17. Понятие департаментализации, основания для выбора модели разделения труда в организации

18. Особенности формирования организационной структуры в административном учреждении, виды подразделений.

Государственный орган представляет собой сложную систему — это определенным образом организованный коллектив, соединение людских, финансовых, технических, материально-хозяйственных и информационных ресурсов, образующих своеобразные элементы данной системы.

Эффективность функционирования каждого органа (организации) зависит от согласованности действий его подсистем, т,- е. служб и под¬разделений, соблюдения ими общих принципов и требований всей системы.

Связующим и координирующим звеном системы выступает ее ор¬ганизационная структура управления. Именно с ее помощью достига¬ется объединение всех компонентов, обеспечивается целостность сис¬темы, управляемость в организации.

Первичным элементом организационной структуры управления является звено управления — совокупность одного уровня (по гори¬зонтали) должностей. Например, в аппарате Правительства РФ можно 8Ь1делить звено руководителей секретариатов, звено руководителей де¬партаментов и др. Различные звенья управления составляют ступень, субординационную вертикаль, иерархию должностей. Так, ступени Управления в центральном аппарате Государственной Думы следую¬щие: управления — отделы — подразделения.

Чем больше ступеней управления в структуре системы, тем боль-Ще возможностей у вышестоящего руководителя сосредоточить вни¬мание на решении главных вопросов. Однако появление большого числа промежуточных ступеней управления затрудняет прохождение информации сверху вниз и обратно, может приводить к искажению ее содержания, снижению оперативности в управлении, увеличению управленческого персонала, удорожанию его содержания.

Организационная структура управления — это упорядоченная сово¬купность конкретных звеньев аппарата управления, связанных между со¬бой по вертикали (субординация) и по горизонтали (координация) и обес¬печивающих устойчивый и качественный процесс управления.

Исследователями предложена типология организационных струк¬тур управления, в основе которой — субординационные связи эле¬ментов. В зависимости от содержания этих связей различают линейный тип субординации, когда субъект управления располагает правом вла¬стного распорядительства, и функциональный, т. е. субъект управления наделен лишь правами методического руководства (консультирования, информирования, выдачи рекомендации и т. п.).

Охарактеризуем отдельные типы организационных структур управ¬ления (см. схему).

Линейный тип организационной структуры управления образуется в результате расположения должностей по принципу прямого подчи¬нения: «вышестоящий руководитель» — «руководители» — «исполни¬тели». Такой способ является наиболее простым и логичным, обеспе¬чивает организации иерархическую подчиненность, единство распоря-дительства е указанием, что, кому и как делать. Иерархия при всех вариантах модификации отношений в организационной структуре управления не может исчезнуть вовсе, так как существование различ¬ных ее уровней наиболее полно соответствует задаче институализации ответственности.

Линейный тип структуры придает ей устойчивость, надежность, оперативность управления; как правило, эффективен в небольших коллективах, решающих сравнительно простые, повторяющиеся зада¬чи. В то же время нужно видеть негибкость и ограниченные возможности линейного типа оргструктуры управления. Заключаются они в следующем:

при его использовании на основного субъекта управления ло¬жится большая нагрузка. В данном случае ему необходимо обладать глубокими знаниями по всем направлениям работы своих подчинен¬ных. Поэтому чем разнообразнее функции, выполняемые подчинен¬ными, тем труднее линейному руководителю осуществлять эффектив¬ное управление;

строгая формализация, субординация в отношениях приводит к блокированию в разной степени обратных связей, что снижает эф¬фективность управления;

линейная структура допускает такое явление, как «кривая по¬знания» — один отдел или одно подразделение проходит весь путь поиска и ошибок, чтобы довести проект до определенной стадии зре¬

лости (качества), а следующий должен заново изучать этот процесс;

линейная структура демонстрирует классический синдром «чу¬жого изобретения», когда нововведение, внедряемое в подразделение извне, зачастую проваливается из-за отсутствия внутренней поддержи или энтузиазма в отношении новшества;

разделение организации на отделы и департаменты воздвигает барьеры между людьми. Разные отделы, разные профессии, разные функции обусловливают ту узость и ограниченность интересов, кото-рую порой проявляют представители различных влиятельных группи¬ровок при обсуждении задач организации, в попытках достичь согла¬сия по поводу способов их решения.

