2. Специальные гарантии

Система юридических гарантий местного самоуправления и их содержание

Важнейшей особенностью действия так называемых юридических гарантий обеспечения организационной самостоятельности местного самоуправления является то обстоятельство, что они главным образом ориентированы:

1. на сохранение организационной обособленности органом местного самоуправления от структуры государственных органов,

2. на регулирование полномочий органом местного самоуправления,

3. на участие населения в решении вопросов территориальной организации местного самоуправления, а также на осуществление права органом местного самоуправления по самостоятельному принятию своих муниципально-правовых актов

Согласно статье 12 К РФ считается, что органы местного самоуправления в организационном аспекте отделены от структуры государственных органов, и во взаимоотношениях между ними не должны присутствовать элементы власти и подчинения. В 131 ФЗ имеется специальная статья 75, предусматривающая возможность временного осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления:

1. Возникновение стихийного бедствия или иной чрезвычайной ситуации, когда в муниципальном образовании отсутствуют либо не могут быть сформированы органы местного самоуправления

2. Вследствие принятия органами местного самоуправления актов либо совершения ими действия (бездействия), влекущее за собой возникновение просроченной муниципальной задолжности, превышающей по БК РФ 30% собственных доходов бюджета муниципального образования, либо есть такая задолжность, превышающая 40% выделенных бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году

3. Факты нецелевого использования средств, выделенных из федерального или регионального бюджетов в форме субвенции на осуществлении переданных отдельно государственных полномочий

В последних 2 случаях, если они подтверждены в судебном порядке, арбитражный суд имеет право на основе предложений органом государственной власти субъекта РФ вводить в муниципальном образовании сроком до одного года временную государственную финансовую администрацию для погашения муниципальной задолжности и оздоровления муниципальных финансов.

Согласно статье 131 К РФ по общему правилу считается, что население муниципального образования имеет право самостоятельно решать вопрос о формировании структуры органов местного самоуправления, которая устанавливается в уставе муниципального образования и иных специальных муниципально-правовых актов. Однако, следует отметить то обстоятельство, что в статье 34 рамочного 131 ФЗ действует правило о том, что обязательным условием является создание в структуре органов местного самоуправления не только выборных органов власти, но и местные администрации, хотя последнее формально не считается выборным органом местного самоуправления. Более того, статья 37 131 ФЗ прямо допускает юридическую возможность участия органов государственной власти субъекта РФ в формировании структуры органов местного самоуправления, а именно, при проведении выборов на должность главы местной администрации. В состав конкурсной комиссии по выборам на пост главы местной администрации не менее чем 1/3 состава ее членов назначается законодательным представительным органом государственной власти субъекта РФ и по предложению высшего должностного лица субъекта РФ.

Еще одной важнейшей юридической гарантией обеспечения организационной самостоятельности местного самоуправления от системы органов государственной власти можно считать право самих органов местного самоуправления самостоятельно регулировать свою компетенцию по решению вопросов местного значения. Вместе с тем, необходимо отметить, то обстоятельство, что в настоящее время в 131 ФЗ перечень вопросов местного значения, которые могут относиться к компетенции органов местного самоуправления носят исчерпывающий характер, устанавливаются только на федеральном уровне и не подлежит дальнейшему расширению в актах регионального законодательства и актах органов местного самоуправления.

Большое значение с точки зрения обеспечения организационной самостоятельности местного самоуправления имеет предоставление права населением муниципального образования участвовать в регулировании вопросов определения территориальной организации местного самоуправления. В частности, согласно статье 131 К РФ вопрос об изменении границ муниципального образования должен решаться органами государственной власти субъектов РФ исключительно только с учетом мнения проживающих жителей муниципальных образований, выраженного в адекватной правовой форме путем принятия соответствующего решения на местном референдуме.

Тем не менее, из этого общего правила в 131 ФЗ есть некоторые исключения – в законе говорится о том, что в некоторых случаях при решении вопросов об изменении границ муниципального образования либо преобразования муниципального образования допускается упрощенная юридическая процедура учета мнения проживающего населения муниципального образования либо получение такого согласия органами государственной власти субъектов РФ, выраженная в формах проведения опросов среди граждан, принятия решения на сходе, собрании граждан по месту граждан или принятие решения на совместном заседании представительных органов местного самоуправления городских и сельских поселений, входящих в состав муниципального района.

Не менее важное значение для обеспечения организационной самостоятельности местного самоуправления от органов государственной власти необходимо считать реализацию права органов местного самоуправления по самостоятельной разработке и принятию муниципально-правовых актов по вопросам местного значения, а также применять меры юридической ответственности к нарушителям за неисполнение либо ненадлежащее исполнение указанных нормативных актов.

