Тема. Прокуратура Российской Федерации Понятие и цели деятельности прокуратуры рф

В Конституции РФ прокуратуре посвящена ст. 129, помещенная в гл. 7 «Судебная власть». В ней закреплено, что прокуратура РФ со­ставляет единую централизованную систему с подчинением нижесто­ящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Гене­ральный прокурор назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации по представлению Президента РФ. Прокуроры субъектов федерации назначаются Генеральным проку­рором РФ по согласованию с соответствующими субъектами Федера­ции. Иные прокуроры назначаются непосредственно Генеральным прокурором РФ.

Безусловно, ст. 129 Конституции РФ имеет фундаментальное зна­чение для формирования правовой базы деятельности прокуратуры. Устанавливая принципиальные основы организации и деятельности прокуратуры, она одновременно предусматривает необходимость кон­кретизации правового регулирования деятельности прокуратуры спе­циальным законом.

Помимо ст. 129, в Конституции РФ содержится ряд статей, имею­щих значение для характеристики правового статуса прокуратуры: ст. 71 (п. «о»), согласно которой вопросы прокуратуры отнесены к предмету ведения Российской Федерации, ст. 83 (п. «е») и ст. 102 (п. «з» ч. 1), которыми определен порядок назначения и освобожде­ния от должности Генерального прокурора РФ. Определенное отношение к правовому регулированию деятельнос­ти прокуратур субъектов Федерации имеют конституции (уставы) субъектов РФ. Речь идет о содержащихся в основных законах субъек­тов РФ нормах, основанных на положениях Конституции РФ и феде­ральных законов, а также о правоустанавливающих нормах, принятие которых прямо не исключается федеральным законодательством. Так, в конституциях (уставах) субъектов Федерации решается важный вопрос о процедуре согласования с органами государственной власти субъектов Федерации кандидатуры прокуроров субъекта Феде­рации. Другой вопрос, решаемый в данных законах, – о наделении про­курора субъектов Федерации правом законодательной инициативы и правом обращения в органы конституционной юстиции. В этом слу­чае законодательство субъектов Федерации как бы в порядке частич­ной компенсации устраняет пробел федерального законодательства, не предусматривающего наделения правом законодательной инициа­тивы Генерального прокурора РФ и правом обращения с запросом ^в Конституционный Суд РФ. В условиях отстранения Генерального Прокурора РФ от прямого участия в законотворческой деятельности, обращения в Конституционный Суд РФ благодаря конституциям (ус­тавам) субъектов Федерации действительно сохраняется возможность воздействия прокуратуры, хотя и в ограниченном объеме, на правотворческий процесс, деятельность органов конституционной юстицию.

Основным элементом правового обеспечения деятельности проку­ратуры, безусловно, остается Закон РФ от 17 января 1992 г. «О про­куратуре Российской Федерации», но в него внесены существенные изменения и дополнения.

Так, редакция Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 ноября 1995 г. более четко решила вопрос о функ­циях прокуратуры. В частности, была восстановлена функция коор­динации деятельности правоохранительных органов по борьбе с пре­ступностью. Законом установлены функция международно-правового сотрудничества и полномочия прокуратуры по ее осуществлению. Бу­дучи актом прямого действия, этот Закон определяет цели, задачи, функции, основные направления деятельности прокуратуры, принци­пы ее организации и деятельности, полномочия прокуроров, конкре­тизирует порядок назначения их на должность и освобождения от должности. Создание и деятельность на территории Российской Фе­дерации органов прокуратуры, не входящих в единую систему проку­ратуры Российской Федерации, не допускается. Одновременно с большей четкостью в законе были определены гарантии независимо­сти прокуроров.

10 февраля 1999 г. Президентом РФ был подписан Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации». Этим Законом внесено су­щественное уточнение в понятие предмета прокурорского надзора за исполнением законов, дополненного указанием о том, что в предмет надзора входит надзор за соблюдением Конституции РФ. Впервые на законодательном уровне было закреплено положение о службе в орга­нах прокуратуры как особом, самостоятельном виде федеральной государственной службы. Прокурорские работники признаны госу­дарственными служащими, исполняющими обязанности по государ­ственной службе с учетом особенностей, определяемых с этого време­ни Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации».

