ГЕНЕРАЛЬНА ПРОКУРАТУРА УКРАЇНИ
Головне управління представництва в суді, захисту інтересів громадян та держави при виконанні судових рішень
Національна академія прокуратури України
Кафедра представництва інтересів громадян і держави в суді та нагляду за додержанням і застосуванням законів
Кафедра державно-правових дисциплін
МЕТОДИЧНІ РЕКОМЕНДАЦІЇ
Організація представницької діяльності із захисту прокурором у суді інтересів держави у зв’язку з порушенням законодавства про стягнення сум до/із державного бюджету
м. Київ
червень 2011
С Х В А Л Е Н О
Науково-методичною радою при Генеральній прокуратурі України
Протокол № 4 від 30.06.2011
Методичні рекомендації «Організація представницької діяльності із захисту прокурором у суді інтересів держави у зв’язку з порушенням законодавства про стягнення сум до державного бюджету» підготовлені працівниками Головного управління представництва в суді, захисту інтересів громадян та держави при виконанні судових рішень Генеральної прокуратури України та Національної академії прокуратури України: начальником Головного управління Кучером О.Г., старшим прокурором організаційно-методичного відділу Головного управління Спіженком О.Б., доцентом кафедри представництва інтересів громадян і держави у суді та нагляду за додержанням і застосуванням законів Сиваком М.М., професором кафедри державно-правових дисциплін Якимчук Н.Я.
ЗМІСТ
1. Вступ 4
2. Організація представницької діяльності прокурора щодо стягнення сум
до державного бюджету: 5
2.1. Нормативно – правова база, яка регулює питання здійснення
прокурором представницької діяльності щодо стягнення сум до
державного бюджету, підстави для представництва 5
2.2. Основні принципи побудови бюджетної системи України 8
2.3. Інформаційне забезпечення і взаємодія з контролюючими
органами та судами, використання отриманих даних 9
3. Організація роботи прокурора при пред'явленні актуальних
категорій позовів про стягнення коштів до бюджету 14
3.1. Порядок стягнення до бюджету податків та інших платежів
за Податковим кодексом України 14
3.2. Позови про визнання правочинів (господарських зобов'язань)
недійсними 20
3.3. Визнання установчих (реєстраційних), первинних документів
недійсними, припинення юридичних осіб 25 28
3.4. Інші види позовів про стягнення коштів до бюджету,
особливості їх внесення 29
4. Участь у справах, ініціювання перегляду незаконних судових
рішень та притягнення суддів до відповідальності 35
5. Перелік рекомендованих для використання нормативно-правових
актів та інших джерел 39
6. Додаток: зразки позовних заяв прокурорів у сфері
бюджетних відносин 40
1. Вступ
Державний бюджет відіграє важливу роль в перерозподілі ресурсів відповідно до суспільних інтересів. За допомогою бюджетної політики здійснюється цільове спрямування коштів на програми, які мають велике значення для суспільства: витрати на утримання державних органів, оборону, соціальний захист, науку і освіту, неприбуткові стратегічно важливі виробництва тощо.
Упродовж тривалого часу виконання державного бюджету є одним із основних критеріїв ефективності роботи відповідальних за наповнення бюджету державних органів та Уряду в цілому. Це пов'язано з тим, що головною проблемою при виконанні бюджетів за видатками залишається забезпечення належних надходжень до державного та місцевих бюджетів і фінансування відповідних видатків.
Прокурорська практика свідчить, що випадки розкрадання, привласнення, використання не за призначенням бюджетних коштів та майна, яке належить державі, мають поширений характер. Ці порушення допускаються керівниками підприємств, установ, організацій унаслідок зловживання своїм посадовим становищем за потурання службових осіб органів виконавчої влади, місцевого самоврядування, а також через невиконання державними контролюючими органами в повному обсязі своїх повноважень.
Незважаючи на те, що розділом 5 Бюджетного кодексу України регламентовані повноваження державних органів, які зобов'язані здійснювати контроль за дотриманням бюджетного законодавства, реалізація даної функції не є для цих органів пріоритетним напрямом їх діяльності. Реалії життя свідчать, що в сучасних умовах і протягом перехідного періоду в нашій державі ні одна ієрархічна структура (вертикаль) органів виконавчої влади не може оптимально функціонувати при наявності тільки контролю вищестоящих органів.
