Реформирование бюджетной сети и проблемы регулирования деятельности автономных учреждений

Предпосылки к изменению статуса бюджетных учреждений вызревали давно. Правительство РФ, озаботившись поиском путей повышения эффективности бюджетного сектора еще в начале реформ межбюджетных отношений и местного самоуправления 2003-2005 гг., определило в Принципах реструктуризации бюджетного сектора (2003 год) одним из направлений реструктуризации уточнение правового статуса и реорганизацию бюджетных учреждений.

В конце 2006 года был принят Федеральный закон от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" (далее - Закон об автономных учреждениях), и примерно с середины 2007 года, когда на федеральном уровне была полностью сформирована необходимая нормативная правовая база, стало возможным на региональном и муниципальном уровнях создавать правовые механизмы для организации деятельности автономных учреждений.

В отличие от бюджетных учреждений, деятельность которых финансируется собственником их имущества - учредителем на основе бюджетной сметы, автономные учреждения финансируются из бюджета соответствующего уровня посредством перечисления субсидии на выполнение задания учредителя (с учетом других определенных Законом об автономных учреждениях необходимых расходов). Субсидии зачисляются на счета автономных учреждений, открытые ими в кредитных организациях, и их расходование не контролируется органами Казначейства. Автономное учреждение самостоятельно использует полученную из бюджета субсидию на выполнение государственного (муниципального) задания, неся при этом ответственность за своевременное и полное исполнение задания учредителя. Помимо выполнения задания, автономное учреждение вправе заниматься предпринимательской деятельностью в рамках определенных в его уставе видов деятельности. Доходы автономного учреждения от осуществления предпринимательской деятельности поступают в его самостоятельное распоряжение. При этом учредитель не несет субсидиарную ответственность по обязательствам автономного учреждения, а автономное учреждение не несет ответственность по обязательствам учредителя.

Предоставив автономным учреждениям возможность оказывать платные услуги в рамках уставной деятельности помимо выполнения задания учредителя, федеральный центр, по всей видимости, рассчитывал, что большинство действующих в Российской Федерации бюджетных учреждений, имеющих хоть какие-то доходы от предпринимательской деятельности, пожелают сменить статус бюджетного учреждения на статус автономного учреждения. Однако этого не произошло.

Контрольные вопросы для самоподготовки студентов

Раздел II. Финансовые ресурсы, состав и структура расходов бюджетных учреждений

Тема 3. Источники формирования

Финансовых ресурсов бюджетных учреждений

План лекции:

1. Экономическое содержание и состав финансовых ресурсов бюджетных учреждений.

2. Принципы финансового обеспечения деятельности бюджетных учреждений.

3. Бюджетное финансирование, формы и методы предоставления бюджетных средств бюджетным учреждениям.

4. Доходы от платных услуг, их роль в финансовом обеспечении деятельности бюджетных учреждений.

5. Прочие внебюджетные источники финансовых ресурсов.

6. Оплата труда в бюджетном секторе.

1. Экономическое содержание и состав финансовых ресурсов бюджетных учреждений.

3. Принципы финансового обеспечения деятельности бюджетных учреждений.

4. Бюджетное финансирование, формы и методы предоставления бюджетных средств бюджетным учреждениям.

Бюджетное финансирование – предоставленное в безвозвратном порядке денежное обеспечение из государственного или местного бюджета на расходы, связанные с осуществлением государственных заказов, выполнением государственных программ, содержанием государственных организаций. Бюджетное финансирование осуществляется в форме бюджетных ассигнований по определенному назначению для достижения общегосударственных целей или для покрытия расходов отраслей, предприятий, организаций, находящихся на полном либо частичном денежном обеспечении.

Эти учреждения и организации получают средства на свое содержание из бюджета на основе финансовых документов, называемых сметами. Таким путем финансируется почти вся непроизводственная сфера общества, которая в противоположность предпринимательству именуется бюджетной сферой, а учреждения и организации, действующие в ней - бюджетными учреждениями (организациями).

Бюджетное учреждения или иная организация, имеющие право на получение бюджетных средств в соответствии с бюджетной росписью на соответствующий год называется получателем бюджетным средств.

Бюджетные учреждения создаются для реализации некоммерческих целей, включая выполнение управленческих, социально- культурных, научно- технических и иных аналогических задач. К числу таких учреждений относятся министерства, школы, библиотеки, больницы, воинские части и прочие. Признаками бюджетного учреждения , отличающими его от учреждений прочих категорий, является: создание его уполномоченными органами государственной власти РФ и его субъектов, а также муниципальных образований; финансирование за счет ответствующего бюджета или внебюджетного фонда на основе бюджетной сметы.