К сожалению, следует констатировать, что в федеральном законодательстве до настоящего момента, а именно в кодексе об административных правонарушениях РФ отсутствует специальная норма, устанавливающая административную ответственность за неисполнение актов органов местного самоуправления физическими и юридическими лицами. Частично на практике эта проблема решается путем введения мер административной ответственности за неисполнение актов органов местного самоуправления на уровне регионального законодательства, в том числе, такая ответственность закрепляется в КоАП Томской области.

Наконец, большое значение для обеспечения организационной самостоятельности местного самоуправления имеет право органов местного самоуправления устанавливать свою официальную символику: герб, флаг, гимн.

Вместе с тем, до настоящего времени Правительством РФ не принят специальный НПА, регламентирующий порядок государственной регистрации символики муниципальных образований.

Другим важнейшим видом юридически гарантий местного самоуправления являются государственные гарантии обеспечение финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления, предусматривающие полномочия органом местного самоуправления по самостоятельному формированию и исполнению местного бюджета, распоряжения и управления объектами муниципального имущества.

Согласно части 1 НК РФ в настоящее время на уровне местного самоуправления фактически осталось 3 вида местных налогов:

1. Налог на имущество

2. Земельный налог

3. Налог на доходы физических лиц

Однако вся проблема состоит в том, что большинство из них являются трудно собираемыми, и они даже не покрывают половины доходной части источников местного бюджета.

Отсюда по мнению многих ученых, юристов и специалистов практиков существует реальная угроза усиления финансово-экономической зависимости органов местного самоуправления от органов государственной власти.

В то же время необходимо отметить, что Европейская Хартия местного самоуправления 1985 года содержит четко обозначенные определенные цели, при соблюдении которых должна оказываться финансовая помощь муниципалитетам со стороны государства.

1 цель – оказание помощи более слабым, находящимся в экономическом отношении муниципалитетам

2 цель – обеспечение сбалансированности и выравнивание местных бюджетов

И ни в коем случае оказание такой финансовой помощи государству не должно приводить на практике к финансово-экономическому подчинению муниципалитетов. Отсюда существует серьезная проблема – совершенствование порядка и методики взаиморасчетов между органами государственной власти и органами местного самоуправления во межбюджетных отношениях, исключающие какой-либо субъективизм или нарушение справедливости при выделении дотаций, субсидий и субвенций, т.е. межбюджетных трансфертов из федерального и регионального бюджета муниципального образования.

Не полностью является решенной проблема в действующем законодательстве о порядке выплаты компенсации органом местного самоуправления из федерального и регионального бюджетов в связи с принятием органами государственной власти законодательных актов, влекущих за собой дополнительные расходы местных бюджетов, особенно связанных с выполнением государством взятых на себя социальных обязательств перед населением граждан.

В связи с принятием 131 ФЗ существенные изменения произошли в регулировании правового режима объектов муниципального имущества, находящегося в ведении органом местного самоуправления. В частности, по мысли законодателя в муниципальной собственности может находиться только такие объекты имущественного комплекса, предназначенные для выполнения следующих целей:

1. Разрешение вопросов местного значения и осуществление других функций местного самоуправления

2. Обеспечение жизнедеятельности проживающего населения муниципального образования, в том числе содержание социально-экономической инфраструктуры муниципального образования

3. Выполнение отдельных государственных полномочий переданных органам местного самоуправления.

Таким образом, все остальное излишнее муниципальное имущество с точки зрения законодателя, не подпадающее под указанные цели, подлежит отчуждению в частную собственность (приватизация) или перепрофилированию. Срок приватизации муниципального имущества завершается не позднее 1 января 2012 года.

В связи с принятием другого федерального закона 2010 года «О бюджетных учреждения» остается до конца не ясной юридическая судьба многих бюджетных учреждений. Предлагается создание 3 типов учреждений:

1. Казенные бюджетные учреждения (финансируются 100% из бюджета)

2. Простые бюджетные учреждения (финансируются в соответствии с муниципальными заказами или заданиями)

3. Муниципальные автономные бюджетные учреждения, которые должны фактически находиться на самофинансировании и получать дополнительные доходы от оказания платных услуг населению муниципального образования

Согласно 131 ФЗ Правительство РФ, органы государственной власти субъектов РФ обязаны были в сроки, не позднее 1 января 2009 года окончательно завершить процесс юридического оформления безвозмездной передачи объектов имущества из федеральной и региональной собственности в состав муниципального имущества.

