1.2. Правова основа та форми організації транскордонного співробітництва в Україні.

Правовою основою здійснення регіонами України транскордонного співробітництва є ряд нормативно-правових актів і міжнародних угод, ратифікованих українською стороною, а також двосторонні міжнародні договори із країнами-сусідами України. Основним і першим документом, що визначає правові, економічні та організаційні засади транскордонного співробітництва, є прийнятий 24 червня 2004 року із змінами, внесеними 21 січня 2010 року, є Закон України «Про транскордонне співробітництво». Цей Закон визначає загальні положення та засади організації транскордонного співробітництва в Україні, основи державної підтримки розвитку ТКС та фінансове його забезпечення [6].

Крім того, основу здійснення транскордонного співробітництва в Україні створюють такі постанови Верховної Ради, як то: "Про рекомендації парламентських слухань «Зовнішня політика України як інструмент забезпечення національних інтересів держави: здобутки, реалії і перспективи» (від 19 лютого 2004 року) та «Про інтенсифікацію співробітництва України з Європейським Союзом у рамках єврорегіонів та перспективи транскордонного співробітництва» (від 27 червня 2007 року).

Серед постанов і розпоряджень Кабінету Міністрів України, важливих для здійснення транскордонного співробітництва, треба виділити наступні: Постанова КМУ "Про концепцію адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу" (від 16 серпня 1999 року, визначає основні положення процесу гармонізації законодавства України із законодавством ЄС), Постанова КМУ "Деякі питання транскордонного співробітництва та єврорегіонів" (від 29 квітня 2002 року, згідно із якою було утворено Міжвідомчу комісію з питань розвитку транскордонного співробітництва та єврорегіонів та затверджено Програму розвитку єврорегіонів), Розпорядження КМУ "Про схвалення Концепції Національної стратегії формування та розвитку транскордонних кластерів" (від 14 жовтня 2009 року, Концепція Національної стратегії формування та розвитку транскордонних кластерів визначає можливі варіанти виявлення транскордонних кластерних ініціатив та розвитку транскордонних кластерів та результати від її здійснення на період до 2015 року), та Постанова КМУ «Положення про проведення конкурсного відбору проектів (програм) транскордонного співробітництва, які можуть бути включені до державної програми розвитку транскордонного співробітництва» (від 11 травня 2005 року, визначає порядок організації і проведення конкурсного відбору проектів транскордонного співробітництва, які можуть бути включені до державної програми розвитку транскордонного співробітництва)».

Також частиною нормативно-правової бази ТКС є Укази Президента України «Про заходи щодо розвитку економічного співробітництва областей України з суміжними прикордонними областями Російської Федерації» (від 25 березня 1994 р., «Про заходи щодо розвитку економічного співробітництва областей України з суміжними областями Республіки Білорусь і адміністративно-територіальними одиницями Республіки Молдова» (від 3 червня 1994 р.), "Про заходи щодо активізації євроінтеграційного прикордонного співробітництва" (від 19 грудня 2007 року, визначає заходи із активізації євроінтеграційного прикордонного співробітництва та підвищення конкурентоспроможності економіки прикордонних територій).

Серед інших документів, що регулюють транскордонне співробітництво в Україні також «Концепція державної регіональної політики», прийнята у 2008 році, що визначає основні інструменти здійснення міжрегіональної інтеграції; а також «Методичні рекомендації щодо координації на національному та регіональному рівнях проектів у галузі транскордонного співробітництва за Європейським Інструментом Сусідства і Партнерства», прийняті Міністерством регіонального розвитку і будівництва України того ж року, що визначають порядок виявлення, ідентифікації та встановлення відповідності проектних ініціатив суб’єктами і учасниками транскордонного співробітництва та визначено порядок координації Мінрегіонбудом та іншими центральним органами виконавчої влади України заходів з формування, узгодження і моніторингу виконання транскордонних проектів у регіонах для забезпечення їх державної підтримки відповідно до вимог законодавства України і положень діючих актів та інструментів ЄС, Ради Європи та інших міжнародних структур, взаємодія з якими визначається міжнародними договорами України [46].

