Основные принципы и направления реформирования государственного регулирования природопользования

Существующая до сих пор в почти неизменном виде система централизованного отраслевого управления природопользованием позволяла успешно решать задачи наращивания объемов добычи. Однако эта система была не способна организовать природопользование рационально, то есть экономически эффективно и экологически безопасно, с соблюдением баланса федеральных, региональных и местных интересов. Для решения этих задач необходим комплексный подход к регулированию природопользования, что предполагает проведение на постоянной основе сбора, анализа и обобщения информации о всех видах природных ресурсов, составляющих в совокупности природные объекты, разработку возможных сценариев использования природных ресурсов в рамках конкретной территории, выбор наилучшего варианта по критериям социально-эколого-экономической эффективности, разработку программ осуществления выбранного варианта природопользования.

В целях перехода к устойчивому развитию необходимо осуществить постепенное реформирование системы управления природопользованием в стране.

Во-первых, следует обосновать и затем осуществить разграничение полномочий между Российской Федерацией и субъектами Федерации в сфере природопользования с тем, чтобы на каждом уровне были сконцентрированы именно те полномочия и функции, которые могут осуществляться наиболее эффективно.

Во-вторых, на каждом уровне управления эти полномочия детализируются путем выработки конкретных перечней функций в сфере управления природопользованием с их распределением между органами управления. Это направление, в основном, относится к органам исполнительной власти. На каждом уровне (федеральном и региональном) целесообразно сконцентрировать в различных государственных органах две группы функций соответственно.

Первая группа функций направлена на обеспечение эффективного управления природопользованием, осуществление государством правомочий по владению, пользованию и распоряжению природными ресурсами и включает в себя следующие основные функции:

• учет и оценка природных ресурсов, ведение кадастров природных ресурсов;

• разработка и реализация федеральных и региональных государственных программ по использованию, воспроизводству и охране природных ресурсов;

• установление стандартов, норм, нормативов и правил природопользования, в том числе разработка нормативно-методических и инструктивных документов по вопросам владения, пользования и распоряжения природными ресурсами;

• организация использования природных ресурсов на лицензионной основе, установление природоохранных и экологических лимитов на использование природных ресурсов;

• определение размеров доходов, которые должны быть получены от использования или передачи природных ресурсов в пользование, обеспечение использования соответствующей части платежей за природопользование для воспроизводства природных ресурсов; обеспечение условий для финансирования деятельности по управлению охраной, использованию и воспроизводству природных ресурсов;

• лицензирование деятельности в сфере работ и услуг в области охраны окружающей среды и природопользования;

• ведомственный мониторинг состояния природных ресурсов,

• развитие сети охраняемых природных территорий и территорий с уникальными природными ресурсами, являющимися национальным достоянием России;

• осуществление международного сотрудничества в области охраны и использования природных ресурсов (для федерального уровня).

Некоторые из этих функций будут сосредоточены только на федеральном уровне, большая часть функций будет характерна как для федеральных, так и для региональных органов государственной власти, но применительно к отдельным ресурсам часть функций может быть передана и на местный уровень.

Указанные функции целесообразно сосредоточить в специально уполномоченном органе государственной власти, который на федеральном уровне должен иметь статус министерства. Субъекты Федерации могут образовывать министерства или подразделения при администрациях или правительствах. Часть указанных функций, которая будет передана на местный уровень, должна быть закреплена за структурным подразделением местной администрации.

Вторая группа функций призвана обеспечить эффективный государственный экологический контроль в широком смысле (включая мониторинг и экспертизу) и представлена следующими основными функциями:

• разработка и реализация государственной политики в сфере экологического контроля, мониторинга, экологической экспертизы и экологического образования и просвещения;

• совершенствование системы экологических нормативов;

• государственный экологический мониторинг состояния окружающей природной среды;

• государственный экологический контроль,

• государственная экологическая экспертиза,

• подготовка и распространение информации экологического характера;

• экологическое образование (частично);

• международное сотрудничество в области охраны окружающей природной среды; разработка и совершенствование нормативной правовой и инструктивно-методической базы в сфере охраны окружающей природной среды.

Перечисленные функции должны быть разделены между федеральными и региональными органами государственной власти. Эти функции должны быть сосредоточены в специально уполномоченном государственном органе по охране окружающей природной среды. На уровне субъекта Федерации эти функции могут осуществляться специальным подразделением в структуре администрации (правительства) субъекта Федерации, комитетом или министерством - в зависимости от масштаба задач в конкретном регионе.

Рациональное разграничение полномочий в сфере владения, пользования и распоряжения природными ресурсами между Российской Федерацией и ее субъектами, между различными ветвями и структурными элементами системы управления, адекватное наполнение указанных функций, позволяющее закрепить все необходимые полномочия для эффективного осуществления государством правомочий собственника, являются ключевыми задачами в обеспечении рационального природопользования. В перспективе на основе территориальных кадастров природных ресурсов и опыта разграничения полномочий между уровнями власти последнее может быть при определенных условиях доведено по взаимному согласию Федерации и субъекта Федерации до разграничения прав собственности на природные ресурсы. К таким условиям относится, прежде всего, целесообразность концентрации всех полномочий в отношении определенного природного объекта, а также доходов от его использования на одном из уровней власти. Таким образом, цель возможного в будущем реформирования отношений собственности будет заключаться не в обеспечении многообразия форм собственности или ее делении, а в создании условий для наиболее эффективного, с точки зрения общества, регулирования природопользования.

Реформирование отношений собственности на природные ресурсы неразрывно связано с существенными изменениями всех элементов системы государственного регулирования природопользования и, прежде всего, реформированием системы платного пользования природными ресурсами и налоговой системы, а также перестройкой системы кадастров природных ресурсов, вопросами лицензирования и лимитирования природопользования.

Выделение (идентификация) природных объектов для перевода из государственной в муниципальную и частную собственность целесообразно только после формирования кадастров природных ресурсов, содержащих их экономическую оценку.