2.3 Выявление коррупционных нарушений в рамках надзорной деятельности прокуратуры

Одной из приоритетных задач надзорной деятельности органов прокуратуры РФ является своевременное предупреждение коррупционных правонарушений, выявление и устранение причин и условий ³¹.

Работа в данной сфере направлена на выявление разноплановых, а не однотипных нарушений, и в различных органах власти, что является следствием комплексного подхода к выявлению нарушений в области антикоррупционного законодательства. Надзорная деятельность направлена, прежде всего, на профилактику нарушений закона в данной сфере, во взаимодействии с правоохранительными, контролирующими органами.

Условиями, способствующими совершению коррупционных правонарушений, как правило, являются различные нарушения служебной и финансовой дисциплины, которые становятся возможными в результате ненадлежащего ведомственного контроля, недостаточного знания норм законодательства в сфере противодействия коррупции, государственной и муниципальной службы.

В докладе Генпрокуратуры о состоянии законности и правопорядка в стране за 2011 год, говорится, что в 2011 году прокурорами было выявлено 312 тыс. нарушений законов, в том числе законодательства о противодействии коррупции - 106 тыс. Было выявлено более 52,3 тыс. коррупционных правонарушений, связанных с использованием госимущества и размещением заказов на поставки товаров, выполнением работ, оказанием услуг для государственных и муниципальных нужд.

В августе 2007 года в Генеральной прокуратуре Российской Федерации создано специализированное подразделение по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции. Аналогичные подразделения создаются в субъектах Российской Федерации.

Арсенал средств реагирования прокурора на выявленные в ходе прокурорских проверок нарушения законодательства, в том числе о противодействии коррупции, закреплен в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации»: протест (ст. 23), представление (ст. 24), постановление о возбуждении производства об административном правонарушении (ст. 25), предостережение о недопустимости нарушения закона (ст. 25). В случае обнаружения признаков состава преступления коррупционной направленности прокурор в соответствии с п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ выносит мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании.

К компетенции управления и структурных подразделений на местах отнесены вопросы борьбы с коррупцией в сфере государственной и муниципальной службы, включая коррупцию среди лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, руководителей регионов и муниципальных образований, депутатов, судей, прокуроров и других публичных должностных лиц. В состав управления входят отдел по надзору за соблюдением федерального законодательства и отдел по надзору за уголовно-процессуальной и оперативно-розыскной деятельностью, обеспечению участия прокуроров в рассмотрении уголовных дел судами, а также организационно-методическая группа.

Основные направления деятельности этих подразделений можно разбить на следующие группы:

1) выявление коррупционных проявлений и проведение по ним соответствующих проверок;

2) надзор за соблюдением законности при осуществлении оперативно-розыскной деятельности по делам коррупционной направленности;

3) осуществление надзора за соблюдением уголовно-процессуального законодательства в процессе расследования уголовных дел о фактах коррупции;

4) мониторинг и анализ исполнения законодательства о борьбе с коррупцией и выработка предложений по его совершенствованию.

Что касается коррупции в правоохранительных органах, то здесь будет уместно вспомнить о том, что одной из причин выделения прокурорского следствия в отдельную структуру - СКП было то, что прокуратура сама осуществляла следствие и сама же осуществляла надзор за ним. Сейчас уголовное дело в отношении работника Следственного комитета РФ, равно как и прокурорского работника, возбуждается и расследуется следователями СК РФ, а Генпрокуратура осуществляет надзор за этим расследованием.

В новейшей истории России столь пристальное внимание к проблеме коррупции, объясняющейся совершением целого ряда последовательных действий высшего должностного лица в Российской Федерации - Президента, уделяется однозначно впервые. Указом Президента РФ был утвержден Национальный план по борьбе с коррупцией, предусмотревший принятие ряда мер по борьбе с коррупцией, а именно мер по законодательному обеспечению противодействия коррупции; мер по совершенствованию государственного управления в целях предупреждения коррупции; мер по повышению профессионального уровня юридических кадров и правовому просвещению.

Одним из действенных способов защиты нарушенных прав граждан, а также выявления латентных коррупционных проявлений, позволяющим избежать потенциально негативного субъективного фактора, является обращение в интернет-приемную Генпрокурора РФ. Так, в марте 2008 г. на официальном интернет-сайте Генеральной прокуратуры РФ был открыт специальный раздел "Борьба с коррупцией", куда заинтересованные лица могут сообщить об известных фактах коррупционных проявлений.

