§ 9. Вопрос о международной правосубъектности

иных субъектов

9.1. Субъекты (части) федераций

и автономные территории унитарных государств

В международной практике имеют место случаи, когда согласно внутреннему законодательству субъекты федерации рассматриваются как суверенные образования и субъекты международного права. Примером тому является практика бывшего СССР (ст. ст. 70,73,80Конституции СССР) и деятельность Украины (Украинской ССР) и Белоруссии (Белорусской ССР) в составе бывшего СССР в качестве членов ООН, ряда других организаций и участников многих международных договоров. Кроме того, существуют федеративные государства, а именно Швейцария, ФРГ, Австрия, Канада, члены (субъекты) которых (земли, кантоны, штаты) имеют право в ограниченных пределах выступать на международной арене от собственного имени, хотя внутреннее законодательство этих федераций не рассматривает их суверенными образованиями (субъектами международного права), но предоставляет право заключать международные соглашения по весьма ограниченному кругу вопросов (пограничные, культурные, полицейские, экономические и т.п.). Таким образом, федеративное государство в определенной мере отказывается от регулирования какой-либо сферы, закрепляя исключительные полномочия за членом федерации, включая частично и некоторые сферы международных отношений, среди которых наиболее важную роль играет право по каким-либо вопросам выступать самостоятельно во внешних сношениях, прежде всего заключать международные соглашения.

Части федераций, которые наделены определенной ограниченной международной компетенцией, могут, таким образом, восприниматься как обладающие степенью международной правосубъектности <1>. Однако такой их правовой статус хотя покоится на внутренних актах (конституциях) государств, но только ими не ограничивается, а охватывает и нормы международного права. Наличие правосубъектности у субъектов федераций может закрепляться в "зонтичных соглашениях", согласно которым федеративные государства в двусторонних договорах в той или иной форме констатируют и поощряют право составных частей этих федераций самостоятельно устанавливать и поддерживать международные отношения и заключать договоры как с подобными себе образованиями в других государствах, так и непосредственно с зарубежными федеративными государствами, как правило, по внешнеэкономическим, культурным, научно-образовательным и иным вопросам. К примеру, в Договоре о согласии и сотрудничестве между Российской Федерацией и Канадой (Оттава, 19 июня 1992 г.) содержатся положения о поощрении сотрудничества между республиками и регионами Российской Федерации и провинциями и территориями Канады (ст. 16).

--------------------------------

<1> См.: Shaw M.N. International Law. 6th ed. Cambridge University Press, 2008. P. 218.

Согласно национальному праву определенные полномочия в международной сфере могут предоставляться и автономным территориям унитарных государств. Международная деятельность автономных территорий унитарных государств, а именно участие в принятии международных документов, затрагивающих интересы автономии, проведение конференций, самостоятельная позиция некоторых автономий, к примеру Гренландии и Фарерских островов, в вопросах участия самого унитарного государства в институциональных органах, в частности ЕС, способствует постановке вопроса о международной правосубъектности у автономных территорий унитарных государств <1>.

--------------------------------

<1> Подробнее см.: Лукашева Н.В. Участие автономных образований в международной деятельности (на примере стран Северной Европы) // Российский юридический журнал. 1998. N 3. С. 87 - 92.

В 90-х годах XX в. отдельные положения федеральных законов, конституций республик в составе Российской Федерации, Федеративного договора 1992 г. и договоров о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов, двусторонних договоров Российской Федерации с другими государствами допускали определенную международную деятельность субъектов Российской Федерации, что также подтверждалось международной практикой отдельных субъектов. При этом с учетом положений конституций республик в составе Российской Федерации и практики их международной деятельности ставился вопрос об ограниченной международной правосубъектности субъектов Российской Федерации. Однако конец 90-х и начало 2000-х годов ознаменовались "откатом" от расширения полномочий субъектов Российской Федерации, что выразилось в принятии Федерального закона"О международных договорах Российской Федерации", Федеральногозаконаот 4 января 1999 г. N 4-ФЗ "О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации", Федеральногозаконаот 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"", а также в вынесении актов Конституционного Суда РФ от 7 и 27 июня 2000 г. Так, Федеральныйзакон"О международных договорах Российской Федерации" не предусматривает возможность заключения международных договоров субъектами РФ, а Федеральныйзакон"О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации" признает за субъектами Российской Федерации право на осуществление лишь международных и внешнеэкономических связей, а также на участие в деятельности международных организаций в рамках органов, созданных специально для этой цели. Согласност. ст. 4,5Федерального закона от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ Федеральныйзаконот 24 июня 1999 г. N 119-ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" был признан утратившим силу, а соглашения о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, действующие на день вступления в силу данного Федеральногозакона, подлежали утверждению федеральным законом в течение двух лет со дня вступления в силу Федеральногозакона. Указанные соглашения, не утвержденные в порядке, установленном указанным Федеральным законом, прекращали свое действие по истечении названного срока. Правда, принятые федеральные законы или акты Конституционного Суда РФ не содержат положений о судьбе уже имеющихся соглашений некоторых субъектов Российской Федерации с другими государствами или их субъектами, в том числе заключенных в рамках "зонтичных соглашений" Российской Федерации с другими государствами о поощрении сотрудничества "на региональном и муниципальном уровнях" или "на региональном и локальном уровнях".

Несмотря на дискуссионный характер данного вопроса в доктрине международного права, признание в настоящее время за субъектами Российской Федерации качества международной правосубъектности представляется достаточно сложным.

В целом же концепция правосубъектности субъектов федераций и автономных территорий унитарных государств остается дискуссионной в доктрине международного права.