практично у реалізації проголошеного курсу вдалося за короткий період досягти головного - забезпечити міжнародне ви­знання України як суверенної держави, рівноправного партнера у міжнародних відносинах, активного суб'єкта міжнародної діяльності. Провідні політики світу визнали, що виникнення у Центрі Європи нової незалежної держави такого масштабу стало найвагомішим геополітичним зрушенням із часів Ялти та Потсдаму.

При визначенні базових принципів і пріоритетів зовнішньої полі­тики України важливе місце належало формуванню дипломатичної служби відповідно до потреб молодої незалежної держави. Питання добору, підготовки і перепідготовки фахівців у сфері міжнародних відносин набувало не абстрактного, а практичного значення, особливо в умовах прискореного вирішення низки масштабних завдань, які постали перед Україною в перші роки її незалежності. За великим рахунком, місце нашої країни в новій геополітичній ситуації, що ви­никла із розпадом СРСР, визначалося адекватною дипломатичною діяльністю.

Важливим напрямком зовнішньополітичної діяльності України на цьому етапі стало також забезпечення балансу між розбудовою дво­сторонніх відносин і зміцненням, розширенням співпраці через бага­тосторонні зв'язки, головним чином, через систему міжнародних ор­ганізацій. При цьому враховувався попередній досвід України як од­нієї із країн - засновниць Організації Об'єднаних Націй і бралися до уваги нові можливості. Зокрема, українська дипломатія з перших кроків надавала великого значення налагодженню контактів з НАТО та Радою Європи, Україна стала членом низки міжнародних організацій, у тому числі Світового Банку, Міжнародного валютного фонду, Євро­пейського банку реконструкції і розвитку тощо. Політично було забез­печено поступове повернення України у простір Європи, присутність в якому довела можливість вирішувати нагальні державні завдання.

У процесі визначення принципів і концептуальних засад зов­нішньополітичної стратегії України створено кадровий стрижень української дипломатичної служби, який взяв на себе відповідальність за проведення зовнішньополітичного курсу, орієнтованого на захист інтересів нашої держави. За відносно короткий період часу відбулася природна зміна поколінь і з'явилася помітна плеяда талановитих мо­лодих дипломатів, характерними рисами діяльності яких стала принциповість у відстоюванні національних інтересів і необхідна гнучкість, готовність до пошуку компромісів задля досягнення взає­моприйнятних рішень. Спираючись на базові принципи, покладені в основу зовнішньої політики України, вітчизняна дипломатія зосере­дила головні зусилля на захисті суверенітету та територіальної ціліс­ності молодої держави. Загалом можна стверджувати, що в складних умовах перших років незалежності вдалося створити власну стабільну дипломатичну службу, здатну вирішувати найскладніші завдання.

Протягом наступних років дипломатія України, як інструмент зов­нішньої політики, добилася закріплення в низці важливих міжнарод­них документів політичних принципів, які гарантують нашій країні безпеку та територіальну цілісність. На демократичній основі були вирішені питання правового оформлення державного кордону Укра­їни, завершено процес ядерного роззброєння, створено політичний фундамент відносин із провідними країнами Заходу, Центральної і Східної Європи, Азії і Латинської Америки, визначені стратегічні партнери України. Наразі це дає підстави наполягати, що вдала зов­нішня політика є результатом успішної дипломатичної діяльності в поєднанні з позитивним розвитком держави.

На сучасному етапі перед дипломатією України постають завдання максимальної прагматизації її роботи та наближення до потреб дина­мічних геополітичних змін у світовій політиці. У цьому контексті єв­ропейська та євроатлантична інтеграція становлять ключовий напрям зовнішньої політики нашої держави на найближчу та середню пер­спективу. Уміння аналізувати ситуацію, приймати стратегічні рішення та реалізовувати їх дипломатичними засобами, залучаючи до цього якомога більше партнерів - це вищий вияв професіоналізму дипломата, якого слід прагнути заради престижу держави й особистого автори­тету. Визнаючи незаперечний внесок вітчизняної дипломатії до ста­новлення й зміцнення України як демократичної держави, варто не зупинятися на досягнутому та робити все заради забезпечення на­дійної безпеки, створення максимально сприятливих умов для стій­кого економічного зростання, зміцнення єдності та цілісності країни, основ її конституційного порядку та консолідації громадянського суспільства. У цьому, можливо, і є головне історичне покликання сучасної дипломатії України.

