§ 4.Проблеми координації і взаємодії гілок влади у процесі реалізації зовнішньополітичного курсу України

Питання взаємодії між різними гілками влади в контексті форму­вання зовнішньої політики та реалізації зовнішньополітичної діяль­ності залишається актуальним для нашої держави. Хоча механізм вироблення та здійснення зовнішньої політики України можна вва­жати достатньо усталеним, проте його важко визнати досконалим: проглядається загалом недостатня злагодженість роботи між цен­тральними міністерствами та відомствами, що частково пояснюється відсутністю достатньо чіткого розуміння значення зовнішньої політики для внутрішнього розвитку, і сприйняття її як важливої складової структури державної влади й відповідно - системи відпрацьованої взаємодії і підпорядкованості в державі. Іноді трапляється, що певні центри перебирають на себе непритаманні для них функції з коорди­нації чи здійснення зовнішньої політики. До того ж, за відсутності на­лежного керівництва підвідомчими органами виконавчої влади з боку вищих органів держави, ця управлінська система постає як внутрішньо суперечлива, громіздка та відірвана від сучасних потреб розвитку країни. Незавершеність формування нової системи державного управ­ління негативно позначається на законодавчому та підзаконному нормативно-правовому забезпеченні координації діяльності МЗС України.

У світлі зазначеного варто послатися на Указ Президента України № 841/96 "Про заходи щодо вдосконалення координації діяльності органів виконавчої влади у сфері зовнішніх зносин" (18.09.96). Згідно з цим документом на міністерство закордонних справ України покла­дається координація заходів органів виконавчої влади у сфері зовні­шніх зносин, у тому числі проведення міжнародних консультацій і переговорів, підготовка договорів, угод, протоколів, участі в міжна­родних конференціях, засіданнях міжурядових комісій тощо. Як по­казала практика, положення Указу постійно порушувалися централь­ними органами влади, що й спричиняло не лише певні ускладнення у роботі МЗС України, а й навіть небажані наслідки для країни та її міжнародного іміджу.

Прикладом неефективності виконання Указу й у цілому функціо­нування системи державного управління стало систематичне, неви­правдане втручання президентських структур до сфери виконавчої влади, зокрема зовнішньополітичного відомства. Показовим у цьому відношенні став Указ Президента України №1387 "Про заходи щодо підвищення ефективності зовнішньополітичної діяльності держави" (29.11.03), згідно з яким на адміністрацію президента в особі її голов­ного управління з питань зовнішньої політики покладалося виконання непритаманних йому функцій, зокрема в частині координації і конт­ролю всієї зовнішньополітичної і дипломатичної служби. Фактично це була спробою перебрати на себе значні функції і повноваження міні­стерства закордонних справ України. Крім того, таке безпрецедентне рішення не лише не сприяло посиленню й без того недосконалої сис­теми забезпечення координації міністерств і відомств у сфері зовнішньополітичної діяльності, а навпаки - стало дестабілізуючим факто­ром, що послаблював функції МЗС, і як наслідок - позначався на ме­ханізмі реалізації зовнішньої політики країни. МЗС України фактично залишалася роль своєрідного "додатку" до одного із підрозділів пре­зидентської адміністрації, а функції зовнішньополітичного відомства - зводились до розробки та подання вихідних матеріалів без їх наступ­ного супроводження, включно до прийняття остаточного рішення. Указ порушував і загальні механізми здійснення зовнішньої політики та напрацьовану, відповідно до Конституції України, схему розподілу повноважень між різними гілками влади, головним чином у питанні прийняття рішень.

Незважаючи на невідповідність нової структури українському за­конодавству, у першу чергу Конституції країни, цей адміністратив­ний підрозділ отримав можливість перебрати на себе координуючу функцію МЗС у сфері зовнішньої політики та замкнути на собі майже всі потоки інформаційних матеріалів, що мали надходити до зовні­шньополітичного відомства від дипломатичних представництв в іноземних державах і при міжнародних організаціях. Така практика позбавляла МЗС України активної участі у формуванні зовнішньої політики, оперативній реалізації її завдань і прийнятті зовнішньопо­літичних рішень.