Помимо названных положений, Федеральный закон от 10 февраля 1999 г. внес важные изменения в систему правового регулирования работы прокурора по надзору за исполнением законов. Так, в число са­мостоятельных видов деятельности был включен надзор за исполне­нием законов судебными приставами. Расширен диапазон правовых средств по предупреждению правонарушений – Закон наделил про­куроров правом объявления должностным лицам предостережения о недопустимости нарушения закона. Внесено, безусловно, необходи­мое и устранившее ранее имевшее место серьезное препятствие в ра­боте прокуроров – дополнение в статью, определяющую предмет над­зора за исполнением законов, согласно которому в число объектов прокурорского надзора были включены органы управления и руково­дители коммерческих и некоммерческих организаций.

5 июня 2007 г. Президентом РФ был подписан Федеральный закон № 87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Рос­сийской Федерации». Эти изменения связаны с созданием в системе прокуратуры Российской Федерации нового органа – Следственного комитета при прокуратуре РФ.

Уголовно-процессуальный, Гражданский, Арбитражный процессу­альные кодексы также занимают существенное место в правовом регу­лировании организации и порядка деятельности прокуратуры РФ. Ими определяются основания участия прокурора в рассмотрении дел судами, право обращения прокурора в суд с заявлением и порядок его вступления в дело, полномочия прокурора, участвующего в судебном рассмотрении дел.

Нормы, устанавливающие основания осуществления прокурорско­го надзора в отдельных сферах правовых отношений и правопримени­тельной деятельности, представлены также в большой группе законов. Среди этой категории законов следует назвать Закон РФ «О поли­ции», Федеральные законы «Об оперативно-розыскной деятельнос­ти», «О внешней разведке», «О судебных приставах», «О ведомст­венной охране», «О пограничной службе Российской Федерации» и ряд других федеральных законов. В указанных законах устанавли­вается право Генерального прокурора РФ и нижестоящих прокуроров осуществлять надзор за исполнением федерального законодательства соответствующими органами.

Важное значение для организации и порядка деятельности проку­ратуры Российской Федерации имеют постановления Конституцион­ного Суда РФ по вопросам, непосредственно связанным с построением, функциональным содержанием деятельности органов прокуратуры, реализацией принципов подчиненности и подотчетности должност­ных лиц прокуратуры, включая Генерального прокурора РФ, а также по иным аспектам.

В целях неукоснительного выполнения этого решения и обеспече­ния конституционных прав граждан на ознакомление с документами и материалами, непосредственно затрагивающими их права и свободы, Генеральный прокурор РФ 5 мая 2000 г. издал приказ № 93 «О при­менении статьи 5 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с постановлением Конституционного Суда РФ от 18 февраля 2000 г.», в котором, в частности, предложил прокурорам при осуществлении надзора за исполнением законов исходить из того, что по требованию гражданина ему могут быть предоставлены для оз­накомления материалы проверок, в которых непосредственно затраги­ваются его права и свободы.

Немногим ранее – в своем постановлении от 1 декабря 1999 г. при разрешении спора о компетенции между Советом Федерации и Пре­зидентом РФ относительно принадлежности полномочия по изданию акта о временном отстранении Генерального прокурора РФ от долж­ности в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела – Конституционный Суд указал, что при возбуждении такого уголовно­го дела в любом случае должен быть издан соответствующий акт об от­странении Генерального прокурора РФ от должности. Это составляет компетенцию иной, вне системы прокуратуры, государственно-власт­ной инстанции федерального уровня.

Согласно постановлению Конституционного Суда РФ от 11 апре­ля 2000 г. по делу о проверке конституционности отдельных положе­ний Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» проверка актов, определяющих конституционный статус субъектов Федерации, может быть осуществлена только в порядке конституци­онного судопроизводства, проверка судами общей юрисдикции кон­ституций и уставов субъектов Федерации не допускается.

Порядок и правила реализации правовых основ организации дея­тельности прокуратуры регулируют и указы Президента РФ. В дан­ном случае имеются в виду указы, принимаемые по вопросам, уста­новленным Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации». Законом предусмотрено, что полномочия прокурора по обеспечению координации деятельности правоохранительных ор­ганов по борьбе с преступностью, помимо указанных в законе, уста­навливаются Положением о координации деятельности по борьбе с преступностью, утверждаемым Президентом РФ. Организация и порядок деятельности Следственного комитета при прокуратуре РФ определяются также нормативными правовыми актами Прези­дента РФ.

