Чиркунова учебник
.pdfобразующую базу и численность населения |
были созданы населенные пункты в отдален- |
данных территорий сократилась с начала |
ных районах, в частности в Коми-Пермяцком |
90-х гг. XX в. до настоящего времени в два |
округе, численность населения которых до- |
раза: если на территории, подчиненной Гре- |
стигала 3–5 тыс. чел. Когда был закрыт моле- |
мячинску, в начале 90-х гг. XX в. проживало |
вой сплав (что вполне оправдано с экологи- |
30 тыс. чел., то в 2005 г. – 16 тыс. чел.; на тер-ческой точки зрения), оказалось, что подвоз
ритории, подчиненной Кизелу, из 59 тыс. чел. |
древесины автотранспортом на расстояние |
к 2005 г. осталось 32 тыс. чел. При этом сле- |
400–500 км даже при наличии дорог нерен- |
дует отметить, что в 1991 г. уровень развития |
табелен, поскольку оптимальное расстояние |
материально-технической базы социальной |
транспортировки древесины автомобильным |
инфраструктуры данных территорий был са- |
транспортом составляет 100–150 км. |
мым высоким в области: 66 усл. ед. в Гремя- |
В условиях рыночной экономики лесо- |
чинске и 64 усл. ед. в Кизеле при среднеоб- |
заготовки стали невостребованными. Для на- |
ластном значении 56 усл. ед. |
селенных пунктов, где все население было за- |
Еще одна особенность системы рассе- |
нято лесозаготовкой, главной проблемой стала |
ления Пермского края – лесопромышленное |
безработица. |
расселение северных районов, сложившееся |
Таким образом, оптимизация системы рас- |
в эпоху экстенсивного лесопользования и во |
селения Пермского края должна способствовать |
многом основанное на молевом лесосплаве. |
такой пространственной организации региона, |
На юге Чердынского района был самый круп- |
которая позволит минимизировать издержки на |
ный в мире Керчевский рейд, занимавший- |
поддержание инфраструктуры и обеспечит до- |
ся сортировкой и сплоткой древесины. Этим |
стойный уровень жизни большинству населения |
производством жили многие люди. Под него |
региона присохранении единства территории. |
121
Геоэкономическое положение (ГЭП) – ственную роль. Зачастую большая удаленность
это положение региона в экономическом про- |
компенсируется более развитой логистиче- |
странстве, которое определяется по отноше- |
ской инфраструктурой и мощностью потока, |
нию к природным элементам окружающей |
идущего по транспортному коридору (у тран- |
среды (месторождениям полезных ископае- |
зитных волжских городов он больше, нежели |
мых, рекам, морям, лесным массивам) и к соз- |
у Перми). |
данным человеком элементам «искусственной |
Следует отметить, что Пермский край |
среды» (транспортным коммуникациям, круп- |
постепенно терял свои конкурентные пре- |
ным предприятиям, городам, металлургиче- |
имущества и в результате проведения госу- |
ским и энергетическим базам, развитым эко- |
дарственной политики в советский период. |
номическим районам, зонам сбыта продукции |
В ней отчетливо проявлялись тенденции к |
и т.д.). |
стимулированию развития Екатеринбурга, |
Исторически Пермский край обладал |
так как он рассматривался как передовой |
географическими преимуществами по срав- |
социалистический город. Пермь часто ассо- |
нению с другими регионами. Освоение сибир- |
циировалась с городом старой буржуазной |
ских и уральских земель начиналось как раз с |
интеллигенции, купцов и промышленников, |
Пермского края. На севере края лежал путь на |
городом, который хотя и имел славные рево- |
Печору. Как раз он и был путем освоения Ура- |
люционные традиции, но проявил большую |
ла и Сибири. Русские пришли по этому пути |
лояльность к старой власти в годы граждан- |
и ушли дальше в Сибирь восточнее Велса и |
