2. Направления деятельности Прокуратуры рф по борьбе с коррупцией в системе мер по поддержанию национальной безопасности

2.1 Координация деятельности правоохранительных органов в борьбе с коррупцией

Противодействие коррупции как одной из системных угроз безопасности Российской Федерации предполагает комплексную систему действий со стороны государства, обеспечивающую согласованность деятельности, объединение усилий всех органов и организаций, и в первую очередь, путем осуществления эффективного взаимодействия различных субъектов антикоррупционной деятельности на прочной законодательной и организационной основе.

Именно в этих целях и в соответствии с положениями Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» Президентом РФ утверждена Национальная стратегия противодействия коррупции и изложен в новой редакции Национальный план противодействия коррупции на 2010 – 2011 годы. В этих документах определена программа действий, как органов государственной власти, органов местного самоуправления, так и институтов гражданского общества, организаций и физических лиц. При этом особое внимание в них уделено вопросам использования в противодействии коррупции системы мер, включающей в себя меры по предупреждению коррупции и по уголовному преследованию лиц, совершивших коррупционные преступления, а также повышению эффективности деятельности правоохранительных органов по преодолению коррупции.²³

В свою очередь в этой системе мер в качестве одной из важных составляющих выступает координация правоохранительной деятельности по борьбе с коррупцией, осуществляемая органами прокуратуры. На значимость и необходимость совершенствования координационной деятельности прокуратуры в рассматриваемой сфере неоднократно обращал внимание в своих выступлениях Президент РФ, возглавляющий главный координирующий орган страны в данной сфере – Совет при Президенте РФ по противодействию коррупции, что нашло отражение в законодательных и иных актах, регламентирующих антикоррупционную деятельность.

Федеральный закон «О противодействии коррупции» не только подтвердил координационный статус прокуратуры в обеспечении согласованности деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, но и внес определенные коррективы в параметры этой деятельности.

В первую очередь этим Законом внесена ясность в существо понятий «противодействие коррупции» и «борьба с коррупцией». В ст. 1 данного Закона указано, что противодействие коррупции – это «деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий:

• по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции);

• по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией);

• по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений».

Из этих законодательных положений следует, что понятие «борьба с коррупцией», во-первых, ỳже понятия «противодействие коррупции» и является составной частью последнего. Во-вторых, под «борьбой с коррупцией» понимается выявление, предупреждение, пресечение, раскрытие и расследование не только преступлений коррупционной направленности, но и иных коррупционных правонарушений.²⁴

Исходя из того, что в этом же Законе (п. 6 ст. 5) Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры указаны в качестве координаторов деятельности правоохранительных органов по борьбе с коррупцией, можно сделать вывод о существенном расширении предмета координации, осуществляемой прокуратурой в сфере преодоления коррупции по сравнению с другими направлениями борьбы с криминальными явлениями. На подобное расширение предмета «прокурорской» координации нацеливают приказы Генерального прокурора РФ от 21.11.2007 № 186, от 01.10.2008 № 196, а также отдельные решения Координационного совещания руководителей правоохранительных органов РФ (например, постановление от 24.09.2008), в которых речь идет о координационной деятельности не только по борьбе с преступностью, но и с иными правонарушениями.

В свою очередь расширение предмета координационной деятельности прокуратуры влечет за собой необходимость уточнения круга участников этой деятельности. Ведь если коррупционных преступлений регистрируется десятки тысяч в год, то коррупционных правонарушений, учитываемых прокуратурой по статистическим отчетам по форме «К» – сотни тысяч. При этом коррупционные правонарушения выявляются не только правоохранительными, но и контрольно-надзорными органами. Соответственно возникает вопрос о привлечении к координационной деятельности на правах полноценных участников и различных органов финансового, бюджетного и иного контроля, в частности Счетной палаты, финансового мониторинга и др.

Немаловажными аспектами, характеризующими состояние координационной деятельности прокуратуры по борьбе с коррупцией, являются уровень организационного обеспечения этого вида деятельности, наличие выверенной стратегии и правильной тактики действий участников координации, результативность интеграции сил и средств органов правоохранительной системы в противоборстве с коррупционными проявлениями.

Существо организации координации правоохранительной деятельности по борьбе с коррупционными правонарушениями выражается в применении, как общих подходов к организации данной функции прокуратуры, так и учете особенностей, обусловленных спецификой предмета координации и потребностями первоочередного решения задач в сфере противодействия коррупции.

