§ 5. Государственное управление в условиях проведения в Украине административной реформы

При осуществлении исполнительной власти происходит реальное воплощение в жизнь законов и других нормативных актов, с помощью которых государство активно влияет на общественные процессы. Административное право органически связано с исполнительной властью как важный инструмент ее реализации и отрасль права, что создает правовые основы ее функционирования. Через отношения с органами государственного управления (их должностными лицами) граждане имеют возможность действительно воспользоваться конституционными положениями о приоритетности их прав и свобод. Административное право является отраслью публичного права, регулирует управленческие отношения в области публичной власти, а именно те из них, в которых участвуют граждане (их объединения), органы исполнительной власти и органы местного самоуправления. Административно-правовые нормы применяются при реализации делегированных государством соответствующим субъектам функций и полномочий и во внутриорганизационной деятельности не только органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, но и всех государственных органов, администрации государственных предприятий, учреждений и организаций. Эффективность управленческой деятельности как раз и создает необходимые условия для надлежащей реализации и защиты прав и свобод граждан, обеспечивает выполнение возложенных на них обязанностей.

Новая система государственного управления, необходимость которой связана с комплексной перестройкой существующей в нашем государстве управленческой системы и развитием новых важных институтов, должна внедряться в рамках административной реформы. Концепция административной реформы, подготовленная Государственной комиссией по проведению в Украине административной реформы, ставит цель реально улучшить состояние организации исполнительной власти, сделать ее одним из важных факторов ускорения экономических, политических, социальных государственно-правовых преобразований. Следует отметить, что Концепция касается не только управленческих, но и других проблем, в ней также

>>> 18 >>>

ставится задача переосмысления организационных и правовых основ государственного управления, научно-методологической базы административного права как отрасли публичного прав.

На наш взгляд, необходимость проведения административной реформы в Украине не вызывает сомнений, но если говорить об административном праве и его реформировании, то это касается его как отрасли права, соответствующей системы законодательства и отнюдь не науки, поскольку общественное назначение административного права всегда связывалось с обеспечением и охраной прав и свобод граждан, выполнением ими обязанностей в сфере государственного управления, задачами по организации управления общественными делами. Конечно, на разных этапах развития общества и государства, правовой системы приоритеты были разными, как и приоритетность самой исполнительной власти и органов, которые ее осуществляют.

В Концепции определены пять направлений осуществления административной реформы: 1) создание новой правовой базы, которая будет регламентировать государственное управление в Украине; 2) формирование новых институтов, организационных структур и инструментов осуществления государственного управления; 3) кадровое обеспечение новой системы государственного управления; 4) укрепление и формирование новых финансово-экономических основ обеспечения системы государственного управления; 5) научное и информационное обеспечение системы государственного управления, формирование механизмов научного информационного мониторинга ее функционирования².

Осуществление указанных направлений рассчитано на относительно продолжительный период и включает в себя три этапа. Первый, подготовительный этап имеет целью разработку и официальное одобрение Концепции и Программы осуществления административной реформы, решение первоочередных вопросов, связанных с текущим усовершенствованием элементов существующей системы государственного управления. Второй этап связывается с внедрением организационно-правовых основ реформирования ключевых элементов системы государственного управления. Третий этап предусматривает углубление трансформационных процессов, формирование новых институтов, организационных структур и инструментов государственного управления. Меры по законодательному, кадрово

>>> 19 >>>

му, научному и информационному обеспечению реформы, укреплению и обновлению финансово-экономических основ государственного управления предполагается провести на всех этапах.

Процесс реформирования касается системы органов исполнительной власти (Кабинета Министров Украины, центральных и иных подведомственных Кабинету Министров органов исполнительной власти, местных органов государственной исполнительной власти), системы местного самоуправления и административно-территориального устройства государства, вопросов организационного, кадрового, финансово-экономического, информационного, научного обеспечения. Предусмотрено создание комплексного механизма организационного обеспечения административной реформы, который бы охватывал главные составляющие административных преобразований. Создание такого механизма имеет важное значение, ибо известно, что через экономические, социальные, правовые реформы прошли все государства (в крайнем случае Европы) и эффективность их проведения обеспечивалась специально создаваемыми организациями. Отечественной практике известны неоднократные реформы, которые начинались, но так и не были доведены до завершения. Одной из причин этого было отсутствие политической воли и организационного механизма обеспечения реформ.

Указом Президента Украины от 22 июля 1998 г. «О мерах по внедрению Концепции административной реформы в Украине» (с изменениями и дополнениями)³ предусмотрено, что Государственная комиссия по проведению в Украине административной реформы будет продолжать работу по разработке концептуальных положений проведения административной реформы.

Координация и организация мер по проведению административной реформы возложены на Уполномоченного Президента Украины по вопросам административной реформы. Он обеспечивает изучение и анализ деятельности Кабинета Министров Украины, центральных и местных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, связанных с проведением административной реформы, осуществляет мониторинг по этим вопросам, вносит предложения по усовершенствованию деятельности по проведению административной реформы. Уполномоченный вправе участвовать в установленном порядке в заседаниях Кабинета Министров

>>> 20 >>>

Украины, его консультативно-совещательных и других органов во время рассмотрения вопросов, связанных с проведением административной реформы. В его обязанности входит информирование Президента Украины о проведении в Украине административной реформы и ее результатах. Уполномоченный по поручению Президента Украины выполняет и другие полномочия, касающиеся административной реформы.

Правовую основу административной реформы составляют Конституция и законы Украины, которые определяют статус центральных и местных органов исполнительной власти, систему административно-территориального устройства и организацию местного самоуправления. Для обеспечения реализации положений Концепции административной реформы в Украине предусмотрена подготовка других концепций и программ, законов Украины.

На выполнение положений Концепции Президентом Украины принят ряд нормативно-правовых актов. Среди них особое место занимают те, которые направлены на реформирование системы и структуры центральных органов исполнительной власти. Это указы Президента Украины от 15 декабря 1999 г. «О системе центральных органов исполнительной власти» и «Об изменениях в структуре центральных органов исполнительной власти»⁴.

Преобразования в системе местного самоуправления должны обеспечиваться Координационным советом по вопросам местного самоуправления при Президенте Украины и Фондом содействия местному самоуправлению Украины.