ской войны. В результате в Екатеринбурге |
Ваи (XV–XVI вв.). Затем основное направле- |
более динамично развивались отрасли обра- |
ние освоения сместилось южнее: была откры- |
батывающей промышленности, наука, обра- |
та Бабиновская дорога через Уральские горы. |
зование, транспортная инфраструктура. На- |
Московско-Сибирский тракт стал проходить |
против, сырьевой, «придаточный» характер |
через Соликамск и выходить на территорию |
пермской экономики усиливался. И к началу |
нынешней Свердловской области в районе |
ХХI в. Свердловская область существенно |
Верхотурья. |
обогнала Пермский край по основным по- |
Начиная с XVIII в. Соликамск уступает |
казателям развития: численности населения, |
пальму первенства Перми и в Сибирь идут |
уровню экономического развития, уровню |
транспортные потоки по Казанскому и Си- |
научного потенциала и т.д. |
бирскому трактам – основным магистралям |
Все это говорит о том, что сложившу- |
XIX–XX вв. Таким образом, Пермский край с |
юся ситуацию в Пермском крае необходимо |
XV по XX вв. являлся перевалочным узлом на |
менять. |
пути из Европы в Сибирь. Не зря самой первой |
В настоящее время одним из факторов |
железной дорогой на Урале стала Горнозавод- |
повышения конкурентоспособности региона |
ская дорога, связавшая Екатеринбург и Ниж- |
является развитие транспортных коммуника- |
ний Тагил с Пермью. Понятно, что такое геоэ- |
ций, поскольку транспортные коридоры – это, |
кономическое положение региона благотворно |
с одной стороны, показатель востребованно- |
сказывалось на его социально-экономическом |
сти региона в рамках кооперации всей стра- |
развитии. |
ны, а с другой – мощный стимул для развития |
Однако бесконечно долго пользовать- |
экономики региона. Учет всего, о чем говори- |
ся таким конкурентным преимуществом, как |
лось выше, будет способствовать повышению |
выгодное геоэкономическое положение, не- |
конкурентоспособности Пермского края. |
возможно. Ухудшились условия судоходства |
Для Пермского края решение данной за- |
по Каме, а различия в расстояниях между ази- |
дачи связано с превращением региональных |
атской частью страны и портовыми городами, |
дорог, имеющих тупиковые выходы, в участки |
находящимися на разном удалении от Ураль- |
межрегиональных федеральных трасс. Пока |
ского хребта, перестали играть столь суще- |
дороги в Пермском крае упираются в тупики, |
122
регион не может привлечь какие-либо ресур- сы из Республики Коми и стать управляющим центром для нее.
В настоящее время существуют два про- екта. Первый – северный коридор: Санкт- Петербург–Пермь–Сибирь, который обеспечит выход Пермского края к морским портам Бал-
В настоящее время формируется и вос- точная часть широтного коридора, который должен соединить Санкт-Петербург через Вологду–Киров–Пермь с Ханты-Мансийском и Томском. Администрация Пермского края приняла решение построить участок дороги от Перми до границы Свердловской области, для того чтобы этот элемент был готов к тому мо- менту, когда широтныйкоридор будет постро- ен на всей территории. От Ханты-Мансийска до границы со Свердловской областью до- рога есть. От границы с Пермской областью до Ивделя дорога также построена. Остается участок от Ивделя до границы Свердловской области с Югрой.
Введение нового участка дороги (от По- лазны до границы со Свердловской областью)
тики и Севера и сделает регион независимым от портов прибалтийских стран и южных укра- инских портов. Для обеспечения транспортной доступности внутри региона ведется строи- тельство дороги, которая в дальнейшем станет важнейшим элементом северного широтного коридора Санкт-Петербург–Сибирь (рис. 3).