Общие цели деятельности современной прокуратуры Российской федерации указаны в п. 2 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», где определено, что прокуратура осуществ­ляет свою деятельность в целях обеспечения: 1) верховенства закона; 2) единства и укрепления законности; 3) защиты прав и свобод чело­века и гражданина; 4) охраняемых законом интересов общества и го­сударства.

Единство законности означает единообразное понимание и приме­нение законов, непротиворечивость законодательства, верховенство законов над иными правовыми средствами регулирования. Обеспече­ние единства законности на территории всей страны – необходимое условие социального, экономического и политического развития го­сударства и его регионов. Верховенство закона, защита прав и свобод человека и гражданина – один из главных устоев правового государ­ства.

Цели прокурорской деятельности, в том числе цели прокурорского надзора, достигаются посредством реализации поставленных перед прокуратурой Российской Федерации задач.

Задачи деятельности прокуратуры определяются ее государствен­но-правовым назначением и местом в правоохранительной системе нашего государства. Как орган, призванный обеспечить единство и ук­репление законности в Российской Федерации, прокуратура призвана обеспечить: 1) своевременное выявление нарушений закона; 2) свое­временное устранение нарушений закона; 3) предупреждение нару­шений закона.

Причем в значительной степени отмеченные задачи являются зада­чами прокурорского надзора и других видов и направлений деятель­ности современной российской прокуратуры, хотя каждый вид и от­дельное самостоятельное направление прокурорской деятельности имеют свои, стоящие только перед ними задачи, которые необходимо разрешить в ходе достижения стоящих перед прокуратурой целей.

Задачи деятельности органов и учреждений прокуратуры, в том числе задачи прокурорского надзора, вытекают из норм Конституции РФ, сформулированы в Федеральном законе «О прокуратуре Рос­сийской Федерации», других федеральных конституционных и феде­ральных законах, ряде международных договоров и соглашений, за­креплены в приказах и указаниях Генерального прокурора РФ. В теории прокурорского надзора принципы организации и деятельности органов и учреждений прокуратуры – это основополагающие начала, определяющие сущность и предназначение прокурорской сис­темы, закрепленные в Конституции РФ, Федеральном законе «О прокуратуре в Российской Федерации».

В целом отме­ченные признаки отражают смысл и ведущее значение принципов для нормального функционирования всей прокурорской системы. Имен­но положенные в основу прокурорской системы принципы ее органи­зации и деятельности определяют возможность достижения целей и задач, стоящих перед российской прокуратурой.

Система принципов организации и деятельности прокуратуры включает две основные группы. Первую образуют конституционные принципы, т. е. те, которые установлены Конституцией РФ или могут быть выведены на основе содержащихся в ней положений. Конститу­ционные принципы организации и деятельности прокуратуры – это принципы законности, единства, централизации, гласности.

Вторую группу представляют принципы, установленные Феде­ральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» или вы­веденные теоретиками прокурорского надзора на основе содержащих­ся в нем норм. К принципам этой группы относятся: принципы независимости прокуроров от внешнего воздействия; принципы вне-партийности деятельности органов прокуратуры.

Закрепленные в Конституции РФ и Федеральном законе «О про­куратуре Российской Федерации» принципы организации и деятель­ности прокуратуры тесно связаны и взаимообусловлены. Они неотде­лимы друг от друга и только в совокупности могут обеспечить деятельность прокуратуры.

Принцип законности – это всеобщий принцип, но для прокурату­ры он имеет особое значение. Законность составляет предмет про­курорского надзора. На обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности направлена вся деятельность органов проку­ратуры. Это главная цель организации и деятельности органов и уч­реждений прокуратуры РФ.

Этот принцип определяет систему функций прокуратуры, выделяя в качестве главной функцию надзора. Поэтому, осуществляя от имени нашего государства – Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на террито­рии России, а также выполняя иные функции, установленные феде­ральными законами, прокуроры сами должны служить образцом ува­жительного отношения к закону и неукоснительного его соблюдения в своей деятельности. Малейшее нарушение прокурорскими работни­ками законности не только подрывает авторитет прокуратуры, но и наносит ущерб укреплению законности.

