Чиркунова учебник

По мере интеграции нашей страны в мировую экономику, снижения издержек и барьеров на пути перемещения товаров, ока- зания услуг, повышения мобильности граж- дан, растет конкуренция за все виды ресур- сов и, в первую очередь, за самый ценный в постиндустриальной экономике ресурс – че- ловеческий. Эта ситуация требует создания в стране конкурентоспособных на мировых

рынках систем, связанных с воспроизвод- ством и удержанием человеческого капита- ла – образования, здравоохранения, развития комфортной, безопасной и экономичной сре- ды обитания.

Большинство указанных сфер относят- ся к сферам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федера- ции. При этом сложившаяся система разгра- ничения полномочий между уровнями власти, определяя высокую степень ответственности со стороны субъектов Российской Федера- ции за состояние указанных сфер и наделяя их необходимыми для этого полномочиями, предполагает самостоятельность регионов в проведении соответствующей политики. Следовательно, встает вопрос о создании механизмов координации усилий органов власти всех уровней по повышению эффек- тивности данных систем в целях повыше- ния общей конкурентоспособности страны .

Отвечая на глобальный вызов, в по- следние годы инициированы и реализуются программы модернизации систем образова- ния и здравоохранения, стимулирования жи- лищного строительства и реформирования жилищно-коммунальной сферы, реализуют- ся новые направления демографической по- литики. Параллельно с этим осуществляются поиск действенных механизмов взаимодей- ствия федеральных органов власти и органов власти субъектов Российской Федерации. В качестве одного из шагов в этом направле- нии можно назвать заключение соглашений в рамках реализации приоритетных нацио- нальных проектов. В этих соглашениях уста-

навлены обязательства каждой из сторон, а также определены соответствующие целевые показатели.

Результатом развития заложенных под- ходов стало формирование механизма оцен- ки эффективности деятельности органов ис - полнительной власти субъектов Российской Федерации. Правовой основой указанного механизма послужили поправки, внесенные

вФедеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организа- ции законодательных (представительных) и

исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» Фе- деральным законом № 258-ФЗ от 29 декабря 2006 г. Согласно внесенным правкам статьей 26.3.2 «Оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти субъекта Рос- сийской Федерации» указанного Федерально- го закона было установлено:

●право Президента Российской Федера- ции устанавливать перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов

исполнительной власти субъекта Российской Федерации утверждается Президентом Рос- сийской Федерации;

●обязанность высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, либо руко- водителей высшего исполнительного органа

государственной власти субъекта Российской Федерации (в зависимости от устройства си- стемы органов власти субъекта федерации) представлять Президенту Российской Федера- ции доклады о фактически достигнутых и пла- нируемых значениях показателей в порядке и

всроки, установленные Президентом Россий- ской Федерации;

●право Президента Российской Федера- ции и (или) Правительства Российской Феде-

рации выделять за счет средств федерального бюджета гранты субъектам Российской Феде- рации в целях содействия достижению и (или)

поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности субъектов Россий- ской Федерации.

В целях реализации указанного феде- рального закона был издан Указ Президен- та Российской Федерации от 28 июня 2007 г. № 825 «Об оценке эффективности деятель- ности органов исполнительной власти субъ- ектов Российской Федерации» (далее – Указ), которым утвержден перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской

Федерации, порядок и сроки представления докладов о фактически достигнутых и пла-

нируемых значениях показателей, а также по- ручено Комиссии при Президенте Российской Федерации по вопросам совершенствования государственного управления и правосудия разработать и утвердить:

●перечень дополнительных показателей для оценки эффективности деятельности ор- ганов исполнительной власти субъектов Рос- сийской Федерации, в том числе показателей эффективности использования средств консо- лидированных бюджетов субъектов Россий- ской Федерации;

●методику оценки эффективности дея- тельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

●форму доклада высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации о достигнутых значе- ниях показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти

субъектов Российской Федерации за отчетный год и их планируемых значениях на 3-летний период.

Всоответствии с указанными доку- ментами, разработанными и утвержденны- ми Комиссией при Президенте Российской Федерации по вопросам совершенствования государственного управления и правосудия в июле 2007 г., высшими должностными лица- ми (руководителями высших исполнительных органов государственной власти) субъектов

Российской Федерации были представлены соответствующие доклады. На их основании в феврале 2008 г. был подготовлен и представ- лен Президенту Российской Федерации до- клад об эффективности деятельности органов

исполнительной власти субъектов Российской Федерации в 2006 г.