на территории Пермского края уже положи- тельно сказывается на экономике Пермского края. На горнолыжных трассах Губахи и Чу- сового увеличилось количество отдыхающих с севера Свердловской области, из районов Западной Сибири. Построив дорогу до сосе- дей, Пермский край обеспечил хорошие вну- трирегиональные связи, привлек новый поток
транспорта, новый поток денежных средств, новый поток людей.
Сейчас создается еще один северный маршрут: Пермь–Кудымкар–Сыктывкар и да- лее на Архангельск. Для Пермского края эта дорога очень важна с точки зрения развития Коми-Пермяцкого автономного округа, при- влечения ресурсов Республики Коми, для по- зиционирования региона как управляющего
123
центра. Так, в результате реформирования |
Таким образом, ранее через Пермский |
|
энергетики создана территориальная генери- |
край проходил только один транзитный кори- |
|
рующая компания № 9, которая объединяет |
дор. В перспективе планируется создать пере- |
|
генерацию электроэнергии Пермского края, |
сечение нескольких коридоров федерального |
|
Свердловской области и Республики Коми. |
уровня. |
|
Центр ТГК-9 находится в Перми, то есть имен- |
Говоря о железных дорогах, необходимо |
|
но Пермский край стал управляющим центром |
отметить стратегический проект, получивший |
|
в рамках этой энергетической системы. |
недавно поддержку со стороны федерального |
|
Отсутствие транспортного коридора в |
центра: «Комплексная |
программа промыш- |
южном направлении, до Уфы и далее, в раз- |
ленного и инфраструктурного развития Респу- |
|
вивающийся перспективный район западного |
блики Коми, Пермского края, Архангельской |
|
Казахстана, сдерживает развитие как межре- |
области». |
|
гиональных, так и международных связей. В |
В рамках данной программы предпо- |
|
связи с этим принято решение построить до- |
лагается строительство |
железнодорожной |
рогу Барда–Куеда, которая на 50 км сократит |
магистрали «Белкомур» (рис. 4), осущест- |
|
расстояние до границы с Башкортостаном. |
вление которого позволит «соединить» три |
географических объекта: Белое море, Респу- |
проекта необходимо построить два участка: |
блику Коми и Урал. Проект был разработан в |
участок между Архангельской областью и |
1980 г. с целью соединения портов Баренце- |
Республикой Коми и участок от Сыктывка- |
ва и Белого моря с промышленным Уралом |
ра до Транссиба на территории Пермского |
и богатой природными ресурсами Сибирью. |
края. |
Это дорога от Архангельска до Перми и даль- |
Принятый в настоящее время про- |
ше по Транссибу в Сибирь. Для реализации |
ект имеет ряд изменений. Если в первона- |
124
чальном |
варианте предполагалась |
дорога |
даленных районов Пермского края, создаст |
|
Сыктывкар–Гайны–Кудымкар с выходом на |
предпосылки для развития добывающих |
|||
Транссибирскую магистраль, то в новом про- |
отраслей и перерабатывающих производств |
|||
екте предполагается выход на Соликамск. |
на территории Коми-Пермяцкого округа, |
|||
Это |
позволит ликвидировать тупиковое |
населенных пунктов и в конечном счете – |
||
положение железнодорожной ветки |
Пермь– |
для повышения качества жизни населения |
||
Соликамск. Данный вариант разработан в связи края. |
|
|||
с аварией на руднике «Уралкалий» для снижения |
Реализация всех перечисленных проек- |
рисков потери промышленного производства из-тов позволит сформировать систему транс-
за разрушения железнодорожного полотна. |
портных коридоров в Пермском крае, что, |
Реализация проекта также существен- |
несомненно, повысит его конкурентоспо- |
но улучшит транспортную доступность от- |
собность (рис. 5). |
Создание и развитие транспортных ко- ридоров в Пермском крае будет сопровождать- ся развитием внутрирегиональной сети авто- дорог. Будут построены радиальные дороги, которые вольются в транспортные коридоры; будет ликвидирован березниковский тупик с выходом на автотрассу Сыктывкар–Кудымкар, чтобы транспортные потоки с севера могли по северному транспортному коридору, не заходя в краевой центр, уходить в Сибирь. В настоящее время эта дорога строится как ле-
совозная, обеспечивающая поставки леса для «Соликамскбумпрома», но с постройкой дороги Кудымкар–Сыктывкар дорога Коса– Соликамск приобретет межрегиональное зна- чение.