Невдовзі, після обрання у 2004 році нового глави держави, був ви­даний Указ № 1188 "Про внесення змін до Указу Президента України від 18 вересня 1996 року № 841" (22.08.05). Доповнення, зміни та уточнення ставили за мету забезпечити цілісність зовнішньополітич­ного курсу держави та узгодженість дій органів виконавчої влади України у сфері зовнішніх зносин. Водночас було переглянуто струк­туру колишньої президентської адміністрації і замість неї створено Секретаріат на чолі з Державним секретарем. Пізніше, після рефор­мування та затвердження нової структури та визначення її функцій, посаду Державного секретаря було скасовано та введено нову - глави секретаріату. Слід зазначити, що нова структура відіграє активну роль у загальному механізмі координації, здійснення внутрішньої і зовні­шньої політики України. Виходячи з того, що президент України, згі­дно з Основним законом, здійснює керівництво зовнішньополітичною діяльністю держави, у секретаріаті створене та функціонує Головне управління з питань зовнішньої політики, підпорядковане одному із заступників глави секретаріату президента.

Доречно зазначити, що в нових умовах міністерство закордонних справ України повернуло собі провідну роль і функції, визначені в

Указі Президента України "Про положення про міністерство закор­донних справ України" (03.04.99), Законі України "Про дипломатичну службу" (20.09.01) тощо. Згідно із виписаними в "Основних напрямах зовнішньої політики" положеннями на міністерство покладаються координуючі функції у сфері зовнішніх зносин. Для належного забез­печення міжнародної діяльності України її державним бюджетом пе­редбачаються відповідні видатки. Кадрове забезпечення органів зов­нішніх зносин здійснюється через систему підготовки та перепідго­товки фахівців-міжнародників, зокрема у межах Дипломатичної ака­демії при МЗС України. На міністерство покладається особлива відпо­відальність при створенні мережі закордонних органів зовнішніх зно­син, відкритті за кордоном інформаційно-культурних центрів тощо.

Конституційна реформа, яка в основній частині набула чинності після обрання Верховної Ради України в березні 2006 року, поглибила проблему координації і взаємодії різних гілок влади. До розширених повноважень Верховної Ради, крім іншого, було зараховано створення парламентської коаліції, формування уряду парламентською більшіс­тю і, відповідно, переформатування балансу вищих структур влади. Незважаючи на те, що за проведення конституційної реформи про­голосували практично всі політичні сили, реалізовується вона складно. Основна причина криється як у наявності різночитань поправок до конституційного закону, так і в недосконалості самих конституційних змін, а також у неготовності основних суб'єктів політики їх дотриму­ватися. Природно, це призводить до серйозної конфронтації між ін­ститутами державної влади та підриває засади їхнього ефективного функціонування в умовах переходу до парламентсько-президентської республіки. У суспільстві є розуміння того, що платформою для досяг­нення консенсусу має бути Основний закон України. При цьому ва­жливо, щоб конституційний процес проходив у правовому полі, а можливі зміни до чинної Конституції вносилися відповідно до її вимог, що виключить підміну конструктивного діалогу взаємними позовами та звертаннями до Конституційного Суду України.

