Экономические и финансовые механизмы

Совершенствование экономического механизма природопользования должно быть направлено на:

• формирование условий для структурной перестройки экономики страны;

• реализацию полномочий государства как собственника природных ресурсов;

• стимулирование рационального использования природных ресурсов и применения ресурсо- и энергосберегающих технологий;

• создание необходимых финансово-экономических условий для эффективного функционирования природно-ресурсного комплекса, обеспечение воспроизводства возобновимых природных ресурсов;

• привлечение инвестиций в экономику страны;

• проведение эффективной внешнеторговой политики в сфере экспорта/импорта природных ресурсов и продукции из них.

Для этого необходимо:

• усовершенствовать методы экономической оценки природных ресурсов и поэтапно приближать ставки платежей к значениям экономических оценок;

• обосновать динамику и механизм повышения уровня платежей за природные ресурсы и, одновременно, увеличения доли ресурсных платежей в структуре взимаемых налогов;

• расширить спектр ресурсов, используемых на платной основе;

• разработать планы действий в сфере природопользования и охраны окружающей природной среды на федеральном и региональном уровнях;

• развивать систему экологических фондов, а также фондов охраны и воспроизводства природных ресурсов;

• внедрить экологическое страхование и аудит;

• повысить уровень исследований в области изучения мирового рынка сырьевых ресурсов.

Базовым элементом развития экономических инструментов являются экономические оценки природных ресурсов (объектов), которые должны стать важнейшим элементом характеристики природных объектов, фиксироваться в экономических разделах кадастров природных ресурсов и использоваться в целях:

• установления платы за пользование природными ресурсами, включая размещение в окружающей среде загрязняющих веществ;

• установления штрафов за нарушение условий пользования природными ресурсами, за нанесение ущерба окружающей среде;

• определения величины компенсационных платежей, связанных с выбытием или изменением целевого назначения использования природных ресурсов;

• определения цены ресурса (объекта) при изменении формы собственности природных объектов и ресурсов;

• отражения оценки природных ресурсов в структуре национального богатства страны;

• оценки эффективности инвестиций в коммерческие и природоохранные проекты;

• прогнозирования и планирования использования природных ресурсов;

• обоснования наиболее рациональных форм собственности на определенные природные объекты (ресурсы).

Важнейшим элементом экономического механизма рационального природопользования являются платежи за пользование природными ресурсами, которые в настоящее время регулируются Законом Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" и уже упоминавшимися поресурсными законодательными актами, которые отражают различные принципы определения, взимания, поступления и использования платежей за природные ресурсы.

Основная часть доходов российского бюджета, формирующаяся при существующей структуре цен за счет налога на прибыль, подоходного налога с граждан, налога с оборота, акцизов, налога на добавленную стоимость, в действительности образуется благодаря рентному доходу, генерируемому при газо- и нефтедобыче, добыче драгоценных металлов и камней и ряда других ресурсов. Являясь главным фактором развития экономики, природные ресурсы пока не играют в явном виде определяющей роли в налоговой политике: все виды прямых ресурсных платежей в составе доходной части консолидированного бюджета не превышают 3%, а плата за загрязнение окружающей среды составляет менее 0,1%.

Необходимо обеспечить повышение платежей за пользование всеми видами природных ресурсов до уровня, соответствующего их стоимостной оценке. Государство должно устанавливать цену на принадлежащие ему ресурсы и получать соответствующие финансовые средства, которые должны направляться на воспроизводство возобновимых природных ресурсов и в доходы бюджетов разных уровней в определенных пропорциях. Введение платежей за право пользования природными ресурсами на основе их реальной экономической оценки должно сопровождаться изменением структуры налоговой системы за счет снижения подоходного налога, налога на добавленную стоимость, налога на прибыль, других налогов. Эти меры помимо стимулирования рационального природопользования, улучшения условий воспроизводства природных ресурсов, позволят активизировать предпринимательскую деятельность, привлечь инвестиции, прежде всего, в несырьевые отрасли, улучшить структуру экономики и технологическую оснащенность предприятий. Эти задачи носят относительно долгосрочный характер, но на первом этапе следует обеспечить всестороннее обоснование подходов и динамики реформирования налоговой системы. Необходимо разработать программу поэтапного реформирования системы платного природопользования и, соответственно, налоговой системы в целом.