Основными принципами бюджетного финансирования являются:

1. Получение максимума эффекта при минимуме затрат. т.е. бюджетные средства должны быть предоставлены при условии обеспечения наибольшей результативности от их использования (решение задач социально- экономического развития; обеспечение обратного притока средств в бюджет за счет роста доходов получателей бюджетных средств).

2. Целевой характер использования бюджетных ассигнований. Т.е. юридические лица получают эти средства только на основе, утверждений бюджетом на строго определенные цели.

3. Предоставление бюджетных средств в меру выполнения производственных и других показателей с учетом ранее отпущенных средств. Эта зависимость позволяет финансовым органам строго контролировать эффективное расходование бюджетных средств.

4. Безвозвратность бюджетных ассигнований. Т.е. предоставление этих средств без условия их обязательного возврата в государственный бюджет.

5. Бесплатность бюджетных ассигнований, т.е. выделение бюджетных средств без уплаты государству каких-либо доходов в виде процентов или других видов их оплаты.

Процесс расходования бюджетных средств может иметь существенные недостатки: широко распространенная практика нецелевого расходования бюджетных средств, низкая эффективность расходования средств, непропорциональное финансирование отдельных расходов при невыполнении плана по доходам. Трудно решаются задачи социальной политики государства и многое другое. В этих условиях основными задачами становятся:

- обеспечение приоритетного финансирования социальных расходов;

- расширение государственного финансирования инвестиций в социально значимые и приоритетные направления;

- сокращение расходов на содержание государственного аппарата;

- повышение эффективности использования средств на оборону на основе проведения военной реформы;

- уменьшение дотаций на покрытие убытков отдельных отраслей;

- сокращение расходов по отдельным целевым статьям и целевым программам;

- концентрация расходов на наиболее эффективные затраты;

- усиление контроля над использованием бюджетных средств и так далее.

5. Доходы от платных услуг, их роль в финансовом обеспечении деятельности бюджетных учреждений

К доходам от внебюджетной деятельности относятся:

- доходы от оказания платных услуг;

- безвозмездные поступления от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольные пожертвования;

- доходы от иной приносящей доход деятельности.

До дня вступления в силу Закона о внебюджетной деятельности указанные доходы используются бюджетными учреждениями на обеспечение своей деятельности. При этом должны быть одновременно выполнены следующие условия:

а) право использования доходов от внебюджетной деятельности на нужды учреждений закреплено в законе о федеральном бюджете на соответствующий год. Такое решение содержится в ст. 6 Закона о федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов*(2). Для некоторых категорий бюджетных учреждений (подразделения органов внутренних дел, федеральные загранучреждения) установлены особые правила использования средств. О них мы скажем ниже;

б) наличие документа (генерального разрешения) главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в котором указываются источники образования и направления использования средств и устанавливающие их нормативные правовые акты Российской Федерации и субъектов РФ (муниципальные правовые акты);

в) наличие соответствующих положений в уставе бюджетного учреждения;

г) закрепление расходов в смете доходов и расходов по приносящей доход деятельности;

д) наличие остатков средств на разделе лицевого счета по приносящей доход деятельности.

Подразделениям органов внутренних дел средства, полученные в результате исполнения договоров по охране имущества юридических и физических лиц и предоставления иных услуг, связанных с обеспечением охраны имущества, подлежат перечислению в федеральный бюджет за минусом средств, направленных:

- на уплату налогов, сборов и иных обязательных платежей;

- на возмещение убытков в связи с кражами и иными обстоятельствами, обусловленными договорами.

Федеральные государственные загранучреждения используют доходы от разрешенных видов деятельности и остатки указанных средств в качестве дополнительного источника финансового обеспечения своей деятельности сверх бюджетных ассигнований.

Порядок осуществления операций с внебюджетными средствами устанавливается финансовыми органами. В 2010 году действует Приказ Минфина РФ от 01.09.2008 N 88н "О Порядке осуществления федеральными бюджетными учреждениями операций со средствами, полученными от приносящей доход деятельности" (далее - Приказ N 88н).

Заключение и оплата договоров, подлежащих исполнению за счет внебюджетных средств, производятся в соответствии со сметами доходов и расходов по приносящей доход деятельности.

Исполнение судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации за счет внебюджетных средств производится в порядке, установленном гл. 24.1 БК РФ.

Для отражения операций с доходами по внебюджетной деятельности применяются единые группы и входящие в них подгруппы доходов бюджетов, это:

- доходы от собственности по предпринимательской и иной приносящей доход деятельности;

- рыночные продажи товаров и услуг;

- безвозмездные поступления от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности;

- целевые отчисления от государственных и муниципальных лотерей.