У зв'язку з цим цілком закономірно, що діяльність органів прокуратури з питань захисту інтересів держави у бюджетній сфері є провідною.
Дані методичні рекомендації розроблено з метою покращання організації роботи прокурорів з питань відшкодування за допомогою цивільно-правових заходів збитків, заподіяних бюджету, урізноманітнення зазначеної діяльності, своєчасного та якісного використання даних інформаційного забезпечення, удосконалення організації роботи галузевих підрозділів обласного рівня, підвищення їхньої керівної та організуючої ролі у здійсненні повноважень представництва підпорядкованими прокуратурами.
В умовах постійного оновлення кадрового складу питання правильної організації роботи, яка б забезпечувала виконання завдань, що стоять перед представницькими підрозділами, набувають все більшого значення.
2. Організація представницької діяльності прокурора щодо стягнення сум до державного бюджету
2.1. Нормативно – правова база, яка регулює питання здійснення прокурором представницької діяльності щодо стягнення сум до державного бюджету, підстави для представництва
Важливою передумовою досягнення високого рівня ефективності захисту прокурором інтересів держави у бюджетній сфері є повнота поінформованості прокурора про систему нормативно-правових актів, що регулюють ці питання. У зв'язку з цим прокурорам, зокрема працівникам, які відповідають за дану тематику, необхідно вивчити законодавчі та нормативні акти, що регулюють бюджетні відносини, слідкувати за змінами та доповненнями до цих актів.
Відповідно до п.2 ст. 121 Конституції України на органи прокуратури покладено представництво інтересів громадян та держави у випадках, визначених законом.
Згідно зі ст. 36-1 Закону України ''Про прокуратуру" підставою представництва інтересів держави є наявність порушень або загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних та юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою. Прокурор самостійно визначає підстави для представництва у судах, форму його здійснення і може здійснювати представництво в будь-якій стадії судочинства в порядку, передбаченому процесуальним законом.
Порядок представництва прокурором інтересів громадян та держави у судах визначається: у господарському судочинстві - ст.ст. 2, 29 ГПК України, у цивільному - ст.ст. 45, 46 ЦПК України, в адміністративному - ст. 60 КАС України.
Захист державних інтересів, що стосуються оподаткування, стягнення сум до бюджету, визначено п.4 наказу Генерального прокурора України від 29.11.2006 № 6 гн "Про організацію представництва прокурором в суді інтересів громадянина або держави та їх захисту при виконанні судових рішень" одним із пріоритетних напрямків представницької діяльності.
Критеріями оцінки діяльності прокурорів з питань представництва взагалі, у тому числі у даній сфері, є сукупність даних про своєчасність, повноту, актуальність вжитих заходів щодо захисту прав та законних інтересів громадян і держави, відповідність їх стану законності, обґрунтованість заявлення позовів, заяв та результатів їх розгляду, якість участі у розгляді справ, ефективність реагування на незаконні судові рішення, стан реального виконання рішень суду у справах за позовами, заявами прокурорів.
Питання щодо представництва інтересів держави в суді було предметом дослідження Конституційного Суду України. У своєму рішенні від 08.04.1999 у справі № 1-1/99 (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) Конституційний Суд України розтлумачив, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, тому прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, у чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.
Отже, чинне законодавство надає прокурору широкі повноваження щодо захисту інтересів держави у судовому порядку, у тому числі у питаннях стягнення належних бюджету коштів. Водночас прокурорам не слід «зловживати» наданими законом повноваженнями, підміняючи цим контролюючі органи у виконанні ними своїх прямих обов'язків.
Заходи цивільно-правового характеру мають застосовуватися прокурорами переважно у випадках, коли державні інтереси залишаються незахищеними внаслідок того, що органи виконавчої влади, передусім державного контролю, органи місцевого самоврядування або їх посадові особи не виконують чи не належно виконують покладені на них законодавством обов’язки.
Низький рівень надходження доходів до бюджету, відсутність вичерпних заходів до їх надходження, які вживаються органами влади, бездіяльність контролюючих органів – усе це є підставою для негайного втручання прокурора, у тому числі із застосуванням цивільно-правових заходів.
У залежності від характеру порушень інтересів держави прокурор приймає рішення про застосування способу захисту порушеного права (перелік наведено у ст. 16 ЦК України). На практиці це здебільшого є: визнання правочину недійсним; відшкодування збитків та інші способи відшкодування майнової шкоди; припинення дії, яка порушує право; зміна чи припинення правовідношення; визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органів державної влади, місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.
