Учебник по праву

91

В соответствии с этим критерием, поглощающим в определенной мере ранее рассмотренные критерии, выделяются вертикальные и горизонтальные

правоотношения. Вертикальные административно-правовые отношения —

это властеотношения, в которых реализуется непосредственное управляющее воздействие субъекта управления на тот или иной объект, который далеко не во всех случаях ему организационно подчинен. Горизонтальными административно-правовыми отношениями признаются те, в рамках которых стороны фактически и юридически равноправны.

Государственное управление — это деятельность исполнительно-

распорядительного характера, осуществляемая специальными субъектами — органами государственного управления. По содержанию термины

исполнительная власть и государственное управление разграничить сложно, тем более что функции органов исполнительной власти есть функции государственного управления. Соответственно государственное управление представляет собой не что иное, как государственную деятельность, в рамках которой практически реализуется исполнительная власть.

Основные принципы организации деятельности государственного

управления закреплены в Конституции РФ и конкретизированы в Федеральном законе от 27.07.2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» и в Федеральном законе от 27.05.2003 г. № 57-ФЗ «О системе государственной службы РФ». Так, выделяются три вида государственной службы: государственная, военная и правоохранительная. Соответственно все должности государственной службы подразделяются на должности федеральной государственной гражданской службы; должности федеральной государственной гражданской службы субъекта федерации; воинские должности; должности правоохранительной службы. На военной службе присваиваются воинские звания; на гражданской и правоохранительной службе

— специальные звания и классные чины.

92

Государственная служба основана на следующих правовых принципах:

законность, федерализм, приоритет прав и свобод человека и гражданина,

равный доступ граждан к государственной службе, единство правовых и организационных основ государственной службы, взаимосвязь государственной и муниципальной службы, открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю и т. д.

Система органов исполнительной власти весьма многообразна.

Действующие органы исполнительной власти могут быть разбиты на определенные классификационные группы.

Федеральные органы исполнительной власти:

правительство РФ;

федеральные министерства;

федеральные службы;

федеральные агентства.

Органы исполнительной власти субъектов РФ:

главы субъектов РФ (президенты республик, губернаторы и главы администраций краев и областей, мэры городов федерального значения);

правительства (входящие в состав РФ республик, городов федерального значения, а также в отдельных краях, областях);

администрации или мэрии (в субъектах Федерации, не являющихся республиками) и т. д.

Президент не входит в систему федеральных органов исполнительной власти.

Правительство РФ является высшим федеральным органом исполнительной власти. Правительство состоит из Председателя Правительства РФ, первого заместителя Председателя Правительства РФ, шести заместителей и федеральных министров. Председатель Правительства РФ назначается Президентом России с согласия Государственной Думы. Председатель Правительства РФ предлагает Президенту РФ кандидатуры на должности

93

заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров,

структуру федеральных органов исполнительной власти, определяет в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и указами Президента РФ основные направления деятельности Правительства РФ и организует его работу.

Деятельностью Правительства РФ являются:

разработка, исполнение федерального бюджета;

обеспечение проведения в России единой финансовой, кредитной,

денежной политики, политики в области культуры, науки, образования,

здравоохранения, управление федеральной собственностью и др.

Правительство РФ действует в пределах срока полномочий Президента РФ и слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом РФ.

Правительство РФ может прекратить свои полномочия досрочно, если:

Президент РФ сочтет нужным отправить Правительство РФ в отставку;

Президент РФ примет решение об отставке Правительства РФ после того,

как оно получит вотум недоверия Государственной Думы;

оно само подаст в отставку и Президент РФ ее примет.

Министерства РФ являются федеральными органами исполнительной власти. Они осуществляют координацию и контроль деятельности находящихся в их ведении федеральных служб и федеральных агентств. Министерство возглавляет входящий в состав Правительства РФ министр РФ (федеральный министр), обладающий решающей властью в министерстве и несущий персональную ответственность за его деятельность. Министры назначаются Президентом РФ и по должности входят в Правительство. Перечень министерств устанавливается Президентом РФ. Министерства действуют на основании Положения о министерстве, утверждаемого Президентом РФ или по его поручению Правительством РФ.

Федеральные службы являются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по контролю и надзору в

94

установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы РФ, борьбы с преступностью, общественной безопасности.

Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы. Некоторые федеральные службы подведомственны непосредственно Президенту РФ, другие находятся в ведении Правительства, остальные подведомственны соответствующим министерствам.

Федеральные агентства являются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Под функциями по управлению государственным имуществом понимается осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ. Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор)

федерального агентства. Федеральные агентства, так же как и службы, могут быть подведомственны непосредственно Президенту РФ, Правительству либо соответствующему министерству.