Помогает преодолеть указанные проблемы функциональный тип.

Функциональный тип организационной структуры управления осно¬ван на передаче прав линейного руководства нескольким субъектам управления, каждый из которых осуществляет его по одной из спе¬циализированных функций. В результате у исполнителей появляется несколько так называемых функциональных руководителей.

При функциональном построении оргструктур управления каждый руководитель концентрирует внимание лишь на одном участке рабо¬ты, располагает, несомненно, большими возможностями для эффек¬тивного управления. Он может глубже и детальнее разбираться в тон¬костях деятельности своих подчиненных, чем основной субъект управления при линейном типе построения оргструктур.

Функциональное строение обеспечивает ведение конкретных функций, позволяет подобрать высококвалифицированный аппарат специалистов, использовать особое мастерство наилучших работников как рычаг воздействия на остальной персонал. Оно создает условия для передачи мастерства, установления высоких стандартов, эталонов исполнения. Собирая под одной крышей весь талант и мастерство, которыми организация обладает в каждой функциональной сфере, она (организация) облегчает себе накопление опыта («перекрестное опло¬дотворение», как сказали бы биологи).

Наконец, функциональная организация позволяет исключить по¬тери в результате дублирования, скажем, когда в каждом подразделе¬нии есть свой бухгалтер или кадровик.

Функциональные структуры особенно подходят для бригадной, групповой работы и дают руководству необходимую гибкость для переключения людей с одного задания на другое, чтобы оптимизировать реакцию на изменяющиеся потребности.

Однако функциональный тип организационной структуры управ¬ления не свободен и от недостатков:

узкая специализация затрудняет перераспределение служащих внутри органов управления, порождает сложную проблему межфунк¬циональной координации;

к существенным недостаткам следует отнести потерю центра¬лизованных начал в руководстве. Исполнитель получает указания от нескольких функциональных руководителей и не всегда может опре-делить, какое указание следует выполнить в первую очередь, большие затраты времени связаны с согласованием действий в руководстве;

те же причины, которые помогают функциональным подразде¬лениям приобрести -единую, разделяемую всеми точку зрения, могут как бы ослеплять сотрудников и мешать им видеть потребности дру¬гих подразделений. Чрезмерно поглощенные своими собственными профессиональными интересами, они могут стать невосприимчивыми к меняющимся условиям за пределами организации, и тогда их ответная реакция замедляется, может стать неадекватной, генерируется со¬ противление переменам и новшествам.

Линейно-функциональный тип организационной структуры управле¬ния является производным от линейного и функционального, типов. Он концентрирует в себе положительные стороны каждого из послед¬них и в определенной мере свободен от недостатков, присущих каж¬дому из них.

Преимущество линейно-функциональной структуры в том, что в отделах собраны люди, выполняющие сходные задачи. Однако и этот тип структуры допускает слабые связи на горизонтальном Уровне, чрезмерное развитие вертикального субординационного воз¬действия, громоздкий аппарат работников функциональных служб и уровней управления, обилие канцелярских работников, что неиз¬бежно порождает обилие канцелярской работы.

При использовании линейно-функционального типа важно сохра¬нить единство руководства. В этих целях руководители «по функци¬ям» подчиняются линейным руководителям и лишаются прав власт¬ного распорядительства. Их роль ограничивается методическим руко¬водством. Таким образом, право принятия решений остается У линейных руководителей, а руководители «по функциям» являются их помощниками в осуществлении специфических функций, требующих особых знаний.

Линейно-штабной (или линейно-функционально-штабной) тип организационной структуры управления позволяет значительно повысить качество линейного руководства за счет объединения специалистов в специализированные, так называемые штабные подразделения, которые занимаются анализом управленческой информации статистиче¬ского, аналитического, планирующего, координирующего и иного свойства и выработкой на его основе рекомендаций и предложений. Чтобы освободить руководителя органа управления от решения второ¬степенных вопросов, функциональным руководителям даются права давать указания объектам управления по отдельным функциям органа управления.