Исходя из потребностей в формировании отдельного, одного из приоритетных, направления деятельности прокуратуры – противодействия коррупции и практики организации координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, в прокуратуре в соответствии с централизованным ее построением сложилась определенная система координирующих органов. Структурно, как известно, она состоит из сформированных и постоянно действующих координационных совещаний руководителей правоохранительных органов, функционирующих на федеральном, межрегиональном, региональном и местном или муниципальном (межрайонном, городском и районном) уровнях, возглавляемых соответственно Генеральным прокурором РФ и подчиненными ему прокурорами. Организационное обеспечение деятельности этих совещаний осуществляется на федеральном уровне специальным подразделением Генеральной прокуратуры РФ, а на остальных, как правило, прокурорским работником, на которого наряду с другими функциональными обязанностями возложено исполнение обязанностей ответственного секретаря координационного совещания.

Соответственно периодически на заседаниях этих координационных совещаний обсуждаются и вопросы, связанные с борьбой с коррупцией. Инициаторами обсуждения выступают в прокуратурах субъектов Федерации вновь созданные подразделения по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции. Работники этих подразделений зачастую и подготавливают к рассмотрению наиболее актуальные вопросы, касающиеся данной сферы. Однако ввиду малочисленности прокурорских работников в этих подразделениях и наличия у них множества других функциональных обязанностей они вряд ли в состоянии в полной мере организационно обеспечивать на надлежащем уровне координационную деятельность прокуратуры по борьбе с коррупцией в регионе.

Таким образом, можно сделать вывод об отсутствии четкой и стройной организационно-структурной системы осуществления координационной деятельности прокуратуры по борьбе с коррупцией. Вместе с тем вполне очевидно, что основная роль в организации и осуществлении координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с коррупционными правонарушениями отводится прокурорам, являющимся председателями соответствующих координационных совещаний руководителей правоохранительных органов. От их знаний, умений и навыков, в том числе в сфере организации и управления, в первую очередь зависит надлежащее руководство, информационно-аналитическое обеспечение и планирование координационной деятельности, контроль и проверка исполнения координационных мероприятий, обеспечение эффективного взаимодействия правоохранительных органов между собой и с другими органами и организациями.

На первый план в координационной деятельности прокуратуры, как справедливо отмечает В.П. Рябцев, все более настойчиво выступает адекватность в оценке реального состояния законности и правопорядка в стране (регионе), которая не может быть дана на основании аналитических материалов только одного какого-либо правоохранительного органа²⁵.

В полной мере это требование относится и к информационно-аналитическому обеспечению борьбы с коррупцией. Более того, в соответствии с Национальным планом противодействия коррупции на 2010 – 2011 годы Генеральному прокурору РФ предписано в Ежегодном докладе палатам Федерального Собрания РФ и Президенту РФ о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о проделанной работе по их укреплению уделять особое внимание вопросам, касающимся предупреждения коррупции и борьбы с ней.

Основываясь на этих положениях, к числу особенностей информационно-аналитической работы, проводимой для определения приоритетных направлений, конкретных целей и предполагаемых результатов координационной деятельности по борьбе с коррупцией, прогнозирования и планирования согласованных действий относится разнообразие источников информации, комплексность и системность анализа, в том числе, проведение анализа состояния коррупционной преступности и коррупционных правонарушений непреступного характера, причин и условий, порождающих коррупцию.

Важной составляющей такой работы является получение относительно объективной информации о реальных тенденциях коррупционной преступности, анализ причин ее высокого уровня, эффективности деятельности правоохранительных органов по борьбе с коррупцией²⁶.

В связи с усложнением задач информационно-аналитического и методического обеспечения, ростом потока информации, развитием межведомственного информационного взаимодействия следует согласиться с мнением ряда ученых о необходимости решения вопроса о создании в структуре Генеральной прокуратуры РФ информационно-аналитического подразделения²⁷. Оно могло бы, наряду с разрешением других вопросов, осуществлять грамотный и глубокий анализ, методическое обеспечение информационно-аналитической работы в сфере противодействия коррупции.²⁸

Качественное ведение информационно-аналитической работы позволяет прокурорам не только правильно определять приоритетные направления борьбы с коррупцией, выявлять неблагоприятные тенденции, возникающие в правоприменительной практике, но и, исходя из намеченных целей, формировать прогнозы и планы совместных согласованных действий правоохранительных органов по борьбе с коррупцией.

Прогнозирование в координационной деятельности представляет собой своеобразное предвидение будущего возможного состояния коррупционной преступности и коррупционных правонарушений непреступного характера, предположение о степени влияния скоординированных действий органов правоохранительной системы на результативность борьбы с коррупцией. Наличие прогнозов позволяет прокурору при организации координации осуществлять координационные полномочия в условиях меньшей неопределенности, более объективно подходить к распределению сил и средств конкретной координационной деятельности.