Необходимо отметить, что в соот- ветствии с Указом Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. № 606 пол- номочия по изменению (по результатам рас- смотрения доклада об эффективности дея- тельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации Прези- дентом Российской Федерации) упомянутых выше перечня дополнительных показателей, методики оценки, а также формы доклада переданы Правительству Российской Феде- рации.

В соответствии с указанными полно- мочиями было принято постановление Пра- вительства Российской Федерации 14 авгу- ста 2008 г. № 608 «Об утверждении Правил выделения грантов субъектам Российской Федерации в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности органов исполнительной власти субъектов Россий- ской Федерации».

Таким образом, на сегодняшний день созданы все основные элементы механизма оценки эффективности деятельности орга- нов исполнительной власти субъектов Рос- сийской Федерации.

Основными направлениями оценки эф- фективности деятельности органов испол-

нительной власти субъектов Российской Фе- дерации являются:

●оценка социально-экономического развития;

●оценка эффективности расходования бюджетных средств;

●оценка проведения институциональ- ных преобразований;

●оценка населением деятельности ре- гиональных органов власти.

Оценка эффективности деятельно- сти органов исполнительной власти субъ-

ектов Российской Федерации путем оценки социально-экономического развития регио-

на является одним из самых сложных мо- ментов. Это связано с комплексным харак- тером социально-экономического развития

и влиянием на соответствующие показатели как решений органов власти всех уровней, так и действием широкого спектра внешних факторов. Более того, степень влияния каж- дого из перечисленных решений и факторов индивидуальна для каждого субъекта и за- висит от уровня и особенностей экономиче- ского развития региона.

Следовательно, «степень ответственно- сти» региональных органов власти за конеч- ные результаты социально-экономического развития отлична для каждого субъекта Рос- сийской Федерации. Так, развитие регионов, в которых экономическую основу составляет добыча и первичная переработка минераль- ных ресурсов, в большей степени является результатом решений федеральных органов власти в сфере природопользования, нало- гообложения, внешней торговли, а также определяется воздействием внешний фак- торов, прежде всего мировой конъюнктуры. Например, наличие в регионе значительных лесных ресурсов предполагает большую от- ветственность органов власти субъектов Рос- сийской Федерации за конечные результаты, но и здесь необходимо учитывать сложив- шуюся систему расселения, автомобильных дорог, которые в конечном итоге определяют доступность этих ресурсов.

В результате оценка социально- экономического развития региона может

быть использована в качестве оценки эф- фективности деятельности региональных органов власти преимущественно в тех сфе- рах, где у последних сосредоточен основной объем полномочий. Как правило, это сферы, связанные с развитием человеческого потен- циала: общее, начальное и среднее профес- сиональное образование, здоровье населе- ния и система здравоохранения, жилищное строительство и ЖКХ, развитие малого и среднего бизнеса, поддержка сельскохозяй- ственного производства и ряда других ви- дов экономической деятельности. Исходя из вышесказанного основными показателями оценки являются показатели смертности на- селения (материнской, младенческой, в тру- доспособном возрасте), доля выпускников

учреждений профессионального образования, трудоустроившихся по специальности, объем вводимого жилья и др.

Втех случаях, когда сложно оценить де- ятельность через конечный показатель, пред- почтительным является использование пока- зателей, характеризующих непосредственную деятельности региональных органов власти, как то развитие лесных дорог, снижение адми- нистративных барьеров, доля капитально от- ремонтированных дорог и т.д.

Вэтой связи, часть показателей, характе- ризующих в самом общем виде уровень реги- онального развития, используется в качестве справочного материала.

Вторым направлением оценки эф- фективности деятельности органов исполни- тельной власти является оценка эффектив-

ности расходования бюджетных средств. В

соответствии с методикой оценки эффектив- ности деятельности органов исполнитель- ной власти субъектов Российской Федерации, утвержденной Комиссии при Президенте Рос- сийской Федерации по вопросам совершен- ствования государственного управления и правосудия, оценивается объем неэффектив- ных расходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации в сферах образования и здравоохранения, жилищно- коммунального хозяйства и государственного управления.