У цій ситуації певних випробувань зазнала зовнішньополітична сфера. У другій половині 2006 року загострилася конкуренція у фор­муванні зовнішньополітичного курсу держави між президентом і прем'єр-міністром, що негативно позначилася на координуючому ме­ханізмі у сфері зовнішніх зносин. Низка заходів з реорганізації уряду, секретаріату президента, РНБО спрямовувалася в основному на пе­рерозподіл функціональних обов'язків і повноважень, відповідно між прем'єр-міністром і президентом, а не на вдосконалення та оптимізацію державної системи реалізації внутрішньої і зовнішньої політики. З метою нейтралізації впливу президента на уряд, який він міг би здійснювати через міністра закордонних справ чи міністра оборони, на одному із перших засідань Кабміну, сформованого після парла­ментських виборів 2006 року, згідно з новими положеннями Консти­туції, було вирішено скоротити кількість урядових комітетів із семи до п'яти. "Зайвим" у новому переліку виявився Комітет з питань євро­пейської та євроатлантичної інтеграції, очолюваний міністром закор­донних справ. Натомість було створено Урядовий комітет з питань правової політики, оборони та європейської інтеграції, що очолив сам прем'єр-міністр. Крім того, місію з розвитку відносин з ЄС, вступу до СОТ і представництва України у ГВР з формування Єдиного еконо­мічного простору було покладено на першого віце-прем'єр-міністра. Таким чином, координаційні повноваження МЗС, надані Законом України "Про дипломатичну службу" та Указом Президента "Про вне­сення змін до Указу Президента України", зводилися до мінімуму.

Прикрість цієї ситуації полягала аж ніяк не у прагненні обмежити можливості політичних конкурентів, а в усуненні ключової ланки всього зовнішньополітичного механізму - МЗС. Адже до функцій Ко­мітету з питань європейської та євроатлантичної інтеграції належала координація політики міністерств, що відповідали за здійснення пла­нів співпраці з ЄС та НАТО. У роботі цього комітету брали участь також експерти неурядових організацій, що свідчило про відкритість і про­зорість євроінтеграційного процесу в Україні. Унаслідок чергової реор­ганізації змінилася назва цього комітету - Урядовий комітет з питань європейської інтеграції і міжнародного співробітництва (30.01.08). Його головою був призначений один із віце-прем'єр-міністрів, що в черговий раз свідчить про бажання вищого керівництва уряду скон­центрувати в Кабінеті Міністрів України повноваження у сфері фор­мування та здійснення зовнішньополітичного курсу.

Неузгодженість, а точніше, протиставлення позицій президента та прем'єр-міністра, стосувалися різних напрямів зовнішньополітичної діяльності, у тому числі питань європейської та євроатлантичної інте­грації, вступу до СОТ, переговорів із Російською Федерацією щодо по­ставок газу тощо. Зовнішньополітичні ініціативи прем'єр-міністра на­ражалися на опір окремих членів коаліційного уряду, зокрема міністрів закордонних справ та оборони. Фактично виникло кілька центрів реа­лізації зовнішньої політики нашої держави. Внутрішньополітичні про­цеси підривали стабільність і прогнозованість розвитку країни, нега­тивно позначилися на можливості здійснення активної зовнішньої по­літики. Це привнесло значні зміни у сприйняття України міжнародною спільнотою, як наслідок - створило значні труднощі для роботи укра­їнської дипломатії і позначилося на іміджі країни за кордоном.

Протистояння всередині керівництва держави практично не за­лишило шансів на ухвалення закону "Про засади внутрішньої і зов­нішньої політики України". У жовтні 2006 року спільний проект закону розглянула Координаційна рада коаліції парламентських фракцій і Кабінету Міністрів. Одночасно до парламенту було подано низку від­повідних законопроектів, розроблених представниками фракцій БЮТ, КПУ, "Наша Україна". Через принципові розбіжності у підходах до визначення ключових зовнішньополітичних пріоритетів жоден із проектів не дістав підтримки. Таким чином, небажання пошуку кон­сенсусу загострило проблему вдосконалення правового забезпечення зовнішньої політики держави [12].

