2.2 Проведение антикоррупционных экспертиз

С принятием ФЗ от 17 июля 2009 г. "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" на органы прокуратуры возложено проведение антикоррупционной экспертизы. Эффективность деятельности по этому направлению обусловлена некоторыми обстоятельствами, в том числе полномочиями, которыми органы прокуратуры наделены. Закон об антикоррупционной экспертизе, кроме внесения требования об изменении нормативного правового акта, наделяет прокурора правом на обращение в суд. Следует акцентировать внимание на том, что ч. 1 ст. 4 Закона об антикоррупционной экспертизе и п. 2 ст. 9.1 Закона о прокуратуре указывают на альтернативные возможности применения как требования об изменении нормативного правового акта, так и обращения в суд. В то же время согласно п. 1.7 Приказа Генерального прокурора РФ от 28 декабря 2009 г. N 400 "Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов" право на обращение в суд в установленном процессуальным законодательством порядке предусмотрено в случае отклонения требования прокурора об изменении нормативного правового акта. В этом Приказе сформулированы рекомендации прокурорам, прежде чем обращаться в суд, внести требование и только после его отклонения применять судебный порядок оспаривания коррупциогенного НПА. Реализуя свои полномочия при проведении антикоррупционной экспертизы, прокуроры в 2010 г. направили в суды 635 заявлений (в 2009 - 762)²⁹. Однако эти цифры отражают лишь общее количество оспоренных НПА, в которых выявлены коррупциогенные факторы, в том числе и те, которые противоречили закону. В то время как в течение 2010 г. в суды было направлено 91 заявление об исключении из НПА коррупциогенных факторов, которые не были сопряжены с нарушениями действующего законодательства, из которых 64 было удовлетворено. Как видно из анализа деятельности органов прокуратуры в указанном направлении, при оспаривании нормативных правовых актов, в которых выявлены коррупциогенные факторы, возникают проблемы процессуального порядка, последствием которых стало, очевидно, то, что такое средство прокурорского реагирования прокуроры используют недостаточно активно. Действующим процессуальным законодательством прокурор наделен правом на обращение в суд как с иском в порядке искового производства, так и с заявлением в порядке, установленном по делам, возникающим из публичных правоотношений. К последним, как вполне очевидно, относится оспаривание НПА вследствие наличия в нем выявленных коррупциогенных факторов. Прокурор имеет право инициировать дела, возникающие из публичных правоотношений, двумя способами: путем предъявления заявления об оспаривании нормативного правового акта, либо путем предъявления заявления об оспаривании решения, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего. Однако у указанных способов есть принципиальные различия по предмету оспаривания.

В настоящее время, обращаясь в суд с заявлением об оспаривании НПА, прокурор в соответствии со ст. 193 АПК и по смыслу ст. ст. 247 и 251 ГПК в своем заявлении указывает НПА, имеющий большую юридическую силу, на соответствие которому суду надлежит проверить оспариваемый акт или его отдельные положения. В этом случае задачей суда будет проверка оспариваемого НПА (всего или его части) на соответствие закону или другому НПА, имеющему большую юридическую силу, по результатам которой он делает вывод о наличии или отсутствии противоречий. Результат удовлетворения такого заявления - признание судом НПА недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени. При этом, признавая оспариваемый акт недействующим полностью или в части, суд дает только правовую оценку его положениям и не налагает каких-либо дополнительных обязанностей на орган или должностное лицо, принявшие оспариваемый правовой акт. В то же время прокурор по результатам антикоррупционной экспертизы обязан не только потребовать устранения коррупциогенных факторов, но и указать конкретные предложения о способе их устранения. Следовательно, обращаясь в суд, прокурор в заявлении должен просить суд обязать орган или должностное лицо, принявшие нормативный правовой акт, содержащий коррупциогенные факторы, устранить коррупциогенные факторы и указать способ их устранения, что больше соответствует последствиям принятия решения по заявлению об оспаривании решений, действий (бездействия). Именно по этому пути идет правоприменительная практика. Так, прокурор Баунтовского района Республики Бурятия проверил Положение о комиссии по установлению стажа муниципальной службы муниципальных служащих администрации сельского поселения Витимканское, утвержденное постановлением главы муниципального образования сельского поселения Витимканское от 20 января 2009 г. В ходе проверки выявлено, что комиссия по установлению стажа муниципальной службы в нарушение ст. 18 Закона РБ "О стаже государственной гражданской службы, муниципальной службы в Республике Бурятия" вправе предложить заявителю представить дополнительные документы, а также иные сведения, необходимые для принятия решения, что свидетельствует о наличии коррупциогенного фактора (завышены требования, предъявляемые к лицу для реализации принадлежащего ему права). Прокурор района внес требование главе муниципального образования сельского поселения Витимканское об изменении указанного правового акта путем установления исчерпывающего перечня документов, необходимых для принятия комиссией решения, которое по результатам рассмотрения было отклонено. Отстаивая свою позицию, прокурор района обратился в суд в порядке ст. ст. 45 и 254 ГПК с заявлением о признании незаконным бездействия главы муниципального образования сельского поселения Витимканское по соблюдению законодательства о противодействии коррупции и устранению коррупциогенных факторов из Положения о комиссии и о понуждении его принять меры к устранению коррупциогенных факторов. Заявление судом рассмотрено и удовлетворено. В настоящее время решение суда исполнено,