Коды групп и подгрупп доходов бюджетов, указанных в настоящем пункте, а также перечень входящих в них статей и подстатей доходов бюджетов утверждаются Минфином.

Порядок осуществления операций со средствами от приносящей доход деятельности установлен Приказом N 88н (далее - Порядок). Указанный Порядок введен в действие с 1 января 2009 года.

Приказ N 88н прежде всего устанавливает порядок оформления генерального разрешения (разрешения) главного распорядителя средств федерального бюджета на осуществление приносящей доход деятельности подведомственными ему учреждениями (далее - Генеральное разрешение). Поскольку оформление Генеральных разрешений (Разрешений) связано с рядом сложностей и требует временных затрат, Приказом N 88н установлен переходный период до 1 декабря 2009 года, в течение которого действуют Генеральные разрешения на открытие лицевых счетов по учету средств, полученных от приносящей доход деятельности, в территориальных ОФК главному распорядителю средств федерального бюджета и подведомственным ему учреждениям и разрешения на открытие лицевого счета по учету средств, полученных от приносящей доход деятельности, в территориальных ОФК, оформленные в соответствии с утратившим силу Приказом Минфина РФ от 21.07.2001 N 46. С 1 января 2009 года в случае необходимости внесения дополнений в Генеральные разрешения (Разрешения) на открытие лицевых счетов по учету средств, полученных от приносящей доход деятельности, открытых в соответствии с Приказом Минфина РФ N 46н, Генеральные разрешения (Разрешения) на осуществление приносящей доход деятельности оформляются уже на основании Приказа N 88н.

С 1 января 2009 года оформление Генеральных разрешений (Разрешений) вновь осуществляется в соответствии с Приказом N 88н.

Если срок действия Генеральных разрешений (Разрешений) устанавливается решениями Правительства РФ, то они действуют в течение срока, установленного указанным решением.

Положения Приказа N 88н распространяются на федеральные органы государственной власти (государственные органы), которым открыты лицевые счета получателя в территориальных ОФК для осуществления операций со средствами от приносящей доход деятельности.

Средства, полученные от приносящей доход деятельности, подлежат зачислению на счета управлений Федерального казначейства по субъекту РФ, открытые в установленном ЦБ РФ порядке с заключением договора банковского счета в учреждениях ЦБ РФ либо в кредитных организациях.

Приказ N 88н не распространяется на учреждения, имеющие право осуществлять операции со средствами федерального бюджета на счетах, открытых им в учреждениях ЦБ РФ или кредитных организациях.

Операции с внебюджетными средствами отражаются на соответствующих разделах лицевых счетов получателя бюджетных средств на основании Разрешений и Сведений о сметных назначениях (код формы по КФД 0531737).

Платежи в рамках внебюджетной деятельности производятся на основании платежного поручения, оформленного в соответствии с Положением ЦБ РФ и Минфина РФ от 13.12.2006 N 298-П/173н "Положение об особенностях расчетно-кассового обслуживания органов Федерального казначейства". В поле "Назначение платежа" платежного поручения плательщиком дополнительно указывается наименование источника образования дохода или порядковый номер записи Разрешения. Получатель обязан проинформировать плательщика о порядке заполнения платежного поручения.

В случае отсутствия в платежном поручении ссылки на источник образования средств от приносящей доход деятельности или при условии, что указанный в платежном поручении источник средств не соответствует источникам, отраженным в Разрешении, ОФК зачисляет сумму поступлений на лицевой счет получателя бюджетных средств без права ее расходования до представления соответствующего Дополнения к Разрешению или дополнительной информации об источнике образования средств от приносящей доход деятельности. Указанные документы должны быть заверены подписями руководителя и главного бухгалтера получателя (их заместителей).

При использовании суммы без права расходования на исполнение требований исполнительных документов размер остатка средств, учитываемый на лицевом счете без права расходования, не изменяется.

Как невыясненные поступления учитываются суммы, зачисленные на счет управления Федерального казначейства без указания либо с ошибочным указанием наименования получателя или реквизитов его лицевого счета, а также иной информации, подлежащей указанию в платежном поручении и необходимой для отнесения указанных поступлений к соответствующему получателю или в связи с отсутствием получателя в Сводном реестре, непредставлением получателем в ОФК документов, необходимых для открытия на лицевом счете получателя бюджетных средств раздела по учету средств, полученных от приносящей доход деятельности.