Из принципа законности вытекает целый ряд требований к проку­рорам. Например, прокурор обязан: глубоко знать законы; выявлять все обстоятельства совершенных правонарушений, ибо дефицит таких сведений препятствует правильному применению закона; правильно квалифицировать выявленные нарушения законности, поскольку только надлежащая квалификация действий субъектов позволяет четко определить все связанные с ними правовые последствия; применять действенные меры по устранению нарушений законности, причин, их вызывающих, условий, способствующих их совершенствованию. Со­блюдение принципа законности при осуществлении прокурором сво­их полномочий приобретает особое значение при применении им мер наказания лиц, допустивших правонарушения. Каждое действие про­курора, каждый его акт реагирования должны быть основаны на зако­не, совершаться в формах, установленных законом.

Принцип единства. В ст. 129 Конституции РФ и ч. 1 ст. 4 Федераль­ного закона «О прокуратуре Российской Федерации» определено, что прокуратура – это единая федеральная система территориальных, специализированных (военные, транспортные, природоохранные и др.) прокуратур, учреждений, которые действуют на основе подчи­нения нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному про­курору РФ. Поэтому создание и деятельность на ее территории орга­нов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры РФ, не допускаются (п. 3 ст. 11 Закона о прокуратуре). Каждый прокурор действует на соответствующей территории или в сфере правовых от­ношений от имени Российской Федерации в целом.

Принцип централизации тесно связан с принципом единства, кото­рый, по сути, выступает стержнем централизованного устройства про­курорской системы, а централизация организации и деятельности прокуратуры, в свою очередь, создает оптимальные возможности для последующего утверждения в практике прокурорского надзора и всей деятельности органов и учреждений прокуратуры принципа единства. Принцип централизации определяет строгую подчиненность ни­жестоящих прокуроров вышестоящим, а также характер служебной дисциплины и служебной ответственности прокуроров, что служит необходимым условием правильной организации работы всей системы органов прокуратуры. Этот принцип обеспечивает единство проку­рорской практики, направляемой из центра Генеральной прокурату­рой РФ. Он закрепляет отнесение органов и учреждений прокуратуры к числу федеральных структур, что полностью исключает возмож­ность создания в субъектах Федерации прокуратур, не входящих в единую централизованную систему федеральных органов. В систе­ме прокуратуры неприменим принцип «двойного» подчинения, дейст­вующий в системе органов исполнительной власти, заключающийся в подчинении как по вертикали – центру, так и по горизонтали – ме­стным органам. В системе прокуратуры подчиненность устанавлива­ется только по вертикали.

Принцип централизации системы органов прокуратуры находит выражение в установленном законодательно порядке назначения прокуроров: все прокуроры (кроме Генерального прокурора РФ) назначаются на должность Генеральным прокурором РФ; в органах прокура­туры закреплена иерархия, основанная на подчинении нижестоящих прокуроров вышестоящим и всех прокуроров – Генеральному проку­рору РФ. Однако следует понимать, что обязательное условие реали­зации принципа организации и деятельности органов и учреждений прокуратуры – это сочетание единого руководства (единоначалия) с инициативой, творческой активностью прокурорских работников на местах.

Принцип независимости организации и деятельности прокуратуры. В соответствии с ч. 2 ст. 4 Федерального закона «О прокуратуре Рос­сийской Федерации» органы прокуратуры осуществляют свои полно­мочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, органов мест­ного самоуправления, политических партий, иных общественных объ­единений. Сущность этого принципа заключается в том, что все свои решения и действия (по осуществлению надзора, участию в правотвор­честве, расследованию преступлений и др.) каждый прокурор и следо­ватель осуществляет только на основе законов, изданных во исполне­ние законов, приказов и указаний Генерального прокурора РФ, своего внутреннего убеждения и материалов надзорных проверок и расследо­ваний, проведенных в соответствии с требованиями полноты, всесто­ронности и объективности. Указанные положения Закона о прокурату­ре ограждают прокурора от вмешательства в его деятельность каких бы то ни было структур, не входящих в систему органов прокуратуры, что создает реальную возможность добиваться восстановления нарушен­ной законности, от кого бы эти нарушения ни исходили.

Независимость прокуратуры обеспечивается организационным по­строением ее органов, порядком их образования, порядком осуществле­ния в них подчиненности и подконтрольности. Гарантией соблюдения этого принципа служит ст. 5 «Недопустимость вмешательства в осуще­ствление прокурорского надзора» Закона о прокуратуре. В соответст­вии с этой статьей воздействие в какой-либо форме федеральных орга­нов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, общественных объеди­нений, средств массовой информации, их представителей, а также должностных лиц на прокурора или следователя с целью повлиять на принимаемое им решение или воспрепятствовать в какой-либо форме его деятельности влечет установленную законом ответственность.