Итак, система федеральных органов исполнительной власти построена по единому принципу, основанному на разделении функций по государственному управлению: нормативно-правовое регулирование осуществляют

министерства, контроль, надзор и специальные функции — федеральные службы, а государственные услуги — федеральные агентства.

Субъекты РФ устанавливают свою систему органов государственной власти самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации.

В республиках в составе Российской Федерации органом исполнительной власти общей компетенции чаще всего является Правительство (Совет

95

Министров) во главе с Президентом республики или Представителем Правительства. В других субъектах органом исполнительной власти является администрация субъекта РФ во главе с губернатором (хотя возможны и другие формы: мэрии, правительства и т. д.).

Главы администраций субъектов РФ по представлению Президента РФ избираются законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Федерации. Органами отраслевой и межотраслевой компетенции в субъектах РФ являются министерства, комитеты (в

республиках), главные управления, управления, комитеты, отделы,

департаменты.

В федеральных округах действуют полномочные представители Президента РФ, цель которых — координация усилий федеральных служб,

действующих на территории субъектов, расположенных в федеральном округе,

содействие исполнению и контроль за исполнением актов Президента РФ и Правительства РФ на территории соответствующего субъекта Федерации.

Представитель Президента РФ представляет главу государства в отношениях с государственными органами субъекта и органами местного самоуправления,

государственными и общественными организациями, гражданами.

5.3. Управление воздушным транспортом

Задача управления транспортом — обеспечить дальнейшее развитие и совершенствование транспорта страны и содействовать более полному удовлетворению материальных и культурных потребностей общества.

Транспортная система немыслима без авиации. Любая его остановка равносильна стихийному бедствию, парализующему экономику и жизнь страны.

В соответствии со ст. 20 ВК РФ авиация подразделяется на гражданскую,

государственную и экспериментальную. Нас интересует гражданская авиация,

96

которая используется для предоставления услуг (осуществляет воздушные перевозки пассажиров, багажа, грузов, почты и выполняет авиационные работы) и относится к коммерческой гражданской авиации. Она осуществляет перевозки по внутривоздушным линиям государства и не выходит за пределы его государственной территории. Международная перевозка берет начало в одном государстве и завершается в другом. На нее распространяется действие международных воздушно-транспортных договоров и Конвенций, условия и требования которых должны соблюдаться при осуществлении любой международной воздушной перевозки.

Имущество гражданской авиации: воздушные суда, аэродромы, аэропорты, технические средства и другие, предназначенные для обеспечения полетов воздушных судов, средства — в соответствии с законодательством РФ может находиться в государственной и муниципальной собственности, собственности физических лиц, юридических лиц, а то же имущество государственной авиации и объекты единой системы организации воздушного движения — только в федеральной собственности, за исключением имущества авиации органов внутренних дел, которое может находиться в собственности субъектов РФ (ст. 7 ВК РФ).

Федеральным органом исполнительной власти в области транспорта, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере гражданской авиации, является

Министерство транспорта РФ.

Министерство транспорта РФ было создано в соответствии с Указом Президента РФ от 20.05.2004 г. № 649. В ведении Министерства находятся Федеральная служба по надзору в сфере транспорта (Ространснадзор),

Федеральное агентство воздушного транспорта. В соответствии с Положением о Министерстве транспорта РФ, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 г. № 395 (п. 1), Министерство:

97

разрабатывает проекты законодательных и иных нормативных актов, определяющих порядок функционирования транспортного комплекса;

контролирует в пределах своей компетенции исполнение законодательных и иных нормативных правовых актов;

анализирует практику их применения в транспортном комплексе;

согласует, утверждает в установленном порядке и издает обязательные для исполнения всеми юридическими и физическими лицами, действующими в транспортном комплексе, правила, руководства, положения, стандарты, нормы, инструкции и другие нормативные акты, в том числе межведомственного характера, по вопросам, отнесенным к его

компетенции, и дает по ним разъяснения.

Так, например, Министерство принимает правовые акты, такие как:

правила перевозок пассажиров, багажа, грузов, грузобагажа на основании и во исполнение транспортных уставов и кодексов;

правила формирования, применения тарифов, взимания сборов в области гражданской авиации, а также правила продажи билетов, выдачи грузовых накладных и других перевозочных документов;

правила государственной регистрации и государственного учета гражданских воздушных судов;

условия обеспечения ответственности за причинение вреда третьим лицам и воздушным судам и т. д.

Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим

функции контроля и надзора в сфере использования воздушного пространства

РФ, является Федеральная служба по надзору в сфере транспорта

(Ространснадзор). Положение о Ространснадзоре утверждено Постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 г. № 398.