Объем неэффективных расходов в сфе- рах образования и здравоохранения опре- деляется на основе показателей, характе- ризующих бюджетную сеть в регионе и ее использование. Так, в сфере образования основными показателями являются напол- няемость классов в городской и сельской местности, соотношение педагогического и непедагогического персонала. В сфере здра- воохранения учитывается обеспеченность коечным фондом, основные параметры его использования, оценка уровня госпитали- зации населения и длительности лечения. В качестве показателей «нормы», превышение которых рассматривается как ведущее к об- разованию неэффективных расходов, исполь- зуются установленные нормативы (например,

в утверждаемой Правительством Российской Федерации Программе государственных га- рантий оказания гражданам российской фе- дерации бесплатной медицинской помощи на очередной год) или средние по Российской Федерации значения.

К неэффективным расходам в сфере жилищно-коммунального хозяйства относят- ся расходы региональных бюджетов, связан- ные с компенсацией разницы между экономи- чески обоснованными тарифами и тарифами , установленными для населения, а также на покрытие убытков, возникших в связи с при- менением регулируемых цен на жилищно- коммунальные услуги.

Еще одним направлением оценки эф- фективности является оценка проведения ин-

ституциональных преобразований в субъекте Российской Федерации. Институциональные преобразования призваны повысить эффек- тивность функционирования и конкуренто- способность тех сфер, в которых преобладает бюджетный сектор, или тех, которые до сих пор остаются в зоне прямой ответственно- сти государства. Речь идет в первую очередь о таких сферах как система общего образо- вания, система здравоохранения и жилищно- коммунальное хозяйство.

Преобразования в системе общего об- разования направлены на внедрение новых финансово-экономических моделей, направ- ленных на переход к нормативному подуше- вому финансированию общеобразователь- ных учреждений и внедрению новых систем оплаты труда. Конечной целью должны стать оптимизация сети общеобразовательных учреждений, повышение наполняемости классов, рост уровня оплаты труда педа- гогов и, как следствие, улучшение качества обучения.

В системе здравоохранения приорите- том является переход к системе одноканаль- ного финансирования, оплате медицинской помощи по результатам, внедрение медико- экономических стандартов и новой систе- мы оплаты труда. Конечными результатами должны стать улучшение сбалансированности оказываемой медицинской помощи (от ста-

ционарной и амбулаторно-поликлинической), улучшение показателей эффективности ис- пользования коечного фонда, рост заработной платы врачей и медицинского персонала и, как следствие, улучшение качества предоставляе- мых медицинских услуг и основных показате- лей, характеризующих уровень здоровья насе- ления.

Заключительным направлением являет- ся оценка деятельности органов исполнитель- ной власти субъекта Российской Федерации со стороны населения. Основанием такой оценки являются проводимые социологические опро- сы по основным направлениям деятельности региональных органов власти.

Дальнейшее развитие системы оценки эффективности деятельности органов ис- полнительной власти субъектов Российской Федерации необходимо рассматривать к кон- тексте расширения принципов управления по результатам в системе государственного управления.

Одним из ярких примеров внедрения указанных принципов является изменение механизма предоставления субсидий из фе- дерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, закрепленное поста-

новлением Правительства Российской Феде- рации от 26 мая 2008 г. № 392 «О форми-

ровании, предоставлении и распределении субсидий из федерального бюджета бюдже- там субъектов Российской Федерации».

Отныне правила предоставления субси- дий, устанавливаемые актом Правительства Российской Федерации, в обязательном по- рядке должны включать «условия предостав- ления и расходования субсидий, в том числе требования к программам (планам) преобразо- ваний в соответствующей сфере, если одним из условий предоставления субсидий является необходимость проведения таких преобразо- ваний», а также порядок оценки эффективно- сти использования субсидий, включая показа- тели оценки эффективности.

В результате механизм субсидий также становится инструментом, позволяющим со- действовать достижению органами власти субъектов Российской Федерации целей и за-

дач исходя из приоритетов общефедеральной политики в различных сферах. В результате его применения повышается как самостоятель- ность и ответственность федеральных орга- нов исполнительной власти, осуществляющих функции главных распорядителей средств фе- дерального бюджета по соответствующим суб- сидиям, так и органов государственной власти субъектов Российской Федерации за целевое использование субсидий.