Планирование координационной деятельности не обязательно следует за аналитической работой, однако, выступая в качестве способа организации этой работы, развивает и направляет обработку и оценку получаемой информации.

Существо планирования при организации координации в сфере борьбы с коррупционными правонарушениями состоит из определения целей согласованных действий правоохранительных органов, формирования конкретных мероприятий для достижения этих целей, сроков исполнения и их исполнителей.

На практике при осуществлении планирования координации на полугодие (или на год) составляется план основных мероприятий. Этот план включает различные координационные мероприятия, в том числе проведение заседаний координационных совещаний по отдельным направлениям борьбы с преступностью.

В числе этих мероприятий предусматриваются и мероприятия, связанные с координационной деятельностью по борьбе с коррупцией. Именно в таком виде, к примеру, составлен и одобрен всеми членами Координационного совещания руководителей правоохранительных органов РФ План основных мероприятий по координации деятельности правоохранительных органов страны по борьбе с преступностью на 2010 г.

Вместе с тем в ряде прокуратур субъектов Федерации, городских, районных прокуратур практикуется принятие отдельных планов основных мероприятий по координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с коррупцией. Представляется, что данная форма планирования может быть использована в практической деятельности, главное, чтобы в планах не допускалась чрезмерная насыщенность мероприятиями, эти мероприятия не относились к исключительной компетенции органов прокуратуры или к повседневной текущей работе, а также не содержалось декларативных формулировок типа «усилить», «добиться», «углубить» и т.п.

Следующим важным условием организации координации по борьбе с коррупцией служит контроль исполнения координационных мероприятий. В соответствии с Положением о координации исполнение принятых координационных решений обеспечивают руководители правоохранительных органов в части, относящейся к сфере ведения и компетенции возглавляемых ими органов. Они должны информировать председателя координационного совещания о ходе выполнения разработанных мероприятий. Общий контроль исполнения постановления координационного совещания осуществляется также ответственным секретарем совещания и (или) представителями антикоррупционных подразделений прокуратур субъектов Федерации.

Действенной формой контроля является заслушивание результатов выполнения отдельных координационных мероприятий. Представляется правильной и практика работы координационных совещаний, когда отдельным вопросом рассматривается ход выполнения в полном объеме того или иного принятого ранее постановления и по нему принимается соответствующее постановление координационного совещания.

К организационным особенностям координационной деятельности по борьбе с коррупционными правонарушениями относится ведение отдельного учета и отдельной отчетности. В отчете по форме «К» предусмотрен самостоятельный раздел 9, в котором отражаются показатели количества проведенных координационных, межведомственных и иных совещаний, созданных межведомственных рабочих групп, осуществленных совместных выездов в регионы и т.д.

На наш взгляд, в этом отчете требуются уточнения отдельных формулировок, связанных с расширением предмета координации в рассматриваемой сфере, а также добавления в связи с этим (в строку 8) в число адресатов, которым направляются совместные информационные письма, контрольно-надзорных органов.

Как известно, одним из основных вопросов, отражающих содержание организации работы в органах прокуратуры, является взаимодействие. По отношению к координационной деятельности прокуратуры по борьбе с коррупцией речь должна идти как о внутрисистемном, так и межведомственном взаимодействии органов прокуратуры.

Вместе с тем следует обратить особое внимание на потребность четкой регламентации межведомственного взаимодействия всех участников координационной деятельности по борьбе с коррупцией в целях выработки единообразного подхода к пониманию и применению норм антикоррупционного законодательства и тем самым обеспечения неотвратимости ответственности за коррупционные правонарушения. Одним из путей решения этого вопроса является подготовка и принятие руководителями правоохранительных органов совместных организационно-распорядительных документов, определяющих порядок взаимодействия этих органов при выявлении, пресечении, раскрытии и расследовании преступлений коррупционной направленности, а также и при судебном разбирательстве дел о таких преступлениях. Подобная практика сложилась во многих субъектах Федерации. Однако далеко не все руководители правоохранительных органов активно участвуют в таком взаимодействии и тем более контролируют и исполняют совместно принятые документы.

Таким образом, на наш взгляд желательно ускорить решение вопроса о принятии по инициативе Генеральной прокуратуры РФ руководителями правоохранительных органов Российской Федерации совместной Инструкции о порядке взаимодействия органов прокуратуры, органов внутренних дел и других участников координационной деятельности при выявлении, пресечении и раскрытии преступлений коррупционной направленности, предварительном расследовании и судебном рассмотрении уголовных дел о таких преступлениях. Это в значительной мере способствовало бы повышению ответственности субъектов координации и наряду с другими мерами организационно-управленческого характера содействовало бы обеспечению эффективности координационной деятельности прокуратуры по борьбе с коррупцией.