Успіх чи прорахунки у зовнішній політиці України слід розглядати в контексті складних внутрішньополітичних процесів. Сьогодні полі­тичні сили роблять не стільки експертні оцінки щодо зовнішньополі­тичних пріоритетів, скільки штампують ідеологеми. У публічний про­стір закидається черговий "подразник" (найбільш вживаний останнім часом - вступ до НАТО), що суттєво підвищує напруженість у суспіль­стві. Іншими словами - зовнішньополітичні події, подані в партійній інтерпретації, провокують розкол у суспільстві. Вибори 2006 року, як і дострокові вибори 2007 року, подали небезпечний сигнал: проблема НАТО розбурхала суспільні настрої, що у будь-який момент могли призвести до небажаних наслідків. Ситуацію було спровоковано не­продуманими, інколи некомпетентними діями окремих міністерств і відомств, а згодом - підхоплено та використано у своїх інтересах ві­домими політичними силами. Складається враження, що серйозна суспільна дискусія навколо кардинальних питань зовнішньої політики країни підміняється протиборством, зводиться до простого змагання політичних сил. Можна переконатися в тому, що пошук шляхів уре­гулювання суперечливих моментів винятково в ідеологічній площині стає дедалі контрпродуктивним і небезпечним. Між тим, є підстави стверджувати, що за сильної, збалансованої, прогнозованої зовнішньої політики в країні не мають виникати ситуації, спроможні спровоку­вати протистояння між прихильниками та противниками вступу України до НАТО.

Протестна енергетика задекларованих поглядів української полі­тичної еліти та відсутність комплексного бачення оптимальної стратегії зовнішньої політики породжують поверховість підходів до окремих питань міжнародної політики, що нерідко призводить до тактичних помилок, які звичайно обертаються стратегічними прорахунками. Складна система політико-економічних критеріїв доцільності того чи іншого рішення в результаті замінюється набором стереотипів та іде­ологічних кліше. Експлуатація світоглядного розколу за геополітичною ознакою шкідлива для розвитку держави. Ні ірраціональні страхи людей, ні ейфорійні уявлення про європейське майбутнє не можуть стати міцним фундаментом зовнішньої політики України.

Перехідний характер нинішньої системи державного управління значною мірою зачіпає важливий напрямок зовнішньої політики України, який стосується забезпечення національної безпеки країни у глобальному та регіональному вимірі. Внутрішньоукраїнська дискусія з цього питання точиться навколо тези про посилення геополітичної ролі України і, відповідно, реалізації стратегічних пріоритетів європейської та євроатлантичної інтеграції. Проведення динамічної зовнішньої по­літики може стати запорукою успіхів на цьому напрямі. Разом із тим важливо, щоб зовнішня політика не втрачала зв'язок із реальністю та не привносила проблем, які можуть призвести до розколу й без того критично неоднорідного суспільства. Зовнішньополітичні пріоритети мають виступати важливим мобілізуючим фактором стабільності, зна­ходити широку підтримку суспільства, служити об'єднавчим засобом, пропонувати довгострокову стратегічну мету та виразну тактику її досягнення. Сьогодні в українському суспільстві накопичилося багато негативізму, недовіри та розчарування. Основними ресурсами стабі­лізації ситуації має стати спільна відповідальність за долю країни, її економічний розвиток, єдність народу. Значною мірою цьому має сприяти чітке розподілення відповідальності між різними гілками влади, уміння домовлятися, йти на компроміс.

У ході реалізації концептуальних основ зовнішньої політики та за­безпечення в цьому контексті взаємодії різних гілок влади визначаль­ним фактором має бути єдність внутрішньої і зовнішньої політики як основи для цілеспрямованого втілення в життя національних інтересів країни на міжнародній арені. Ґрунтуючись на свідомому сприйнятті та розумінні суспільством і базовими інститутами держави основних ін­тересів і цінностей, можна вибудовувати ефективний зовнішньополі­тичний курс України у тісному зв'язку із головними тенденціями сві­тового розвитку.

Чинна Конституція України містить низку положень, які стосуються зовнішньополітичної сфери. У ній чітко виписано обов'язки президен­та України, Верховної Ради і Кабінету Міністрів. Довільне тлумачення цих положень, тим більше залежно від політичної кон'юнктури, є не­безпечним кроком, що може порушити функціонування вже сфор­мованого механізму розподілу владних повноважень і відповідальності за цю важливу сферу державної діяльності. Чітке дотримання поло­жень Конституції й водночас логічне завершення процесу політичної реформи убезпечить від зайвих суспільних потрясінь усередині країни та непотрібних ускладнень на міжнародній арені.