Самостоятельным видом юридических гарантий местного самоуправления является гарантии судебной и иных правовых форм защиты интересов органом местного самоуправления. Среди судебных гарантий местного самоуправления особое место и роль отводится деятельности таких специализированных судебных органов власти, как КС РФ и Конституционные Уставные суды субъектов РФ.

В соответствии с постановлением КС РФ 2001 года по так называемому «Красноярскому делу» Конституционный суд пришел к выводу о том, что муниципальное образование представляет собой такое территориальное объединение граждан по месту жительства, которое было создано специально для коллективного осуществления конституционного права граждан в сфере местного самоуправления и следовательно, оно также, как и другие объединения граждан по смыслу статьи 125 К РФ имеют право подавать конституционную жалобу в суд для защиты своих нарушенных конституционных прав и свобод человека и гражданина примененным или подлежащим к применению в конкретном деле законом.

Вместе с тем, по мнению многих ученых, юристов, необходимо все-таки чтобы сам КС РФ дал официальное разъяснение своего постановления либо соответствующие изменения или дополнения были внесены в статью 3 ФКЗ «О КС РФ», раскрывающий процессуальный порядок и основания реализации права муниципальных образований подавать жалобу в КС РФ.

Конституционные уставные суды субъектов РФ – это есть региональные органы конституционного правосудия, призванные в особой процессуальной форме конституционного судопроизводства разрешать вопросы об оспаривании конституционности нормативно-правовых актов, нарушающие права и законные интересы органов местного самоуправления.

Они также могут рассматривать споры о компетенции между органами государственной власти и местного самоуправления. По общему правилу считается, что акты региональных органов конституционной юстиции имеют высшую юридическую силу и приравниваются к положениям самой Конституции уставом субъекта РФ.

В перспективе наиболее приоритетным шагом создания специализированных судебных органов по защите прав и законных интересов органов местного самоуправления являются также учреждения административных судов общей юрисдикции (административная юстиция), которые отчасти должны взять на себя функцию (обязанность) по разбирательству дел, возникающих из публично-правовых отношений, в том числе по спорам о компетенции между органами государственной власти и органами местного самоуправления.

К остальным правовым формам защиты интересов органов местного самоуправления можно отнести деятельность следующих государственных органов:

1. Президент РФ, как глава государства, при котором создан и действует Совет по местному самоуправлению в качестве консультативно-совещательного органа

2. Правительство РФ, как высший федеральный орган исполнительной власти, в составе которого находится министерство регионального развития и министерство юстиции РФ

Министерство регионального развития призвано разрабатывать специальные региональные программы по вопросам развития местного самоуправления.

Министерство Юстиции РФ призвано осуществлять процедуру государственной регистрации и вести федеральный государственный реестр муниципальных образований

3. Прокуратура РФ

Призвана осуществлять надзор за исполнением актов федерального законодательства всеми органами государственной власти РФ и ее субъектов, в том числе и в сфере местного самоуправления

4. Организации межмуниципального сотрудничества

Действуют на федеральном и региональном уровне. В них включаются:

1. Конгресс муниципальных образований России (чисто федеральное значение)

2. Ассоциация сибирских и дальневосточных городов (АСДГ)

3. Совет муниципальных образований Томской области (чисто региональное значение)

История становления и развития местного самоуправления в России

Основные теории происхождения и развития местного самоуправления

По мнению многих ученых, юристов и историков, считается доказанным тот факт, что истоки местного самоуправления зародились в эпоху средневековья, а именно в наиболее развитых странах Западной Европы и они были вызваны стремлением городских общин максимально обособиться, отделиться от власти феодалов-землевладельцев, на территории которых располагались средневековые города.

Новым этапом дальнейшего развития и становления института местного самоуправления во многом способствовала Великая Французская революция 1789 года. Именно в этот исторический период времени появляются новые формы организации общинного управления, которые во многом повлияли на формирование теоритических взглядов, представлений, концепций на природу местного самоуправления и его соотношение с системой органов государственной власти. В докладе известного французского государственного деятеля и конституционалиста Турэ перед Национальным Собранием Франции о реформе местного государственного управления были выдвинуты и обоснованы 2 главных теоритических идеи:

1. Понятие дел общинного управления или вопросов местного значения, которые должны быть отнесены к исключительной компетенции местных общин

2. Понятие дел государственного значения или отдельных государственных полномочий, которые могут передаваться местным общинам и осуществляться строго под государственным контролем

Как попытка найти правильные ответы на поставленные вопросы Турэ постепенно в странах Западной Европы начинает складываться, так называемая, теория свободной общины на природу местного самоуправления. Сторонники этой теории утверждали в своих научных трудах, что права и свободы местной общины по решению вопросов местного значения является неотчуждаемым, неотъемлемым и носит по существу естественно-правовой характер, также как и основные права и свободы человека и гражданина, принадлежащие каждому индивидууму.