Антикоррупционное направление – относительно новый шаг в прокурорском надзоре, обеспечивающий решение ряда важных задач:

1) практически исключается коррупциогенный фактор;

2) обеспечивается превентивность, профилактика правонарушений;

3) происходит связка всех ветвей власти.

Представляется, что базой для любой долгосрочной государственной

деятельности (тем более требующей совместного участия нескольких

государственных органов в одном процессе) должно быть, прежде всего,

планирование, основанное на всесторонней оценке фактического состояния

динамики и структуры коррупционной преступности в регионе и нацеленное на разрешение в комплексе одновременно задач профилактики, пресечения

коррупции, в том числе в сфере государственной и муниципальной службы, а

также ликвидации ее последствий, с учетом разграничения компетенции

каждого из субъектов данной работы. Правоприменительная практика

свидетельствует, что наибольших результатов по противодействию коррупции достигли прокуроры тех регионов, соответствующие планы которых были сформированы именно на основе указанного подхода.

В ходе анализа материалов субъектов Российской Федерации были

выявлены некоторые общие черты в планировании данной работы, сходные для всех прокуроров. Учитывая это обстоятельство, считаем обоснованным

следующее содержание типового плана работы по противодействию коррупции.

1. С целью обстоятельного анализа масштабов коррупции в том или ином

регионе (городе, районе), выработки дополнительных мер работы каждого

государственного органа, а также совместных мероприятий, реализации

конкретных мер по борьбе с коррупцией необходимо организовать проведение координационного совещания при прокуроре соответствующего административно-территориального образования.

2. Следующей важной мерой по координации и организации работы по

противодействию коррупции является выработка единого алгоритма

антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (и их проектов), принимаемых на конкретной поднадзорной территории. К этой работе необходимо привлекать также представителей органов, подготовивших данные акты, поскольку, как показывает практика, на местах нередко возникают проблемы при согласовании самого понятия «нормативный правовой акт», а также в части процедуры предоставления для проведения прокурорами экспертизы правовых актов.

3. По результатам выработки вышеуказанного алгоритма надлежит

систематически проводить проверки нормативных правовых актов органов

местного самоуправления на поднадзорной территории на предмет выявления в содержании этих актов факторов, способствующих коррупции.

Несомненно, что участие прокуроров в этой работе, в том числе в случае

отсутствия таких стандартов либо формального отношения к их составлению, в форме принятия мер прокурорского реагирования будет способствовать принятию таких нормативных правовых актов в данных областях, которые бы отражали реальный уровень коррупционного «заражения» конкретного государственного или муниципального органа власти и на этой основе способствовали бы искоренению в нем самой возможности мздоимства, превышения полномочий и использования их в корыстных целях.

5. Отдельным блоком при планировании анализируемой работы

должны выступать проверки (прокурорские и ведомственные, в идеале-совместные) законности расходования бюджетных средств. Прокурорская

практика практически во всех крупных регионах Российской Федерации

показывает, что наиболее результативными проверками по выявлению

правонарушений в этой области являются те, в проведении которых

непосредственно участвовали специалисты соответствующих контрольных

подразделений Федеральной антимонопольной службы, и особое внимание

проверяющих было обращено на расходование денежных средств, выделенных на целевые программы (в том числе Национальные проекты), на поддержку малого и среднего предпринимательства, а также при осуществлении закупок, выполнении работы, оказании услуг для государственных и муниципальных нужд.

6. В общем «типовом» плане обязательное место должно быть отведено

проведению тематических проверок исполнения законодательства о

государственной и муниципальной службе в поднадзорных государственных

органах и органах местного самоуправления. В целом по России такие проверки внесли весомый вклад в дело борьбы с коррупцией. Примерами тому: массовое выявление поддельных дипломов у местных чиновников, вплоть до мэров городов, участие государственных и муниципальных служащих в учреждении коммерческих организаций и руководстве ими (причем, как правило, работающих по государственным контрактам ведомств, где служат эти же чиновники).

7. На поднадзорной территории надлежит провести комплексный анализ

состояния работы с обращениями о коррупционных правонарушениях,

рассмотренных поднадзорными органами исполнительной власти, местного

самоуправления, правоохранительными органами и прокуратурой.

8. Необходимо обязательно анализировать обоснованность и

результаты рассмотрения представлений следователей, внесенных в порядке ст. 158 УПК РФ по уголовным делам о преступлениях коррупционной

направленности, учитывая важность этих мер для профилактики коррупции.