Однако и этому типу организационных структур управления при¬сущи определенные недостатки. Например, штабные подразделения имеют тенденцию к постоянному увеличению своего состава, что час¬то влечет их отрыв от решения актуальных практических проблем. При этом резко увеличивается нагрузка на линейного руководителя. Он становится посредником между штабным и другими подчиненны¬ми ему структурными подразделениями: через него проходит вся ин-формация «снизу», на основе которой он дает штабному подразделе¬нию соответствующие распоряжения, и лишь затем они поступают от¬туда к низовым звеньям системы в виде указаний, рекомендаций. Именно с тем, чтобы разгрузить руководителя, штабным подразделе¬ниям можно предоставить ограниченные права в отношении подраз¬делений нижестоящего уровня (например, только контролировать, ко¬ординировать их деятельность).

Программно-целевой тип организационной структуры управления Обеспечивает наибольшую гибкость в управлении.

Программно-целевая структура управления — это один из видов организационных структур управления, который представляет собой упорядоченную совокупность структурных единиц, объединенных ор¬ганизационно для решения комплексных задач. Руководитель Про¬граммы, набирающий коллектив, вряд ли возьмет лишних и некомпе¬тентных людей.

По типам организационного механизма такие структуры различа¬ются как обычные и матричные.

В первом случае в подчинение руководителю Программы выделя¬ются сотрудники функциональных соответствующих подразделений, для которых участие в Программе становится на время основным за¬нятием. По окончании работы в Программе сотрудники возвращаются в свое подразделение. Задания участникам дает руководитель Про¬граммы. Дисциплинарные санкции налагает линейный руководитель по представлению руководителей программно-целевых структур. Не¬достатком такого управления можно отметить ограниченные права по использованию ресурсов, в том числе кадровых, руководителей про¬граммно-целевых структур.

Матричные структуры управления обеспечивают параллельное вы¬полнение участниками Программы функций и в стационарной систе¬ме, т. е. занятость в Программе не освобождает их от выполнения постоянных обязанностей. Для такой структуры характерно двойное, тройное и более сложное подчинение структурных единиц. По такой структуре создаются различные комитеты, комиссии специалистов различных организаций, не связанные с организационной подчинен¬ностью. Да, о ней можно оказать, что она подвижна, гибка, универ¬сальна, хотя может создавать и ущерб специалистам в исполнении по¬стоянных обязанностей.

Программно-целевой тип оргструктуры управления на практике применяется в виде кратко- и долгосрочной программно-целевой структуры, организационной структуры управления по проекту.

Краткосрочная программно-целевая оргструктура управления обу¬словливается необходимостью создания временных структурных обра¬зований (например, групп специалистов для оказания помощи терри¬ториальным органам на местах, проведения лицензирования, аттеста¬ции образовательных учреждений или специальности). За работниками, включаемыми в их состав, сохраняется прежняя долж¬ность. Создание таких структур оформляется кратким распоряжением без детализации обязанностей их представителей.

Долгосрочные программно-целевые оргструктуры управления создают¬ся для регулирования хода крупномасштабной работы» рассчитанной на сравнительно длительный период. В их состав включаются, как правило, специально формируемые в этих целях штабные подразделе¬ния. Деятельность таких структур требует детальной правовой регла¬ментации. Подобная оргструктура управления создавалась, например, в органах государственной власти на период подготовки и проведения международных спортивных игр и олимпиад, 850-летнего юбилея г. Москвы.

Организационная структура управления по проекту формируется для обеспечения программы реализации крупномасштабных проек¬тов, когда возможны частые перестройки системы по мере достиже-ния промежуточных целей. Примером здесь могут служить оргструк¬туры управления по объекту (например, при строительстве жилого массива). ,

При использовании матричных видов оргструктур управления за каждым работником функциональной службы закрепляется либо оп¬ределенная зона, либо какой-то объект. В этом случае данный работ¬ник находится как бы в двойном подчинении: руководителю своей службы и куратору зоны (объекта). Создание зональных групп позво¬ляет работникам различных служб согласовывать свои действия в от¬ношении нижестоящих подразделений без обращений к вышестояще¬му руководству.

Координационные организационные структуры управления формиру¬ются на базе действующих оргструктур различных служб, ведомств без выделения дополнительной штатной численности. Это, например, различные комиссии, советы, группы внутренних консультантов и т. д. Преимущество координационных структур состоит в возможно¬сти оперативного решения комплексных проблем, затрагивающих ин¬тересы многих органов, ведомств.