Постанова Верховної Ради України "Про основні напрями зовнішньої політики України"

Базовим документом у цій сфері є ух- валена Верховною Радою Постанова "Про основні напрями зовнішньої політики України" (02.07.93). В її преамбулі йдеться про особливість історичного моменту під час прийняття Декларації про державний суверенітет та опосередковано зазначається невідповід­ність рівня окремих проголошених у ній цілей новим політичним реа­ліям і національним інтересам України (розд. І). Ухвалення цього важ­ливого документу не тільки відповідало актуальним потребам держави, воно стало певним підсумком постійного розширення та поглиблення зовнішньополітичної діяльності. На час прийняття "Основних напря­мів" наша держава вже здобула міжнародно-правове визнання: 145 країн світу визнали Україну, понад 100 із них - встановили з Україною дипломатичні відносини. У Києві було відкрито 50 іноземних посольств, за кордоном працювали 44 дипломатичні установи України. Було завершено реорганізацію міністерства закордонних справ України, фахівці якого тісно співпрацювали із провідними спеціаліс­тами у сфері міжнародних відносин і дослідницькими установами національного рівня, у тому числі й над проектом "Основних напрямів". Саме завдяки спільним зусиллям було розроблено ґрунтовну доктрину зовнішньої політики України.

В "Основних напрямах" уперше до юридичного вжитку вводиться поняття засад і принципів української зовнішньої політики (розд. II). Документ став базовим для державних установ і закладів, причетних до реалізації зовнішньополітичного курсу країни. Ураховуючи головні засади, першочергові та довгострокові інтереси, ним передбачено здійснення зовнішньої політики України у чотирьох головних сферах:

• розвиток двосторонніх відносин;

• розширення участі в європейській регіональній співпраці;

• співпраця з колишніми республіками Радянського Союзу;

• участь у діяльності ООН та інших міжнародних організацій.

У кожній із цих сфер визначено найважливіші напрями та пріори­тети, які становлять сутність визначення місця та ролі України в су­часних міжнародних відносинах. Функціями зовнішньої політики України, відповідно до її найважливіших завдань, є:

• Забезпечення національної безпеки.

• Створення умов, необхідних для нормального функціонування національної еко­номіки.

• Сприяння науково-технічному прогресу в Україні та розвитку її національної культури та освіти.

• Участь у розв'язанні глобальних проблем сучасності.

• Контакти з українською діаспорою.

• Інформаційна.

Схвалена Верховною Радою Постанова "Про основні напрями зов­нішньої політики" віддзеркалила тодішні внутрішньополітичні реалії й стала своєрідним компромісом між представниками різних політичних сил, в яких спільних поглядів було набагато більше, ніж розбіжностей. Не підлягали сумнівам як головна мета, так і ключові завдання зов­нішньої політики, визначені у цьому документі.

На окремий наголос заслуговує життєво важливе значення прий­няття Постанови Верховної Ради України в плані систематизації принципів, пріоритетів, цілей і засобів для забезпечення чи досягнення довгострокових інтересів України на міжнародній арені. Як зазнача­ється в "Основних напрямах”, "...Україна може Й повинна стати впли­вовою світовою державою, здатною виконувати значну роль у забезпеченні політико-економічної стабільності в Європі". Така політика, підкреслю­ється в документі, обумовлюється геополітичним становищем, істо­ричним досвідом, культурними традиціями, багатими природними ресурсами, потужним економічним, науково-технічним та інтелекту­альним потенціалом нашої держави. При цьому особливий наголос робиться на необхідності при визначенні стратегії і тактики реалізації зовнішньополітичних завдань урахування таких важливих чинників, як особливе геополітичне становище України та її розташування у так званій зоні перетину потенційно конфліктних геополітичних інтересів.

"Основні напрями" відіграли важливу роль у становленні нової української дипломатії, у захисті прав та інтересів молодої держави. Постанова Верховної Ради України та накреслені заходи щодо її вті­лення в життя в основному завершили першу спробу вироблення зов­нішньополітичних пріоритетів і визначення концептуальних засад, політичних принципів та юридичних рамок дво- та багатосторонньої

співпраці, потенційного місця нашої країни в системі міжнародних відносин. Світова спільнота позитивно сприйняла нову концепцію зовнішньої політики України, вона отримала можливість переконатися в тому, що Українська держава, керуючись загальновизнаними нор­мами та принципами міжнародного права, бажає й може стати рів­ноправним суб'єктом міжнародних відносин.