Кроме того, авторы этой теории стремились искусственно противопоставить деятельность местной общины публичным полномочиям органов государственной власти по осуществлению функций государственного управления.

Несмотря на свою внешнюю привлекательность, теория свободной общины имела некоторые серьезные недостатки. Первым недостатком был тот, что авторы теории не могли убедительно теоритически доказать, почему в некоторых случаях на практике местное самоуправление может осуществляться не только в небольших по территории и численности проживающего населения городских и сельских поселениях, но и иногда крупных административно-территориальных единицах, учреждаемых сверху государством. Вторым недостатком был тот, что авторы теории не могли также четко разграничить между собой вопросы местного значения и публичные государственно-властные полномочия, которые могут передаваться государством местным территориальным сообществам.

Промежуточной разновидностью теории свободной общины является также так называемая общественно хозяйственная теория на природу местного самоуправления. Значительный вклад в формирование и развитие названной теории внесли такие известные немецкие ученые, юристы, как Лабант, Моль, Ресслер. Данные ученые в своих работах во многом отстаивали частно-хозяйственный непубличный характер деятельности местных общин, ориентированный в основном на разрешение вопросов местного значения и отрицавший какую-либо юридическую связь между полномочиями местной общины и деятельностью органов государственной власти.

Тем не менее, общественно хозяйственная теория не получила широкое распространение в странах Западной Европы, так как очень трудно было отрицать публичное полномочие местной общины по управлению на местах и существовавшую юридическую связь во взаимоотношениях между общиной и органами государственной власти.

В силу этих причин постепенно в странах Западной Европы по мере укрепления и развития рыночных товарно-денежных отношений постепенно на смену общественно хозяйственной теории приходит государственная теория на природу местного самоуправления. Наиболее видными представителями государственной теории на природу местного самоуправления являются немецкие ученые, юристы: Р. Гнейст, Л.Штейн. Данные авторы рассматривали понятие местного самоуправления, как особую политико-правовую форму организации государственного управления на местах, когда органы государственной власти передают часть своих полномочий по управлению на местах местным территориальным сообществам из числа проживающих граждан. В то же время относительно вопроса выделения главных отличительных признаков природы местного самоуправления от органов государственной власти они расходились в своих точках зрения.

В частности, Гнейст в своих трудах считал, что главной особенностью природы местного самоуправления является то, что местная община является своеобразными агентами или представителями органов государственной власти на местах. Кроме того, он полагал, что в отличии от органов государственной власти, полномочия муниципальных органов осуществляют на безвозмездной основе на общественных началах, избираемые из среды местного населения наиболее уважаемые граждане.

Штейн полагал, что важнейшей характеристикой природы местного самоуправления является то, что сама местная община представляет собой своеобразную особую публично-правовую корпорацию, состоящую из граждан по месту жительства, наделенную правами юридического лица и являющейся самостоятельным субъектом публично-правовых отношений по решению вопросов местного значения. Различия между органами государственной властью и органами местного самоуправления заключается в том, что сами органы местного самоуправления являются независимыми и самостоятельными в своей деятельности в пределах предоставленных им органами государственной власти тех полномочий, которое принадлежат им по управлению делами местного значения.

Согласно государственной теории на природу местного самоуправления все свои политические полномочия по управлению на местах местная община получает от государства, а юридические свои возможности местная община получает из тех законодательных актов, регулирующих деятельность местных общин. В рамках данной теории сами органы местного самоуправления уже не противопоставлялись государственной власти, а являлись их естественным продолжением. Данная теория имела свой главный недостаток – прямое следование положениям этой теории могло на практике привести к огосударствлению (полному подчинению муниципалитетов со стороны государственной власти).

Большинство современных ученых, юристов, придерживаются дуалистической теории на происхождение и развитие местного самоуправления. Дуализм (двойственное начало) в природе местного самоуправления можно усматривать в том, что безусловно существует определенная связь между органами местного самоуправления и органами государственной власти – они нередко осуществляют отдельные государственные полномочия, а следовательно в таких случаях они обязаны действовать прямо от имени и по поручению государства. Также сами органы местного самоуправления обладают публично-правовыми полномочиями по управлению на местах, а именно, они обладают:

1. правом устанавливать местные налоги и сборы

2. издавать общеобязательные для исполнения НПА

3. право применять меры юридической ответственности за неисполнение принятых ими НПА

Общественные начала, присущие природе органов местного самоуправления, прослеживаются в том, что указанные органы избираются населением и несут юридическую ответственность за результаты своей деятельности непосредственно перед гражданами.