В этой связи задачей следующего эта- па развития системы оценки эффективности должно стать совершенствование созданных механизмов на основе:

●гармонизации показателей, исполь-

зуемых в процессе оценки эффективности деятельности, с показателями, используемы-

ми при оценке эффективности предоставления субсидий из федерального бюджета бюдже- там субъектов Российской Федерации, а так- же показателями, используемыми для оценки

эффективности соответствующих отраслевых программ и проектов;

●уточнения показателей с учетом пол- номочий региональных органов власти, в том числе исключения показателей, влияние

на которые органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации минималь- но, а также с учетом приоритетов проведе-

ния институциональных преобразований в различных сферах;

●совершенствования процедур и мето- дик сбора и обработки данных, используемых

входе оценки эффективности деятельности, расширения перечня источников информации, совершенствования соответствующих техно- логий;

●расширения доступа органов исполни- тельной власти субъектов Российской Федера- ции к полученной в ходе оценки информации, используемой для проведения межрегиональ- ных сравнений, улучшения собственной реги- ональной социально-экономической политики, формирования кодекса лучшей практики реги- онального управления;

●формирования системы поощрения регионов, обеспечивших достижение наи- лучших значений показателей эффективности

деятельности и содействия регионам, не обе- спечившим достижение установленного уров- ня эффективности деятельности.

Финансовыми последствиями прове- денной оценки является выделение грантов субъектам Российской Федерации в целях со-

действия достижению и (или) поощрения до- стижения наилучших значений показателей

деятельности органов исполнительной вла- сти субъектов Российской Федерации. При этом предметом финансового стимулирования должно стать:

●на первом этапе – поощрение субъектов Российской Федерации, добившихся успехов в социально-экономическом развитии и прове-

дении соответствующих институциональных преобразований;

●на втором этапе – стимулирование субъектов Российской Федерации, имеющих

невысокий уровень и накопленный потенциал социально-экономических реформ, но демон-

стрирующих высокую динамику развития и соответствующих преобразований;

●на третьем этапе – стимулирование субъ- ектов Российской Федерации при условии реа- лизации ими соответствующих программ пре- образований (с учетом уже имеющегося опыта стимулирования социально-экономических реформ в субъектах Российской Федерации, в частности опыта фонда реформирования ре- гиональных финансов).

Первый этап предполагается реализо- вать в 2008 г. по результатам представления отчетов за 2007 г., второй этап – начиная с 2009 г. (по результатам представления отчетов за 2008 г. и далее). Указанная схема закрепле- на постановлением Правительства Россий- ской Федерации от 14 августа 2008 г. № 608 «Об утверждении Правил выделения грантов субъектам Российской Федерации в целях со- действия достижению и (или) поощрения до- стижения наилучших значений показателей

деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации».

Возможность перехода к третьему этапу требуется дополнительно проработать по ре- зультатам обобщения результатов оценки эф- фективности деятельности за 2006-2007 гг.

Последствиями проведения комплекс- ной оценки эффективности деятельности

также может стать усиление внимания фе- деральных органов исполнительной власти к субъектам Российской Федерации, кото-

рые одновременно демонстрируют низкий уровень и замедленную динамику оценива- емых показателей. Целесообразно рассмо- треть возможность рассмотрения вопросов социально-экономического развития ука- занных субъектов на заседаниях Прави- тельственной комиссии по оценке резуль- тативности деятельности федеральных и региональных органов исполнительной вла- сти и на заседаниях Правительства Россий- ской Федерации. При этом, одновременно с вопросами эффективности деятельности органов исполнительной власти соответ- ствующих субъектов Российской Федерации

предметом рассмотрения должна стать также деятельности территориальных органов фе- деральных органов исполнительной власти на территории субъекта Российской Федера- ции.

Существование действенной системы оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов феде- ральных органов исполнительной власти не- возможно без соответствующей организации мониторинга социально-экономических про- цессов на региональном уровне. Необходи- мо формирование единого информационного пространства, которое бы объединило суще- ствующую информацию органов статистики, данных федеральных ведомств и имеющуюся в субъектах Российской Федерации информа- цию.