Помилковим було б думати, що нормативно-правові акти в царині зовнішніх зносин України - величини статичні та не підлягають змінам або постійному вдосконаленню. Прийнята 1993 року Постанова Вер­ховної Ради "Про основні напрями зовнішньої політики України" хоч і продовжує зберігати свою актуальність і залишатися базовим доку­ментом у сфері зовнішньої політики, проте аналіз показує: чимало його формулювань застаріло, а окремі положення, введені до цього доку­мента як поставлені завдання, уже виконані. Крім того, упродовж наступних років відбулося багато подій, наприклад прийняття змін до Конституції України, низки законів та актів Президента України. Не можна нехтувати тим, що в самій системі міжнародних відносин та­кож відбулися значні зміни як глобального, так і регіонального харак­теру, які не можна не враховувати в новій концептуальній основі зов­нішньої політики України. Різні політичні сили упродовж останніх десяти років неодноразово порушували питання про необхідність прийняття нового Закону про основи зовнішньої політики України.

Закріплення базових принципів і пріоритетів зовнішньої політики України на законодавчому рівні

Із прийняттям нової Конституції України (28.06.96) базові принципи та пріоритети зовнішньої політики набули подальшого розвитку та конституційно­го закріплення. Крім того, вітчизняна політична система набула ознак напівпрезидентської республіки з відповідними прерогативами прези­дента, у тому числі щодо керівництва зовнішньополітичною діяльністю. Важливим етапом розбудови держави взагалі та її зовнішньополітичної функції зокрема, стало заснування, відповідно до нової Конституції, Ради національної безпеки та оборони України, яку очолює президент. Головним призначенням органу є координація та контроль діяльності органів виконавчої влади у сфері національної безпеки та оборони.

До нормативно-правової бази з визначення зовнішньополітичних пріоритетів і принципів України слід зарахувати також ухвалену Верховною Радою "Концепцію (основи державної політики) націо­нальної безпеки України" (16.01.97), яку згодом замінив Закон України "Про основи національної безпеки" (19.06.03), де остаточно закріплено вибір України на користь залучення до багатосторонніх механізмів безпеки шляхом входження до існуючих і створюваних систем уні­версальної і регіональної безпеки, а також затверджену президентом "Стратегію національної безпеки України" (12.02.07), серед цілей і за­вдань якої важливе місце посідає забезпечення сприятливих зовнішніх умов для розвитку та безпеки нашої держави.

Із часу прийняття Верховною Радою України Постанови "Про ос­новні напрями зовнішньої політики" відбулася низка змін як у внут­рішньому житті країни, так і на міжнародній арені. На додаток до означеного вище слід ще раз підкреслити, що у державі пройшли пре­зидентські та парламентські вибори, було прийнято Конституцію та низку змін до неї, ухвалено згадану Концепцію національної безпеки, яка, у свою чергу, утратила силу внаслідок прийняття Закону України "Про основи національної безпеки". Стратегічне бачення проблем безпеки знайшло віддзеркалення у "Стратегії національної безпеки України". Зазнала змін і Воєнна доктрина (15.06.04), що замінила по­передню (26.10.93). Від часу "помаранчевої революції" 2004 року Українська держава завдяки процесу становлення громадянського суспільства та визнання демократичних цінностей стала ще більш знаною у світі. Проте наріжний системний елемент загальної концепції зовнішньої політики залишається незмінним.

Отже, концепція зовнішньої політики України формувалась як складна рухома система, покликана спрямувати діяльність нашої держави у прагматичне русло з метою ефективного забезпечення для України гідного геополітичного статусу повноцінного та рівноправного суб'єкта у системі міжнародних відносин. Разом із тим динаміка су­часних зовнішньополітичних процесів і міжнародних реалій актуалізує потребу закріплення нових підходів, концепцій, напрямів зовнішньої політики України у відповідному законодавчому акті. Прийняття но­вого закону про основи зовнішньої політики України сприяло б вико­нанню конституційної норми та точнішому визначенню її пріоритетів, рівно як і максимальному зближенню позицій в українському суспіль­стві з найбільш важливих питань міжнародної політики України.