Другими известными теориями на природу местного самоуправления в научной литературе являются теория социального обслуживания и теория построения муниципального социализма.

Суть теории социального обслуживания фактически сводилась к тому, что она обосновывала направленность деятельности муниципальных органов власти только на удовлетворение различных коммунально-бытовых и социальных потребностей и интересов проживающего местного населения. Во многом данная теория принижала публично-правовое начало, присущее деятельности органов местного самоуправления.

Теория построения муниципального социализма провозглашала необходимость создания условий и предпосылок, постепенной передачи публично-правовых полномочий по управлению делами общества и государства от органов государственной власти к самоуправляющимся организациям граждан, в том числе и муниципальных органов власти.

История возникновения и развития местного самоуправления в России

Как отмечают многие исследователи, первые истоки местного самоуправления в России уже возникли во времена существования Новгородской средневековой республики и особенно во времена правления Ивана IV, связанного с деятельностью губских и земских старост, призванных наряду с решением дел государственного значения разрешать также вопросы чисто местного значения.

Следующим историческим этапом дальнейшего установления в России можно считать реформы Петра I городского управления. Согласно этой реформе в городах российской Империи по примеру Западной Европы разрешалось создавать свои сословно-представительные органы городского управления, обычно они назывались «городскими ратушами», «магистратами», «городской бургамистр». Тем не менее, в силу объективных и некоторых субъективных причин, реформы городского управления не была доведена до логического конца во времена Петра I и со временем органы городского самоуправления вновь попали в административную зависимость от власти губернаторов, назначаемых сверху на местах.

Новым историческим этапом развития института местного самоуправления России также можно отнести реформы Екатерины II по реорганизации городского самоуправления. В свое время она издала 2 указа: указ о жалованной грамоте дворянства 1775 года, указ о правах и выгодах городам Российской Империи 1785 года, опираясь на опыт городского самоуправления в странах Западной Европы. Этими указами дозволялось во всех городах Российской Империи из числа городских обывателей формировать свои сословно-представительные органы городского самоуправления: «городские магистраты», «городской голова».

Кроме того, на органы городского самоуправления прямо возлагалось выполнение следующих полномочий по управлению городским хозяйством:

1. Содержание в надлежащем состоянии зданий, сооружений, мостов и дорог

2. Благоустройство территорий, поддержка ремесел, торговли, предпринимательской деятельности

3. Содержание и финансирование из городской казны, учреждение начального образования, здравоохранения и социального презрения

4. Взимание государственных податей городских налогов и сборов

Низшим звеном городского самоуправления являлись цеховые ремесленные управы, созданные по профессиональному признаку. Городская казна должна была формироваться за счет:

1. Поступлений от взимания налогов и сборов

2. Безвозмездных перечислений (пожертвований) физических лиц

3. Доходов от собственных предпринимательских действий

4. Поступающих государственных дотаций

Фактически такой порядок организации городского управления с небольшими изменениями сохранялся в России до 1846 года, когда в городе Санкт-Петербурге было принято новое положение об общественном управлении; затем в 1862 году подобное положение было принято в Москве.

Позднее были приняты новые городовые положения, распространившие свои действия на все остальные города Российской Империи и предусматривавшие впервые создание бессословных органов городского самоуправления. Первый орган назывался «городская дума» и «городской голова».

В сельских поселениях в России практически до 1861 года фактически отсутствовали какие-либо примитивные формы организации местного самоуправления, так как в тот период времени сохранялся и действовал институт крепостного права.

В 1864 году указом Александра II была проведена земская реформа местного самоуправления в России, согласно которой в России на уровне губерний и уездов должна была формироваться целая система органов земского самоуправления: «избирательные съезды» или представительные органы населения уезда и губерний, которые не реже 1 раза в 3 года собирались на свои заседания и решали по существу вопрос – выборы гласных членов земских собраний.

Вторым органом были «губернские и уездные земские собрания». Это были постоянно действующие представительные органы земского самоуправления, решавшие на своих заседаниях наиболее важные вопросы местного значения, причем, как правило, они созывались не реже 1 раза в год.