Переосмислення нових реалій внутрішнього та зовнішнього харак­теру ставить на порядок денний питання оновлення зовнішньополі­тичної законодавчої бази України. Прийняття Закону про засади внутрішньої і зовнішньої політики України із врахуванням сучасної внутрішньої, зовнішньої політики України та міжнародних процесів сприяло б вмотивованості вибору зовнішньополітичної орієнтації. Цей документ має гармонійно поєднувати пріоритети зовнішньої політики із положеннями Основного закону та міжнародними зобов'язаннями України. Тим більше, що Конституція України вимагає, щоб засади зовнішньої політики визначалися винятково законами України.

Пошукові завдання

1. Проаналізуйте процес прийняття зовнішньополітичних рішень в Україні з по­гляду теорії і практики.

2. Розкрийте зміст і значення діяльності аналітично-дослідних центрів у процесі формування зовнішньої політики.

3. Порівняйте повноваження суб'єктів процесу прийняття зовнішньополітичних рішень в Україні.

4. Дайте оцінку ролі Міністерства закордонних справ у розробці та реалізації зов­нішньополітичного курсу України.

5. Дослідіть та аргументуйте вплив суперечностей між різними гілками влади на здійснення зовнішньої політики України.

Список літератури

Основної

1. ГуменюкБ.І. Дипломатична служба: правове регулювання: навч. посібник. - К.: Либідь, 2007.

2. ЗленкоА.М. Дипломатія і політика. Україна в процесі динамічних змін. - Харків: Альфа, 2003.

3. Кокошин А.А. Стратегическое управление: теория, исторический опыт, сравнительный анализ, задачи для России. - М.: РОССПЭН, 2003.

4. Anderson J. Public Policymaking: An Introduction. - Boston - N. Y., 2003.

5. George, AlexanderL. Presidential Decision-making in Foreign Policy: the effective use of information and advice. - Boulder, Colorado: Praeger, 1980.

Додаткової

6. Дегтярев АЛ Принятие политических решений. - М.: Изд дом "Университет", 2004.

7. Дудко ІД. Інсгитуційне й управлінське забезпечення зовнішньополітичної стратегії США в умовах постбіполярності. - К.: КНЕУ 2007.

8. Колобов О А. и др. Процесс принятия внешнеполитических решений: исторический опыт США, государства Израиль и стран Западной Европы. - Н.Новгород: ННГУ, 1992.

9. Кортунов С. Принятие внешнеполитических решений в России и США // Меж­дународные процессы. - Т. 2. - № 2(5). - 2004; http://www.intertrends.ru/five/005.htm

10. Мирошниченко Ю.Р. Організаційно-правові засади підготовки та прийняття державно-політичних рішень. - X.: Фактор, 2004.

11. Тэтчер Маргарет. Искусство управления государством. Стратегия для меня­ющегося мира. - М: Альпина Паблишер, 2003.

12. Чалий Валерій. Проблема координації та взаємодії гілок влади у формуванні зовнішньополітичного курсу України // Міжнар. огляд. - 2007. - № 1. - с. 36-44.

13. Шрёдер Герхард. Решения. Моя жизнь в политике. - М.: Европа, 2007.

14. Albright Madeleine. Madam Secretary: A Memoir of Madeleine Albright. - N. Y.: Miramax, 2003.

15. Clinton Bill. My life. - N. Y.: Alfred A. Knopf, 2004.

16. Neustadt Richard and May Ernest. Thinking in Time: The Uses of History for Deci­sion-Makers. - N. Y.: Free Press, 1986.

17. Sherr J. Ukraine: Reform in the Context of Flawed Democracy and Geopolitical Anxiety // Europian Security. Vol. 14, No 1, March 2005. - P. 157-173.