Прокурорам, крім захисту інтересів держави у сфері бюджетних відносин шляхом пред'явлення позовів про відшкодування збитків, заподіяних державному бюджету, слід приділяти увагу позовним заходам щодо визнання незаконними рішень органів влади із цих питань.
Незаконне рішення (розпорядження) органу влади як нормативно-правовий акт несе більшу суспільну небезпеку, ніж правопорушення, що вчинені конкретним суб'єктом господарювання із бюджетними коштами, отриманими на підставі цього рішення. Тому визнання незаконними у судовому порядку рішень органів влади із бюджетних питань (особливо щодо видатків з бюджету) як спосіб захисту порушеного права має також і попереджувальний (превентивний) характер, сприяє економії державних коштів, робочого часу працівників правоохоронних та інших державних органів, є запорукою правильного використання та збереження бюджетних коштів. У разі, якщо заходи до оскарження таких незаконних рішень не вжиті своєчасно, не зупинена їх дія, а бюджетні кошти вже витрачено на підставі цих рішень, слід звертатись з позовами про відшкодування збитків, визнання недійсними господарських зобов'язань тощо. Однак реальне повернення незаконно витрачених бюджетних коштів може бути ускладнено з тих чи інших причин (неможливість витребування майна у добросовісного набувача, труднощі в доказуванні та інше).
Наприклад, згідно із ч. 3 ст. 17 БК України рішення про надання гарантії виноситься лише на умовах платності, строковості, майнового забезпечення та зустрічних гарантій, отриманих від інших суб'єктів, при цьому гарантії не надаються для забезпечення боргових зобов'язань суб'єктів господарювання, якщо джерелом їх повернення передбачаються кошти державного (місцевого) бюджету.
Підставами для вирішення питання про звернення до суду з позовом про визнання незаконними рішень органів влади чи місцевого самоврядування можуть бути невідповідність закону рішень, розпоряджень, постанов, наказів інших актів.
Порушенням бюджетного законодавства визнається порушення учасником бюджетного процесу встановлених цим Кодексом чи іншим бюджетним законодавством норм щодо складання, розгляду, затвердження, внесення змін, виконання бюджету та звітування про його виконання, найбільш поширені види таких порушень наведено у ст. 116 БК України.
Відповідно до ст. 119 БК України нецільовим використанням бюджетних коштів є їх витрачання на цілі, що не відповідають:
- бюджетним призначенням, встановленим законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет);
- напрямам використання бюджетних коштів, визначеним у паспорті
бюджетної програми (у разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі) або в порядку використання бюджетних коштів;
- бюджетним асигнуванням (розпису бюджету, кошторису, плану
використання бюджетних коштів).
Згідно зі ст. 124 БК України рішення про застосування заходу впливу за порушення бюджетного законодавства може бути оскаржено у порядку, встановленому законом. Рішення може бути оскаржено в органі, що його виніс, або в суді протягом 10 днів з дня його винесення, якщо інше не передбачено законом. Оскарження рішення про застосування заходу впливу за порушення бюджетного законодавства не зупиняє виконання зазначеного рішення. Відповідно до ч. 1 ст. 117 БК України рішенням, що прийняте згідно з ч. 2 ст. 118 БК України, може бути на учасника бюджетного процесу накладений такий захід впливу, як повернення бюджетних коштів до відповідного бюджету або безспірне вилучення коштів з місцевих бюджетів. Якщо рішення оскаржується до суду, органи, рішення яких оскаржується, можуть звернутися до органів прокуратури для представництва в суді інтересів держави у цих справах. Такими органами є Міністерство фінансів України, органи Державної казначейської служби України, фінансові інспекції, місцеві фінансові органи, головні розпорядники бюджетних коштів. Згідно зі ст. 124 БК України у разі визнання судом рішення про застосування заходу впливу за порушення бюджетного законодавства повністю чи частково незаконним особі, щодо якої воно було винесено, поновлюються обмежені таким рішенням права. Рішення суду у цих справах може бути оскаржено у порядку, встановленому законом. Указані рішення оскаржуються в порядку КАС України, оскільки приймаються органами влади за порушення бюджетного законодавства як встановленого публічного порядку.