Вопросы, которые они решали:

1. Формирование состава членов земских управ

2. Утверждение бюджета земств

3. Рассмотрение отчетов о деятельности земских управ

4. Разрешение жалоб, поступающие на действия земских управ

Возглавлял и руководил всей деятельностью земского собрания его председатель, наделявшийся рядом существенных полномочий:

1. Право созыва и ведения заседания собрания

2. Право подписания и обнародования актов земского собрания

3. Право отлагательного вето на решения земского собрания

4. Право решающего голоса в случаях, если голоса других членов земского собрания разделялись поровну

Третьи звеном в системе органов местного самоуправления были «губернские и уездные земские управы», выполнявшие исполнительно-распорядительные полномочия по управлению отраслями земского хозяйства. Численный (штатный) состав членов земских управ обычно насчитывал от 3 до 6 человек, а все остальные специалисты земских управ привлекались к их работе только на договорной (контрактной) основе.

Во всей своей текущей деятельности земские управы были подконтрольны и подотчетны перед соответствующим земскими собраниями и обязаны были не реже 1 раза в год отчитываться о своей проделанной работе перед членами земского собрания.

Четвертым органом самоуправления является контрольно-ревизионные комиссии – специализированные органы земского самоуправления и призванные и призванные осуществлять контроль за финансово-хозяйственной деятельностью земских управ. Члены контрольно-ревизионных комиссий обязаны были ежегодно официально опубликовывать отчеты о проведенных ими проверках и ревизиях в официальном печатном органе «Земский вестник».

Согласно действовавшему в то время Гражданскому Уложению органы земского самоуправления рассматривались, как самостоятельные участники гражданско-правовых отношений, поэтому они имели право вступать в имущественные отношения с другими физическими и юридическими лицами, и они также несли самостоятельную юридическую ответственность по своим обязательствам. Государство не отвечало по обязательствам земств, а земство не отвечали по обязательствам государства.

Бюджет земств формировался в основном за счет взимания особого земского налога, иных земских сборов, доходов от собственной предпринимательской деятельности, добровольных пожертвований физических и юридических лиц и лишь в незначительной степени за счет государственных дотаций.

Все спорные вопросы, возникавшие между органами государственной власти и органами земского самоуправления, разрешались только в судебном порядке, в том числе путем обращения в высшую судебную инстанцию – «Правительствующий сенат» либо такого рода споры могли разрешаться в административном порядке путем подачи обращения в особые губернские по городским и земским делам присутствия.

В 1890 году указом Александра III в России была проведена, так называемая, земская контрреформа, направленная на усиление государственного влияния, вмешательство государственных органов в дела земского самоуправления и расширение форм государственного контроля в отношении земств. В частности, дополнительные полномочия по контролю государства за деятельностью земский учреждений были предоставлены министру внутренних дел России и губернатору на местах:

1. По утверждению составов членов земских управ

2. По приостановлению действия актов земских собраний

3. По согласованию с ними проектов бюджетов земств

4. Связанные с применением мер принудительного исполнения, возложенных на органы земского самоуправления государственных функций, в том числе за счет средств самих земств

В период времени наибольшего развития деятельности земского самоуправления в России в русской юридической науке возникает дискуссия по поводу природы органов земского самоуправления. Ряд известных русских ученых, юристов: Чичерин, Васильчиков, Лешков отстаивали в своих научных рядах сугубо общественно хозяйственный характер деятельности органов земского самоуправления. Они утверждали, что земство представляет собой учреждение населения на местах, которое должно в своей деятельности руководствоваться интересами и потребностями проживающих граждан и ни в коем случае над ними не должен устанавливаться правительственный государственный контроль.

Особенно общественное начало в природе земств они усматривали в том, что согласно действовавшему в то время законодательству, земства формально не входили в структуру органов государственной власти, а исполнение должностных полномочий в указанных органах фактически приравнивалось к исполнению общественных обязанностей.

В свою очередь ряд других русских ученых: Лазаревский, Градовский, наоборот, придерживались государственной концепции на природу земского самоуправления и исходили из необходимости включения земств в систему органов государственной власти. В частности, профессор Градоский считал, что государство лишь передает часть своих полномочий по управлению на местах земству, а последние должны строго действовать в пределах предоставленных им своей компетенции в сфере местного управления.

Особенно государственное начало в природе земств профессор Градовский усматривал в том, что земства обладали правом устанавливать земские налоги и сборы, облагать население различными земскими повинностями и кроме того, он исходил из того, что так или иначе органы земского самоуправления на практике осуществляют официально от имени и по поручению государства отдельные государственные полномочия.

Еще одной известной теорией на природу земского самоуправления в русской юридической науке является собственно юридическая теория на природу земского самоуправления. Наиболее видным представителем его является Коркунов.