Целью государственного надзора в области гражданской авиации является обеспечение безопасности полета воздушных судов, авиационной

98

безопасности и качества выполняемых в гражданской авиации работ и оказываемых услуг. Ространснадзор осуществляет проведение проверок.

Предметом проверки является соблюдение юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в процессе осуществления деятельности в области гражданской авиации требований международных договоров РФ,

воздушного законодательства РФ.

Федеральное агентство воздушного транспорта является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере воздушного транспорта (гражданской авиации) и гражданской части Единой системы организации воздушного движения. Центры Единой системы осуществляют стратегическое и тактическое планирование использования воздушного пространства. Организация планирования использования воздушного пространства осуществляется в соответствии с Федеральными авиационными правилами, утвержденными Министерством транспорта РФ.

Структура воздушного пространства включает в себя:

зоны, районы и маршруты обслуживания воздушного движения

(воздушные трассы, местные воздушные линии и т. п.);

районы аэродромов и аэроузлов, специальные зоны и маршруты полетов воздушных судов, запретные зоны, опасные зоны (районы полигонов,

взрывных работ и т.п.);

зоны ограничений полетов воздушных судов и другие установленные для осуществления деятельности в воздушном пространстве элементы структуры воздушного пространства (ст. 15 ВК РФ).

Нарушение Федеральных правил использования воздушного пространства РФ влечет за собой ответственность в соответствии с законодательством РФ.

Основными функциями Федерального агентства воздушного транспорта являются:

99

координация исполнения федеральных инвестиционных программ в сфере авиации;

оказание услуг по обеспечению работы воздушного транспорта (кроме вопросов использования воздушного пространства и аэронавигационного обслуживания пользователей воздушного пространства РФ);

допуск к полетам на внутренних и международных линиях (выдача сертификатов эксплуатанта) и лицензирование перевозок;

сертификация организаций, осуществляющих деятельность по организационному обеспечению полетов воздушных судов;

исполнение обязанностей учредителя государственных учебных заведений в сфере авиации, находящихся в его ведении.

Таким образом, государственное регулирование использования воздушного пространства РФ и деятельности в области авиации направлено на обеспечение потребностей граждан и экономики в

воздушных перевозках, авиационных работах, а также на обеспечение обороны и безопасности государства, охраны интересов государства, безопасности полетов воздушных судов, авиационной и экологической безопасности.

Основным законодательным актом является Воздушный кодекс РФ,

регулирующий перевозки грузов и пассажиров на воздушном транспорте.

Федеральные правила использования воздушного пространства РФ и

Федеральные авиационные правила — нормативные акты, регулирующие отношения в области использования воздушного пространства и в области авиации.

Воздушное законодательство РФ регулирует также отношения,

возникающие в связи с деятельностью в области авиации на территории РФ,

нахождением воздушных судов РФ за пределами территории РФ, если иное не предусмотрено законами страны пребывания или международным договором

100

РФ, и выполнением полетов воздушных судов иностранных государств в воздушном пространстве РФ, если иное не предусмотрено международным договором РФ. Дальнейшее законодательное развитие осуществляется актами,

не противоречащими ВК РФ. К таким актам, например, относятся Постановление Правительства РФ от 21.11.2011 г. № 957 «Об организации лицензирования отдельных видов деятельности» и ряд других постановлений по различным вопросам, связанным с воздушным транспортом.

Государство для защиты и обеспечения своих гражданско-правовых интересов унифицировало разнообразные национальные правила об ответственности перевозчика при международной авиаперевозке и приняло единообразные правила, общие для применения авиаперевозчиками из всех стран. Унификация правил международной перевозки осуществлена:

Варшавской конвенцией 1929 г.;

Конвенцией о международной гражданской авиации 1944 г.;

Монреальской конвенцией 1999 г.;

Кейптаунской конвенцией 2001 г.

Всоответствии с Воздушным кодексом РФ 1997 г. (ст. 116 и 127) ответственность перевозчика установлена международными договорами РФ.

Итак, чтобы отношения по международной авиаперевозке были урегулированы должным образом, российский перевозчик должен применять Варшавскую конвенцию 1929 г., Чикагскую конвенцию 1944 г., Воздушный кодекс РФ

1997 г., Гражданский кодекс РФ, общие правила воздушных перевозок, а в случае спора — Арбитражно-процессуальный кодекс РФ 2002 г.

В настоящее время авиаперевозчики выполняют перевозки между РФ и иностранными государствами на основании 140 двусторонних соглашений о воздушном сообщении. Большая часть из них заключена еще в период существования СССР, например:

Соглашение о воздушном сообщении между Правительством РФ и Правительством США;