Оздоровление экономики в ходе реформирования позволит повысить степень удовлетворения материальных потребностей общества и создаст условия для выдвижения на первый план экологических потребностей, без чего невозможен переход к устойчивому развитию. Большинство переживающих экономическую депрессию регионов получит возможность за счет реформирования налоговой системы, освобождающего от бремени необоснованных налогов, стабилизировать и впоследствии улучшить социально-экономическую обстановку.

На сегодняшний день выбросы (сбросы) загрязняющих веществ намного превышают возможности ассимиляционного потенциала окружающей среды (АПОС). Можно сделать вывод о том, что загрязнители фактически присваивают ассимиляционный потенциал, когда осуществляют выбросы (сбросы) за символическую плату (на один-два порядка ниже его экономической оценки). Эти обстоятельства предопределяют необходимость разработки и внедрения методов экономической оценки ассимиляционного потенциала.

Экономическая оценка не только ассимиляционного потенциала, но и всех видов природных ресурсов представляет собой весьма важное направление развития и применения эффективных экономических инструментов, обеспечивающих стимулы решения и предотвращения экологических проблем, а также условие перехода к устойчивому развитию. Востребованность экономической оценки того или иного природного объекта связана с тем, каким образом определены права собственности в отношении этого объекта. Если это аморфное общенародное достояние, то едва ли дело когда-нибудь дойдет до его экономической оценки. Но если население и органы власти какого-либо региона знают, что от того, как будет оценен принадлежащий ему природный объект и каков будет размер платы за пользование им, в значительной мере зависит размер доходной части бюджета этого административно-территориального образования, то такой объект собственности уже не будет аморфным. Кстати, именно для ассимиляционного потенциала в отношении большинства видов воздействия на окружающую среду наиболее приемлемым является сосредоточение полномочий по владению, пользованию и распоряжению им на региональном, а впоследствии частично и на местном уровне.

Систему платежей за загрязнение окружающей среды целесообразно трансформировать в платное пользование ее ассимиляционным потенциалом. Однако до того как такой переход станет возможным, существующая система должна быть существенно усовершенствована. При этом будут подготовлены и основные условия для перехода к плате за пользование ассимиляционным потенциалом.

На начальном этапе реформирования системы платежей за выбросы, сбросы и размещение загрязняющих веществ в окружающей среде следует сосредоточиться на следующих основных направлениях:

• поэтапное увеличение ставок платы за выбросы и сбросы загрязняющих веществ и размещение отходов, позволяющее приблизить их к экономически обоснованному уровню, обеспечивающему с определенной динамикой снижение уровня загрязнения окружающей среды;

• разграничение полномочий между органами власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в части установления ставок платежей по различным группам загрязняющих веществ и видам воздействий;

• оптимизация перечня загрязняющих веществ и видов воздействия, за которые должна взиматься плата;

• апробация и введение элементов торговли лицензиями на размещение в окружающей среде загрязняющих веществ.

Важным элементом финансово-экономического механизма является обеспечение финансирования воспроизводства природных ресурсов. На первом этапе реализации Стратегии следует создать фонды воспроизводства отдельных видов природных ресурсов, а в перспективе осуществить переход к формированию единого фонда охраны и воспроизводства природных ресурсов, объединяющего средства всех указанных фондов воспроизводства, а также экологических фондов. Наряду с реформированием платного природопользования необходимо использовать дополнительные возможности стимулирования рационального природопользования за счет создания новых экономических механизмов в указанной сфере. К их числу относятся введение налогов на выпуск экологически вредной продукции, в том числе на некоторые виды упаковки, удобрений, автомобильных аккумуляторов, топлива и других товаров. Эффективным может стать стимулирование повторного использования продукции или ее вторичной переработки.

Целесообразно введение ускоренной амортизации оборудования природоохранного назначения, что позволит увеличить возможности финансирования оснащения предприятий более совершенным оборудованием.

Перспективным является развитие механизмов экологического страхования, что позволит аккумулировать у страховых фирм значительные финансовые средства для преодоления экологических последствий техногенных аварий. Для развития системы экологического страхования важно привлекать экологические фонды. Возможно также развитие механизмов льготного финансирования природоохранных мероприятий из целевых бюджетных экофондов в форме субсидирования за счет фондов разницы между льготной ставкой и ставкой коммерческого банка.

Наряду с задачей значительного повышения платежей за загрязнение окружающей среды и природные ресурсы ставится задача отражения в системе национальных счетов показателей, скорректированных с учетом экономических оценок последствий воздействий на окружающую среду. Эта задача тем более актуальна, чем больше расхождения между платой за природные ресурсы и экологические воздействия и их экономической оценкой.