____________

В некоторых случаях постановления КС РФ служили необходимой нормативно-правовой базой для принятия новых ФЗ или внесения изменения и дополнений в действующие ФЗ по отдельным вопросам регулирования деятельности органов местного самоуправления.

Особое место среди источников муниципального права России на уровне федерального законодательства занимают публичные договоры, соглашения или нормативные договоры, заключаемые между органами государственной власти РФ и субъектов РФ по вопросам разграничения предметов ведения и полномочий между ними в сфере местного самоуправления.

2 вид договоров – договоры, заключаемые между различными муниципальными образованиями по вопросам осуществления межмуниципального сотрудничества (договор об образовании ассоциаций сибирских и дальневосточных городов 1996 года).

К числу актов действующего законодательства на уровне субъектов РФ, как источников муниципального права России можно отнести следующее – К, уставы, законы и иные НПА, принятые по вопросам совместного ведения органов государственной власти РФ и ее субъектов либо исключительного ведения органов государственной власти субъектов РФ (например, закон Томской области 2005 года о муниципальных выборах; закон Томской области о муниципальной службе в Томской области 2005 года).

На муниципальном уровне особая роль в регулировании вопросов местного самоуправления отводится Уставам муниципального образования и иным локальным муниципальным правовым актам, издаваемые органами местного самоуправления по вопросу местного значения.

Устав муниципального образования

Согласно 131 ФЗ уставы муниципальных образований могут приниматься 2 юридическими способами:

1. на заседании представительного органа местного самоуправления квалифицированным большинством голосов не менее, чем 2\3 от установленной численности депутатов

2. на общем собрании сходе граждан по месту жительства в тех сельских поселениях, численность проживающих жителей которых составляется до 100 человек

3. РАНЕЕ ДЕЙСТВОВАЛ не местных референдумах, НО теперь не действует

Необходимым условием принятия разработанного устава муниципального образования в любом случае является процедура обсуждения проекта устава муниципального образования среди жителей на публичных слушаниях, проводимые по решению представительного органа местного самоуправления.

В дальнейшем принятый устав муниципального образования со всеми необходимыми сопроводительными документами направляется главой муниципального образования в течение 15 дней со дня его принятия в государственный регистрирующий орган для осуществления процедуры государственной регистрации в качестве которых выступают территориальные подразделения МинЮста РФ (в Томске – управление юстиции по томской области).

Государственный регистрирующий орган в свою очередь обязан в 30-дневный срок со дня передачи ему на регистрацию устава муниципального образования провести соответствующую юридическую экспертизу представленного устава и принять по нему одно из 2 следующих решений:

1. Решение о государственной регистрации устава муниципального образования

2. Отказ в государственной регистрации устава муниципального образования

Отказ в гос. регистрации устава возможен по закону только в 2 случаях:

1. Противоречие положению устава К РФ и актам федерального или регионального законодательства

2. Нарушение процедуры принятия устава муниципального образования

Отказ в гос. регистрации устава муниципального образования может быть обжалован заинтересованными органами местного самоуправления в судебном порядке и такое решение суда носит уже окончательный характер.

Завершается вся процедура государственной регистрации уставом муниципального образования выдачей свидетельства о гос. регистрации и внесением его в единый государственный реестр уставов муниципальных образований соответствующего субъекта РФ; после этого зарегистрируемый устав муниципального образования подлежит официальному опубликованию, обнародованию в местных СМИ и с этого момента он считается вступившим в свою юридическую силу.

Формы взаимодействия между органами государственной власти РФ и ее субъектов и органов местного самоуправления

В настоящее время в 131 ФЗ отсутствует специальная статья, посвященная правовому регулированию взаимодействия между органами государственной власти и органами местного самоуправления на федеральном и региональном уровнях, однако исходя из анализа действующего законодательства о местном самоуправлении и сложившейся муниципально-правовой практике можно выделить следующие основные направления между органами государственной власти и органами местного самоуправления:

1. Участие органов местного самоуправления совместно с органами государственной власти субъектов РФ в формировании надлежащей правовой базы по вопросам регулирования деятельности органов местного самоуправления, в том числе предусматривается возможность осуществления права законодательной инициативы представительными органами местного самоуправления в законодательных, представительных органах государственной власти субъектов РФ

2. Привлечение органов местного самоуправления к выполнению утвержденных целевых федеральных и региональных программ (планов) экономического и социально-культурного развития подведомственной территории

3. Регулирование порядка и форм межбюджетных отношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления на федеральном и региональном уровне

4. Установление процедуры изменения границ или преобразование муниципального образования по решению органов государственной власти субъектов РФ с участием органов местного самоуправления, а именно в форме получения такого согласия либо с учетом мнения проживающего населения муниципального образования