Если основания для учета поступлений как невыясненные не устранены в течение десяти рабочих дней после поступления средств, ОФК возвращает суммы поступлений, отраженных как невыясненные, плательщику.

Для оплаты денежных обязательств за счет средств от приносящей доход деятельности (в том числе для уплаты не включаемых в состав расходов налогов и иных обязательных платежей в бюджетную систему Российской Федерации) получатели представляют в ОФК Заявку на кассовый расход или Заявку на получение наличных денег. Заявки заполняются получателем с отражением вида средств для исполнения обязательства - средства от приносящей доход деятельности. ОФК отказывает получателю в приеме Заявок в случае непредставления получателем Сведений о смете на текущий финансовый год.

В случае соответствия Заявки установленным требованиям она принимается к исполнению. Если представленные Заявки не соответствуют установленным требованиям, ОФК регистрирует их в Журнале регистрации неисполненных документов и возвращает экземпляры Заявок получателю не позднее срока, установленного для проверки, с указанием причины возврата.

Возврат плательщику излишне полученных денежных средств осуществляется на основании представленной получателем в ОФК Заявки на возврат (КФД 0531803). При этом в качестве источника исполнения платежа получатель отражает вид средств - средства от приносящей доход деятельности. ОФК отказывает в приеме Заявки на возврат в случае непредставления получателем Сведений о смете на текущий финансовый год.

Оплата денежных обязательств, прошедших процедуры санкционирования, осуществляется в пределах остатка средств от приносящей доход деятельности на лицевом счете получателя бюджетных средств.

Суммы поступлений от возврата дебиторской задолженности учитываются на лицевом счете получателя в следующем порядке:

- как восстановление кассовых расходов с отражением по тем кодам классификации расходов федерального бюджета, по которым ранее были произведены кассовые расходы, - в части исполнения им Сметы доходов и расходов текущего года;

- как поступления доходов текущего года без включения в Разрешение получателя указанного источника образования средств от приносящей доход деятельности в части Смет доходов и расходов прошлых лет.

В поле "Назначение платежа" платежного поручения по возврату дебиторской задолженности обязательно должна содержаться ссылка на номер и дату платежного поручения, на основании которого ранее был осуществлен кассовый расход, либо должны быть указаны иные причины возврата средств. В случае отсутствия в платежном поручении плательщика-дебитора необходимой информации поступившая сумма учитывается как поступившая без права расходования либо как невыясненные поступления.

Остаток средств от приносящей доход деятельности, сформированный по результатам деятельности получателя в предыдущем финансовом году, в текущем финансовом году подлежит учету на лицевых счетах получателей бюджетных средств как вступительный остаток на 1 января текущего финансового года.

6. Формировании предельных цен (тарифов) на оплату государственной услуги

Данный подраздел заполняется, если законодательством РФ предусмотрено оказание государственной услуги на частично платной или платной основе. Формирование показателей этого подраздела вышестоящим органом может осуществляться одним из следующих способов:

а) путем доведения до учреждения в рамках государственного задания нормативов определения показателей накладных и прочих расходов, а также плановой рентабельности оказываемых в рамках государственной услуги работ. При этом прейскурант фактических цен на данные работы с учетом соблюдения доведенных нормативов утверждает само учреждение. Однако следует признать, что, несмотря на формальное соблюдение требований действующего законодательства РФ по ценообразованию на услуги (работы) государственных учреждений, при применении данного способа невозможно обеспечить социальную доступность государственной услуги;

б) путем утверждения фактических размеров цен (тарифов) на конкретные работы (услуги) учреждения. После этого плановая рентабельность каждой из таких работ (услуг) определяется учреждением как разница между доведенным размером цены на нее и плановой себестоимостью, сформированной в порядке, описанном в предыдущем разделе данного материала.

Норматив затрат на оказание федеральными органами исполнительной власти (главным распорядителем бюджетных средств) и (или) находящимися в их ведении федеральными государственными бюджетными учреждениями государственных услуг (выполнение работ) в очередном финансовом году и плановом периоде для финансового обеспечения выполнения государственного заказа рассчитывается на основании методики. Методика утверждается федеральным органом исполнительной власти (главным распорядителем средств федерального бюджета) после согласования с Минфином и Минэкономразвития. При ее разработке за основу берутся Методические рекомендации по определению расчетно-нормативных затрат на оказание федеральными органами исполнительной власти и (или) находящимися в их ведении федеральными государственными бюджетными учреждениями государственных услуг (выполнение работ), а также расчетно-нормативных затрат на содержание имущества федеральных государственных бюджетных учреждений, утвержденные Приказом Минфина РФ от 22.10.2009 N 105н.