Последним разделом пространствен- ного развития Пермского края является раз-
витие Пермской агломерации – территори-
ального образования, включающего районы в радиусе 50 км (рис. 6). Реализация этого про- екта направлена на обеспечение такой концен-
125
трации населения, которая позволит многим видам бизнеса функционировать в этой агло- мерации. Существуют такие виды бизнеса, которые возможны только при определенной концентрации населения. Например, информа- ционные технологии будут развиваться только в том случае, если емкость рынка составляет более 1 млн чел.
Чем больше концентрация населения, тем больше емкость рынка, тем больше ве - роятность прихода новых инвесторов и но- вых видов бизнеса. Агломерация создается в первую очередь для того, чтобы обеспе- чить тридцатиминутную транспортную до- ступность из любого населенного пункта в рамках агломерации до ее центра. Так, уже закончен проект Краснокамск–Пермь: транс-
портная доступность этих населенных пун- ктов составляет 15–20 мин. Очень важным является строительство федеральной трассы Пермь–Кукуштан, которая также входит в состав Пермской агломерации.
И еще следует отметить обязательность наличия объездных дорог. Вокруг Перми уже построен западный обход, имеется вос- точный обход, который, правда, нуждается в реконструкции; сейчас строится южный обход от шоссе Космонавтов до Кунгурского
тракта, который замкнет объездную дорогу. Решение всех перечисленных проблем
будет способствовать более оптимальной пространственной организации Пермского края и повышению его конкурентоспособ- ности.
126
2.3.2. Цели, задачи и перспективы развития муниципальных образований Пермского края
«Развитие территорий» – один из блоков |
Основная статья расходов местных |
в функционально-целевой модели управления |
бюджетов – это расходы на образование. В |
краем. В Пермском крае 363 муниципальных |
2007 г. на него потрачено 42,4% бюджетов, |
образования, 315 из них – это первый уро- |
в 2008 г. запланировано 40,3% (рис. 2). В то |
вень муниципалитетов – поселенческий, 48 |
же время по разделу «социальная политика» |
муниципальных образований – это: 41 муни- |
наблюдается уменьшение финансирования с |
ципальный район, 6 городских округов и одно |
6,9 до 4,8%, по «ЖКХ» – с 15,3 до 13,3%. По |
закрытое административно-территориальное |
«общегосударственным вопросам», наоборот, |
образование (ЗАТО) Звездный. |
идет увеличение с 8,4% до 11,7%, «нацио- |
Финансовая база, лежащая в основе раз- |
нальной безопасности» с 5,1% до 6%, «здра - |
вития территорий, – это бюджеты муници- |
воохранению и спорту» с 12,8% до 13,3%. |
пальных образований. Если рассматривать |
Одной из целей реформы местного само- |
бюджеты органов местного самоуправления в |
управления является развитие экономическо- |
целом, то в 2007 г. доходы местных бюджетов го потенциала и повышение эффективности
исполнены на 96,9%, расходы – на 89,3%. По |
функционирования бюджетного сектора. |
итогам 2007 г. практически на 42% снизился |
Финансовую основу местного самоу- |
муниципальный долг и почти на 62% увели- |
правления составляют средства местных бюд- |
чилась кредиторская задолженность всех му- |
жетов. |
ниципальных образований (рис. 1). |
Развитие финансовой основы муници- |
|
пальных образований осуществляется путем |
|
закрепления за каждым уровнем бюджетной |
|
системы тех видов доходных источников и |
|
тех расходных полномочий, администриро- |
|
вание которых наиболее эффективно на соот- |
|
ветствующем уровне бюджетной системы. За |