Важливими міжнародними нормативними актами, що створюють основу здійснення ТКС в Україні, є «Європейська рамкова конвенція про транскордонне співробітництво між територіальними общинами або властями», що набула чинності в Україні 22 грудня 1993 року, та два протоколи до неї: «Додатковий протокол до Європейської рамкової конвенції про транскордонне співробітництво між територіальними общинами та властями» та «Протокол №2 до Європейської рамкової конвенції про транскордонне співробітництво між територіальними общинами або властями, який стосується міжтериторіального співробітництва», ратифіковані Україною 24 червня 2004. Значення цих документів полягає в тому, що вони належним чином ознайомлюють із практикою і напрямками співпраці на кордонах Західної Європи, що сформувалися там, систематизовано інформують про існування, засоби і заходи, що сприяють розвитку прикордонних регіонів, а також дають можливість рівноправного внесення доповнень, зауважень і проблем, пов’язаних із досвідом країн у міжнародній співпраці [19, c. 693]. Крім «Європейської рамкової конвенції», серед міжнародних нормативно-правових актів, що створюють засади здійснення транскордонного співробітництва регіонами України, ще такі: «Європейська хартія місцевого самоуправління» (набула чинності в Україні 15 липня 1997 року, визначає конституційні та законодавчі засади місцевого самоврядування, задачі та сфери компетенції органів місцевого самоуправління, порядок здійснення адміністративного контролю за ними та джерела їх фінансування, а також обов’язки сторін-учасниць хартії між собою та перед ЄС), «Хартія Конгресу місцевих і регіональних влад Європи» (що була ухвалена на 506-х зборах заступників міністрів Комітетом міністрів від 14 січня 1994 р. і визначає основні положення та засади діяльності Комітету місцевих і регіональних рад Європи), «Концепція міжрегіонального та прикордонного співробітництва держав-учасників СНД» (прийнята державами-членами СНД у Астані 15 вересня 2004 року, цей документ визначає загальні положення здійснення транскордонного співробітництва в рамках Співдружності Незалежних Держав, види та напрями міжрегіонального та прикордонного співробітництва, заходи із його стимулювання та план реалізації самої Концепції) [46].

Крім того, правову основу здійснення транскордонного співробітництва складають двосторонні міжнародні угоди та договори із сусідніми державами. Наприклад, «Договір про відносини добросусідства і співробітництва між Україною та Румунією», підписаний сторонами 2 червня 1997 року, визначає основні напрямки співробітництва України та Румунії, а також є основою для підписання інших, галузевих, угод між країнами.

Як бачимо, транскордонне співробітництво України, в тому числі діяльність єврорегіонів, базується на укладених Договорах та Угодах міждержавного рівня та угодах і рішеннях про співпрацю між органами місцевого самоврядування та місцевими органами виконавчої влади з адміністративно-територіальними одиницями країн, що входять до складу єврорегіонів. Угоди реалізуються як в цілому на території областей, так і на території єврорегіонів.

Нормативно-правові акти, що регулюють ТКС та європейська практика регіоналізму виділяють наступні форми здійснення транскордонного співробітництва.

- єврорегіони – організації прикордонного міжрегіонального співробітництва, що поєднують адміністративно-територіальні одиниці європейських держав, створення і діяльність яких здійснюється відповідно до дво- або багатосторонніх угод про транскордонне співробітництво [6]. Метою створення єврорегіонів є розвиток добросусідських відносин, а також вирішення спільних проблем, визначених установчими документами;

- білатеральні організації – організації прикордонного міжрегіонального співробітництва, до складу яких входять території двох суміжних держав, створені з метою встановлення і зміцнення добросусідських відносин, а також вирішення спільних проблем, визначених установчими документами [20];