9. Крайне важным является комплексный анализ судебно-следственной

практики, складывающейся в данном регионе ³².

Указанные цели свидетельствуют о практической ценности и необходимости постоянной аналитической деятельности прокуроров, работающих на участке поддержания государственного обвинения.

Процессуальная деятельность по уголовным делам о коррупционных, в

том числе должностных, преступлениях, как правило, представляет особую

сложность в доказывании события и состава преступления.

В регионах совершенно естественно возникают проблемы с этим новым направлением деятельности в силу различных причин. Так, в Республике Дагестан в апреле 2010 г. комиссией Генеральной прокуратуры Российской Федерации оказана практическая и методическая помощь в организации надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции прокуратуре Республике Дагестан. В 2009 г. прокурорами выявлено 96 нормативных правовых актов и их проектов, содержавших коррупциогенные факторы, по каждому из которых приняты соответствующие меры прокурорского реагирования. Однако в ходе выборочного изучения нормативных правовых актов республиканских органов власти комиссия выявила коррупциогенные факторы, оставшиеся вне поля зрения прокуратуры.

К числу явных и потенциально нерешенных проблем на Кавказе относятся:

1) недостаточный уровень профессионализма у работников прокуратуры субъекта.

2) отсутствие необходимого опыта данной работы, так как направление новое.

3) клановость;

4) высокая коррумпированность.

5) огромное количество социально-экономических проблем, порождающих "спрос" на внеправовые методы решения различного рода вопросов.

6) ментальность жителей Северного Кавказа.

То есть для полного искоренения коррупции необходимо применять и другие подходы, учитывая системность, разноплановость и главное - фантастическую живучесть этого социального явления.

Генпрокуратуре РФ и прокурорским органам очень важно проводить конструктивную работу и иметь взвешенную позицию, так как крайне необходимо прежде всего именно направить эту работу, а не "утонуть" в ворохе огромного количества дел и не повторить опыт советских годов прокуратуры периода застоя, когда прокуратура надзирала в СССР буквально за всем, включая вопросы расписания отправки и прибытия железнодорожных составов. Говоря о новых направлениях работы Генпрокуратуры РФ, нельзя не отметить, что антикоррупционное направление деятельности прокуратуры является одновременно новейшим и важнейшим. Однако здесь важно подчеркнуть то, что антикоррупционная деятельность осуществлялась и до принятия вышеназванных "президентских поправок", но она осуществлялась в рамках "общей" деятельности прокуратуры по борьбе с правонарушениями в области экономики.

Важнейшей задачей органов прокуратуры на современном этапе продолжает оставаться противодействие проявлениям коррупции, масштабы которой создают реальную угрозу стабильности и безопасности общества, наносят существенный вред демократическим институтам, разрушают этические нормы, подрывают веру граждан в справедливость, препятствуют устойчивому развитию общества, порождают социальную напряженность.

Необходимо усилить прокурорский надзор за исполнением федерального законодательства в сфере реализации ключевых направлений государственной антикоррупционной политики, определенных Национальной стратегией и Национальным планом противодействия коррупции.

1 Дворецкий И.Х. Латинско-русский словарь. М., 1976.

2  Федеральный закон от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" // СПС "КонсультантПлюс"

3 Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 23.04.2012 по делу N А27-6418/2011 Требование: О взыскании убытков, причиненных незаконными персональными выплатами из средств общества. Обстоятельства: Внеочередным общим собранием акционеров решено расторгнуть трудовой договор с генеральным директором общества в связи со злоупотреблением своим служебным положением. // СПС "КонсультантПлюс"

4 Кузьмин Н.А. К вопросу о понятии и природе коррупции // Российский следователь, 2009, N 24 // СПС "КонсультантПлюс"

5 Аленкин С.В. Механизм противодействия коррупции (теоретико-правовое исследование). М., 2008. С. 36.

6 Главный информационно-аналитический центр МВД РФ. Состояние преступности в России за 2009-2011 года. М., 2011.

7 Сердюк Л.В. К вопросу о понятии коррупции и мерах ее предупреждения // Российская юстиция, 2011, N 2 // СПС "КонсультантПлюс"

8 Номоконов В.А. Новое антикоррупционное законодательство и перспективы формирования антикоррупционной политики // Следователь. 2009. N 9. С. 53 - 57.