Формирование эколого-ориентированных национальных счетов. Переход к устойчивому развитию требует осуществления экологически ориентированной корректировки макропоказателей развития экономики, что может быть осуществлено в рамках системы национальных счетов путем введения показателей экономической оценки природного капитала и его амортизации. В стране имеется большой опыт построения отдельных ресурсных счетов, в основном это балансы природных ресурсов, но при этом выбор ресурсных счетов никак не связан со значимостью данного ресурса для настоящего и будущего экономического развития страны.

Для адекватного и подробного отражения экологических показателей в системе национальных счетов необходимо одновременное решение двух взаимосвязанных задач:

• построения детализированных ресурсных счетов в физических единицах, отражающих процессы воспроизводства природных ресурсов в количественном и качественном аспектах,

• экономической оценки величины запасов природных ресурсов, их истощения и деградации, затрат по восстановлению качества природной среды и т.д.

Построение системы интегрированных эколого-экономических счетов позволит решить следующие задачи:

• произвести экологическую корректировку макропоказателей, в которых должен наглядно отразиться характер развития экономических процессов (устойчивый или нет) в стране;

• дать экономическую оценку природной части национального богатства (до настоящего времени природная компонента не учитывалась в отечественной статистике национального богатства);

• учитывать экологический фактор при выработке стратегии экономического развития;

• стандартизировать систему национального счетоводства в соответствии с требованиями мировой статистики.

Важной является задача информационного обеспечения системы интегрированного эколого-экономического счетоводства. Статистика окружающей среды в настоящее время способна предоставить огромные массивы информации, но без выработки общего заключения об экономическом использовании АПОС. Пространственная ориентация собираемых данных о среде требует также выработки принципов их агрегирования до такого уровня, который соответствует анализу макропоказателей экономического развития.

Расширение схемы национальных счетов дает возможность не только учесть экологические нарушения и вычесть вызванные ими потери из ВВП, но и способно отразить расширенное воспроизводство природного капитала, если экономическое развитие не только не вызывает экологических нарушений, но и улучшает состояние окружающей среды. Динамика отрегулированного ВВП в связи с этим позволит оценить характер экономического развития - устойчивый или неустойчивый.

Особая проблема построения системы интегрированных эколого-экономических счетов состоит в стоимостной оценке экологических показателей. Конечная цель создания данной системы состоит в описании взаимоотношений между экономикой и природой в стоимостном выражении, но вследствие недостаточной методологической базы в ближайшей перспективе необходимо сочетать как стоимостные, так и натуральные показатели.

Важнейшим обеспечивающим условием выхода на устойчивое развитие является формирование эколого-инновационных программ. Они должны быть направлены на ускорение перехода к кардинально улучшающим экологическую ситуацию новым технологическим процессам.

Рынок экологических услуг в Российской Федерации находится в зачаточном состоянии. Сейчас начинает развиваться рынок научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ (НИОКР), в частности, при выполнении федеральных целевых программ экологической направленности. Гранты на научные разработки даются на конкурсной основе с учетом имеющегося у научных коллективов потенциала. Диапазон разработок простирается от методологических исследований до опытных образцов. Особую актуальность, на наш взгляд, имеют разработки эколого-экономического инструментария и НИОКР по созданию прогрессивных технологий в рамках реализации стратегии устойчивого развития.

Представляется целесообразным создание специализированных государственных и коммерческих структур по нормированию и квотированию природопользования, сертификации изделий по экологическим признакам, заключению сделок по купле-продаже прав на допустимое загрязнение, осуществлению экологического аудита и консалтинга и т.п. Все такого рода структуры должны иметь лицензию Госкомэкологии России и Министерства природных ресурсов Российской Федерации. Важность новой службы по экологическому аудиту заключается в его необходимости для организации торговли правами на загрязнение, введения рейтинга банковского процента и осуществления экологического страхования Совокупность этих структур по каждому профилю должна создать конкурентную среду в данной сфере экологических услуг.

Важное место на рынке экологических услуг принадлежит рекламе экологичных изделий, в особенности для защиты зарождающегося отечественного рынка таких товаров от зарубежных аналогов. При этом целесообразно и введение санкций за недобросовестную рекламу. А пока развитие рынка экологических услуг характеризуется его неотрегулированностью, стихийным формированием спроса и отсутствием определенных обеспечивающих условий.