- договори про співробітництво у визначених сферах між суміжними і несуміжними територіями. Ця форма ТКС часто передбачає створення інститутів координації дій;

Найпростішою формою транскордонного співробітництва є прямі контакти між територіальними громадами, які здебільшого носять неформальний характер та спрямовані на спільні дії у випадку виникнення надзвичайних ситуацій. Співпраця на неформальній основі можлива завдяки відсутності взаємних фінансових зобов’язань [20]. Але у разі здійснення довгострокових відносин між органами місцевої влади двох держав і виникнення на цій основі взаємних зобов’язань щодо надання послуг, продукції, інформації чи фінансових коштів, транскордонне співробітництво формується на договірній основі. У разі виникнення договірних відносин ТКС може здійснюватися безпосередньо за укладеними транскордонними угодами або шляхом формування органу транскордонного співробітництва [20].

Серед форм транскордонного співробітництва в Україні найбільшого поширення набуло співробітництво у межах створених єврорегіонів. Єврорегіон представляє собою організаційну форму співробітництва адміністративно-територіальних одиниць європейських держав, що здійснюється відповідно до дво- або багатосторонніх угод про транскордонне співробітництво [6]. Метою створення єврорегіонів є активізація транскордонного співробітництва сусідніх держав, що сприяє зближенню локальних спільнот та органів місцевої влади прикордонних регіонів, поглибленню соціально-економічної та гуманітарної співпраці, розвиткові прикордонної інфраструктури, туризму, захисту довкілля та таке інше.

Першим єврорегіоном, створеним за участю українських областей став «Карпатський єврорегіон», коли 14 лютого 1993 року у місті Дебрецен (Угорщина) міністрами закордонних справ України, Угорщини та Польщі було підписано відповідну угоду [50]. Сьогодні на території України діють ще сім єврорегіонів: «Буг», «Нижній Дунай», «Верхній Прут», «Дніпро», «Слобожанщина», «Ярославна» та «Донбас»,- і передбачається створення інших [36, c. 125]. Динаміку створення єврорегіонів за участю українських прикордонних областей розглянуто в таблиці 1.1.

Таблиця 1.1 Єврорегіони, створені за участю України

Назва єврорегіону	Дата створення	Учасники	Розміри
«Карпатський єврорегіон»	14 лютого 1993 р.	Львівська, Івано-Франківська, Закарпатська та Чернівецька області України та прикордонні регіони Польщі, Угорщини, Словаччини та Румунії	Загальна площа: 148 095 км² Населення: 16 млн
«Буг»	29 вересня 1995 р.	Волинська область України, Люблінське воєводство Республіки Польща та Брестська область Республіки Білорусь. Асоційовані члени: Жовківський та Сокальський райони Львівської області	Загальна площа: 81 000 км² Населення: 5 млн
«Нижній Дунай»	14 серпня 1998 р.	Одеська область України та прикордонні регіони Румунії та Республіки Молдова	Загальна площа: 53 550 км² Населення: 4 млн
«Верхній Прут»	22 вересня 2000 р.	Чернівецька область України та прикордонні регіони Румунії та Республіки Молдова. Асоційованим партнер - федеральна земля Карінтія (Австрія)	Загальна площа: 42 850 км² Населення: 4 млн
«Дніпро»	29 квітня 2003 р.	Чернігівська область України, Гомельська область Білорусі та Брянська область РФ	Загальна площа: 107 200 км² Населення: 3,9 млн
«Слобожанщина»	7 листопада 2003 р.	Харківська область України і Бєлгородська область РФ	Загальна площа: 58 500 км² Населення: 4,3 млн

Продовження таблиці 1.1

«Ярославна»	24 квітня 2007 р.	Сумська область України та Курська область РФ	Загальна площа: 54 000 км² Населення: 2,5 млн
«Донбас»	29 жовтня 2010 р.	Луганська та Донецька області України та Ростовська область РФ	Загальна площа: 153 000 км² Населення: 11,4 млн

Джерело: розраховано на основі власних досліджень.