коррупциогенный фактор из правового акта исключен³⁰. Таким образом, отсутствие возможности реализации прокурором права на обращение в суд с целью исключения из нормативных правовых актов коррупциогенных факторов обусловливает необходимость внесения в ГПК и АПК изменений и дополнений, касающихся порядка обращения прокуроров в суд с требованием об изменении или отмене нормативного правового акта, содержащего коррупциогенные факторы. Проблемы процессуального механизма оспаривания НПА, в которых выявлены коррупциогенные факторы, вполне очевидны. Так, согласно ст. 56 ГПК (ст. 65 АПК) при подготовке заявления в суд прокурор должен доказать те обстоятельства, на которые он ссылается как на основании своих требований и возражений, если иное не предусмотрено федеральным законодательством. Доказательствами по делу являются полученные в предусмотренном законом порядке сведения о фактах, на основе которых суд устанавливает наличие или отсутствие обстоятельств, обосновывающих требования и возражения сторон, а также иных обстоятельств, имеющих значение для правильного рассмотрения и разрешения дела. Эти сведения могут быть получены из объяснений сторон и третьих лиц, показаний свидетелей, письменных и вещественных доказательств, заключений экспертов и других источников.

В этом случае таким обстоятельством является сам факт принятия уполномоченным лицом или органом нормативного правового акта, в котором прокурор выявил коррупциогенные факторы, несущие потенциальную возможность возникновения коррупционных правонарушений. Однако для поддержки такой позиции целесообразно было бы также внести соответствующие изменения в процессуальное законодательство.

В порядке, предусмотренном гл. 24 ГПК ("Производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части") и гл. 23 АПК ("Рассмотрение дел об оспаривании нормативных правовых актов"), могут быть поданы заявления о признании недействующими НПА, противоречащих федеральному законодательству и содержащих коррупциогенные факторы.

Проблема заключается в том, что действующие ГПК и АПК не определяют процессуального механизма рассмотрения заявлений, поданных прокурорами в суд, о внесении изменений в НПА с целью исключения из него коррупциогенных факторов.

В порядке, предусмотренном гл. 25 ГПК ("Производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих"), могут быть поданы заявления об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, которые могут быть выражены в отклонении (неисполнении) внесенного прокурором требования об изменении НПА, содержащего коррупциогенные факторы. И судебная практика по рассматриваемым вопросам свидетельствует, что именно по этой категории дел органы прокуратуры подают заявления в суды. Однако такое регулирование не позволяет в полной мере реализовать новые полномочия прокуроров.

Таким образом с принятием ФЗ от 17 июля 2009 г. "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" на органы прокуратуры возложено проведение антикоррупционной экспертизы. При оспаривании нормативных правовых актов, в которых выявлены коррупциогенные факторы, возникают проблемы процессуального порядка, последствием которых стало, очевидно, то, что такое средство прокурорского реагирования прокуроры используют недостаточно активно.