5. Установление правового статуса отдельных видов муниципальных образований, наделенных особым специальным правовым положением (имеется в виду ЗАТО, города-наукограды и приграничные территории)

6. Определение порядка безвозмездной передачи объектов имущества из федеральной и региональной собственности в состав муниципального имущества

7. Установление оснований и порядка передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий

8. Предоставление государственных гарантий реализации полномочий органов местного самоуправления, а также судебная защита прав и законных интересов органов местного самоуправления

9. Регулирование пределов и форм государственного административного контроля за деятельностью органов местного самоуправления

10. Установление случаев и порядка наступления юридической ответственности органов местного самоуправления перед государством, населением муниципального образования, а также физическими и юридическими лицами

11. Определение порядка и условий приема и прохождения гражданами РФ муниципальной службы, регулирование особенностей правового статуса муниципального служащего

12. Установление процедуры государственной регистрации уставов муниципальных образований и другие

Функции органов местного самоуправления

… обусловленные особенностями его юридической природы, а также выполнение поставленных перед ним задач и целей.

В науке муниципального права России обычно принято классифицировать все функции органов местного самоуправления с точки зрения их содержания на 2 вида:

1. Общие или основные функции

Они прямо вытекают из особенности политико-правовой природы самого института местного самоуправления. Вытекают также из особенностей реализации органов местного самоуправления своих полномочий. Все эти функции прямо закреплены в К РФ и 131 ФЗ

1. Представительная функция

Направлена на обеспечение максимально полного представительства и выражения интересов большинства жителей муниципального образования в выборных органах местного самоуправления. Механизмом реализации данной функции на практике служат организации и проведение муниципальных выборов в органы местного самоуправления, а также использование иных форм непосредственного прямого участия граждан в решении вопросов местного значения.

2. Функция обеспечения планового и комплексного экономического и социально-культурного развития территорий муниципального образования либо также называется хозяйственная функция

Органы местного самоуправления должны стремиться в своей деятельности наиболее эффективно распоряжаться и управлять объектами муниципального имущества, правильно формировать и исполнять местный бюджет

Согласно федеральному законодательству они обязаны оказывать помощь и поддержку развития предпринимательской деятельности на своей территории в сфере малого и среднего бизнеса в целях увеличения местной налогооблагаемой базы, привлечения дополнительных инвестиций в развитие муниципального хозяйства, а также решение проблемы занятости населения и создание дополнительных рабочих мест. Помимо всего следует отметить, что по 131 ФЗ и ГК РФ органы местного самоуправления вправе самостоятельно в пределах своей компетенции устанавливать и развивать международные и внешнеэкономические связи, в том числе с участием иностранных партнеров.

3. Функция удовлетворения коммунально-бытовых, социально-культурных и иных жизненно-важных потребностей и интересов проживающего населения муниципального образования либо функция коммунальная

На практике функция заключается в том, что по закону на органы местного самоуправления возлагается обязанность по оказанию гражданам дополнительных услуг в сфере ЖКХ, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты населения помимо того перечня услуг, предоставление которых гарантируется населением муниципального образования в соответствии с действующими минимальными государственными социальными стандартами

4. Функция охраны общественного порядка, защиты прав, свобод, законных интересов граждан либо правозащитная функция

Согласно статье 131 К РФ, ФЗ № 131 на органы местного самоуправления возлагается обязанность по поддержанию и охране общественного порядка на своей территории и предполагалось в будущем создание подразделений муниципальной милиции (по старому названию), выведенной полностью из системы МВД России и переподчиненной в своей деятельности органам местного самоуправления.

В случаях и порядке, установленных актами федерального и регионального законодательства органы местного самоуправления могут наделяться дополнительными полномочиями по контролю за соблюдением действующего законодательства всеми физическими и юридическими лицами по специальному кругу вопросов – вопросы благоустройства территории и ЖКХ, архитектура и строительство, охрана окружающей природной среды, контроль за охраной и целевым использованием земель, в сфере опеки и попечительства, регистрации актов гражданского состояния и они могут также обладать специальными регистрационно-разрешительными полномочиями по лицензированию отдельных видов предпринимательской хозяйственной деятельности и дача разрешений на проведение массовых общественных мероприятий или регистрации граждан, пребывающих по месту жительства.

Согласно действующему законодательству о местном самоуправления в структуре о местной администрации могут создаваться специальные органы исполнительной власти, наделенные административной юрисдикцией по разрешению отдельных видов административных правонарушений:

• Административная комиссия

• Комиссия по делам несовершеннолетних местной администрации