Однако это не означает, что прокуратура работает в изоляции от органов государства, органов местного самоуправления и структур гражданского общества. Большинство своих организационных меро­приятий по укреплению законности и правопорядка, и прежде всего профилактического характера, органы прокуратуры проводят в тес­ном взаимодействии с федеральными органами государственной власти органами государственной власти субъектов Федерации, органа­ми местного самоуправления, общественными объединениями, сред­ствами массовой информации.

Принцип гласности в деятельности прокуратуры РФ основывается на положениях ряда статей, включенных в главу 2 Конституции РФ «Права и свободы человека и гражданина». В Федеральном законе о прокуратуре определено, что органы прокуратуры действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательст­ва Российской Федерации об охране прав и свобод граждан, а также о государственной и иной специально охраняемой законом тайне.

Принцип гласности означает открытость деятельности органов прокуратуры, доступность для населения, средств массовой информа­ции. Посредством реализации этого принципа общество осуществляет контроль за деятельностью органов прокуратуры. Реализация этого принципа способствует информированности общества, органов госу­дарственной власти о состоянии законности и правопорядка в стране, повышению уровня правосознания населения и в конечном итоге – укреплению законности. Особо важное значение имеет гласность при осуществлении прокурорского надзора для повышения эффективнос­ти деятельности прокуратуры, в том числе результатов рассмотрения протестов, представлений и других форм реагирования на нарушения законности и правопорядка.

Гласность в деятельности прокуратуры означает также то, что в хо­де надзора за расследованием уголовных дел, проводимых проверок прокурорами выявляются различные нарушения законов, которые в интересах предупреждения преступлений и других правонарушений могут освещаться в печати, на радио, телевидении и других средствах массовой информации, в том числе в журналах «Законность», «Вестник Академии Генеральной прокуратуры РФ», «Прокурорская и следственная практика», на сайте Генеральной прокуратуры РФ в сети Интернет.

Нормативное ограничение принципа гласности в деятельности ор­ганов прокуратуры определяется конституционными требованиями, а также нормами федерального законодательства. Согласно ч. 1 ст. 23 Конституции РФ «каждый имеет право на неприкосновенность част­ной жизни, личную и семейную тайну».

Принцип «внепартийности» (политической независимости) прокурорских работников сформулирован в п. 4 ст. 4 Федерального зако­на «О прокуратуре Российской Федерации». Он состоит в том, что прокурорские работники не могут быть членами общественных объе­динений, преследующих политические цели, и принимать участие в их Деятельности. Создание и деятельность общественных объединений, преследующих политические цели, и их организаций в органах и уч­реждениях прокуратуры не допускается Действие этого принципа распространяется не только на прокуро­ров и следователей органов прокуратуры, но и на научных и педагоги­ческих работников учреждений прокуратуры, как прокурорских работ­ников, а также иных работников органов и учреждений прокуратуры, имеющих классные чины.

В своей служебной деятельности прокуроры и следователи не свя­заны решениями любых общественных объединений (профессиональ­ные союзы и т. п.), а не только тех, которые преследуют политические цели: партии, движения и т. п., и подчиняются только закону. Созда­ние и деятельность политических партий и их организаций в прокура­туре не допускаются.

В качестве внутриорганизационных принципов деятельности ор­ганов прокуратуры в теории прокурорского надзора приняты зональ­ный, предметный и предметно-зональный принципы. Распределение обязанностей в структурных подразделениях органов прокуратуры различных уровней обычно осуществляется в соответствии с этими принципами.

В приказах Генерального прокурора РФ выбор того или иного принципа организации работы прокуратуры субъекта Федерации, го­родской (районной) прокуратуры жестко не ограничен. Важно, на­сколько адекватно избранный принцип отвечает штатной численнос­ти, профессиональной подготовке кадров и поставленным перед прокуратурой задачам.

Распределение обязанностей работников прокуратуры закрепляет­ся в форме приказа, который в данном случае представляет собой нор­мативный акт руководителя прокуратуры, регламентирующий основ­ные вопросы организации и деятельности сотрудников прокуратуры.