Для України головною метою створення єврорегіонів на західних її кордонах було сприяння за допомогою такої форми транскордонного співробітництва європейській інтеграції. Єврорегіони сприймалися як засіб досягнення стратегічної мети вступу до Європейського Союзу, і регіональне співробітництва розглядалося здебільшого крізь політичну призму. Сьогодні відбувається певне переосмислення значення створення єврорегіонів для України. Транскордонне співробітництво виступає дієвим чинником економічного розвитку прикордонних регіонів і передбачає велику зацікавленість у створенні і функціонуванні єврорегіонів представників місцевих влади, бізнесу і громад.

Що стосується створення Україною єврорегіонів із прикордонними областями Республіки Білорусь та Російської Федерації, подібне транскордонне співробітництво являє собою східний вектор інтеграції, що особливо актуально з огляду на домовленість про створення зони вільної торгівлі в рамках СНД. Серед мотивів створення єврорегіонів на північних та східних кордонах слід виділити культурну, соціальну та економічну спорідненість прикордонних регіонів, а також схожі проблеми, пов’язані із необхідністю пошуку дієвого засобу економічного зростання, і саме єврорегіони можуть дати депресивним прикордонним областям цей поштовх.

Стосовно перспектив розвитку транскордонного співробітництва в Україні треба відмітити, що сьогодні на стадії розробки знаходяться проекти створення єврорегіонів «Дністер» (Одеська область та регіони Молдови та Придністров’я) та «Сян» (Львівська область та Підкарпатське воєводство Польщі) [36]. Із створенням останніх завершиться процес формування єврорегіонів по всьому кордону України.

Крім класичних форм здійснення транскордонного співробітництва із метою підвищення ефективності співпраці та усунення негативних наслідків прикордонного розташування регіонів використовуються нові форми ТКС. У європейській практиці єврорегіональне співробітництво вже являє собою уніфіковану структуру, що координує співробітництво та у багатьох випадках виконує роль організаційно-фінансового центру реалізації транскордонних проектів [22, c. 262]. Але в умовах підвищення ролі регіонів в рамках ЄС, розвитку міжнародної конкуренції та процесів глобалізації відбувається відхід від ієрархічних структур управління, бо ці структури перестають бути настільки ж дієвими та ефективними, як вони були раніше. Сьогодні існує слушна думка, що конкурентоспроможність і процес кластеризації нерозривно пов’язані й взаємно обумовлені [22, c. 263]. Використання кластерів, в тому числі транснаціональних, довело свою ефективність, тому сьогодні, в нових реаліях, кластери постають новою, найбільш дієвою формою здійснення транскордонного співробітництва.

Взагалі, бізнес-кластери являють собою географічно концентровані об’єднання взаємопов'язаних підприємств, постачальників та пов'язаних з ними установ в конкретній області, що формуються із метою збільшення рівня продуктивності та конкурентоздатності на національному та глобальному рівнях [17]. Транскордонний кластер, в свою чергу, розглядається як географічно сконцентрована мережа компаній, що співпрацюють разом у галузях, що доповнюють одна одну, та організацій інфраструктури у певному транскордонному регіоні [34, c. 4]. Тобто основою для створення транскордонного кластеру може стати існування, наприклад, єврорегіону. Транскордонні кластери мають наступні ознаки: компанії кластеру географічно зосереджені у транскордонному регіоні; співпрацюють та конкурують; спеціалізуються у різних галузях; пов’язані спільними технологіями та навичками і взаємодоповнюють одна одну. Особливістю транскордонних кластерів є те, що учасники кластерів розміщені у різних податкових, митних, законодавчих середовищах сусідніх країн, однак можуть мати спільні підприємства та організації, користуватися спільною інфраструктурою і функціонують насамперед на транскордонних ринках [25].