9 Закон РФ от 05.03.1992 № 2446-I «О безопасности» (в ред. Федерального закона от 26.06.2008 № 103-ФЗ). Ст. 1. // СПС "КонсультантПлюс"

10 Цисар Л.А. Проблемы определения понятия национальной безопасности в России и ее виды // Безопасность бизнеса. 2005. N 1 // СПС "КонсультантПлюс"

11 Там же

12 Указ Президента РФ от 10 января 2000 г. N 24 "О Концепции национальной безопасности Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 2000. N 2. Ст. 170.

13 Кирьянов А.Ю. Общая характеристика понятия "безопасность". Подходы к определению и виды // Безопасность бизнеса, 2010, N 1 // СПС "КонсультантПлюс"

14 Указ Президента РФ от 12.05.2009 N 537 "О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года" // Собрание законодательства РФ, 18.05.2009, N 20, ст. 2444

15 Хабибулин А.Г. Коррупция как угроза национальной безопасности: методология, проблемы и пути их решения // Журнал российского права, 2007, N 2 // СПС "КонсультантПлюс"

16 Гостева С.Р. Противодействие коррупции - важнейшее условие укрепления национальной безопасности России // Юридический мир, 2011, N 1 // СПС "КонсультантПлюс"

17 Казаченкова О.В. Коррупция как системная угроза национальной безопасности: проблемы противодействия и ликвидации // Административное и муниципальное право, 2010, N 1 // СПС "КонсультантПлюс"

18 Еделев А.Л. Коррупция как системная угроза стабильности и экономической безопасности РФ // Миграционное право. 2009. N 2 // СПС "КонсультантПлюс"

19 Соколов А.Н. Коррупция, гражданское общество и правовое государство // Журнал российского права. 2008. N 8 // СПС "КонсультантПлюс"

20 Хабибулин А.Г. Коррупция как угроза национальной безопасности: методология, проблемы и пути их решения // Журнал российского права, 2007, N 2 // СПС "КонсультантПлюс"

21 Определение Верховного Суда РФ от 12.04.2012 N 212-О12-1 Приговор по делу о покушении на получение взятки оставлен без изменения, так как вина осужденного в содеянном подтверждается совокупностью доказательств, исследованных в судебном заседании и подробно изложенных в приговоре, наказание осужденному назначено в соответствии с характером и степенью общественной опасности содеянного и данными о его личности // СПС "КонсультантПлюс"

22 Сердюк Л.В. К вопросу о понятии коррупции и мерах ее предупреждения // Российская юстиция, 2011, N 2 // СПС "КонсультантПлюс"

23 Мыцыков А.Я.Координация борьбы с преступностью - новый поворот // Законность, 2011, N 3 // СПС "КонсультантПлюс"

24 Белоцерковский С.Д. Организованная преступность и координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с ней // Законность, 2011, N 12 // СПС "КонсультантПлюс"

25 Рябцев В.П. Концептуальные аспекты развития координации правоохранительной деятельности // Вестн. Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. 2007. № 2 // // СПС "КонсультантПлюс"

26 Корсантия А.А. Коррупционная преступность в Российской Федерации: науч. доклад / Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. М., 2010.

27Ашурбеков Т.А. Правовые и организационные основы надзорной и иной функциональной деятельности прокуратуры в сфере национальной безопасности: дис. … д-ра юрид. наук. М., 2010. С. 491, 492; Рябцев В.П. Указ соч.

28 Дибиров Ю.С. Правовые аспекты антикоррупционной деятельности Генеральной прокуратуры Российской Федерации // Юридический мир, 2011, N 8 // СПС "КонсультантПлюс"

29 Кудашкин, А. В. Требование об изменении нормативного правового акта: вопросы теории и практики его применения прокурорами при проведении антикоррупционной экспертизы // Российская юстиция. – 2011. - N 4. – С.2-7.

30 Бадмацыренова Ю.С. Проблемы реализации полномочий органов прокуратуры при проведении антикоррупционной экспертизы // Экспертиза нормативных правовых актов и их проектов на предмет коррупциогенности: содержание, значение, методика проведения // Под общ. ред. О.С. Капинус и А.В. Кудашкина. Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. М., 2010. С. 248 - 249.

31 Приказ Генеральной прокуратура РФ от 15 мая 2010 г. № 209 “Об усилении прокурорского надзора в свете реализации Национальной стратегии противодействия коррупции” // СПС «Гарант»

32 Евдокимов В.Б. Прокурорский надзор за исполнением законодательства о противодействии

коррупции в сфере государственной и муниципальной службы: пособие / Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. -М., 2010. - 104 с.