|
счет разграничения доходных источников и |
|
расходных полномочий между уровнями бюд- |
|
жетной системы повышается самостоятель- |
|
ность органов местного самоуправления в ре- |
|
шении вопросов местного значения. |
|
В настоящее время формируется систе- |
|
ма стимулирования, направленная, в том чис- |
|
ле, на ориентирование глав органов местного |
|
самоуправления на формирование собствен- |
|
ной доходной базы бюджета, которая сможет |
|
заинтересовать органы местного самоуправ- |
|
ления в достижении наилучших показателей |
|
социально-экономического развития. Дан- |
|
ный проект позволит краевой администрации |
|
определить среди муниципальных образова- |
|
ний наиболее динамично развивающиеся, и, |
|
главное, дать им дополнительный ресурс на |
|
реализацию их проектов и программ. |
|
Из профицита краевого бюджета 44% |
|
дополнительных доходов направляются на |
127
реализацию краевых проектов; 56% – в му- |
ский, Кишертский, Куединский, Октябрьский, |
|
ниципальные образования. В первую очередь |
Оханский, Пермский, Усольский, Гайнский, |
|
средства в территориях были потрачены на |
Кочевский, Юсьвинский муниципальные рай- |
|
лицензирование школ, приведение в порядок |
оны. |
|
больниц, ремонт муниципальных дорог. |
В связи с внесением изменений в Бюд- |
|
К сожалению, пока не все муници- |
жетный кодекс Российской Федерации и |
|
пальные образования сформировали доста- |
принятием Закона Пермского края «О бюд- |
|
точные инвестиционные фонды, чтобы вы- |
жетном процессе |
в Пермском крае» (от |
полнить одно из условий софинансирования |
12 октября 2007 г. № 111-ПК), а также в целях |
|
региональных проектов: 30% финансирова- |
повышения эффективности исполнения му- |
|
ния – это собственные средства территорий, |
ниципальными образованиями средств крае- |
|
70% – средства из краевого бюджета. Так, не |
вого бюджета в декабре 2007 г. принят Закон |
|
обеспечили 30% долю местного бюджета на |
Пермского края «О региональном фонде со- |
|
финансирование приоритетных региональных |
финансирования |
расходов» (от 24.12.2007 |
проектов с целью освоения фонда софинанси- |
№ 165-ПК). |
|
рования социальных расходов г. Пермь, г. Бе- |
Данный Закон устанавливает общие по- |
|
резники, г. Соликамск, а также Лысьвенский, |
ложения о целях и условиях предоставления и |
|
Кизеловский, Чайковский, Верещагинский, |
расходования субсидий местным бюджетам из |
|
Нытвенский, Чернушинский муниципальные |
бюджета Пермского края, образующих регио- |
|
районы. Невыполнение указанного условия |
нальный фонд софинансирования расходов, |
|
привело к тому, что из краевого бюджета не |
принципах распределения субсидий между |
|
поступают средства на реализацию регио- |
муниципальными образованиями и критери- |
|
нальных проектов. Но есть и обратные приме- |
ях отбора заявок муниципальных образований |
|
ры, когда главы муниципальных образований |
для предоставления названных субсидий. |
|
решительно настроены на изменение сложив- |
С 2008 г. к существующим приоритетным |
|
шейся обстановки на своих территориях. Ли- |
региональным проектам прибавился проект |
деры здесь – г.Кунгур, Добрянский, Чусовской, «Приведение в нормативное состояние объ- Большесосновский, Горнозаводский, Елов- ектов социальной сферы», который включает
128
в себя приведение в нормативное состояние |
● инвестиционные проекты ( |
целевые |
|||
объектов (учреждений) культуры и молодеж- |
прог раммы) – 1 007,4 млн рублей или 53% от |
||||
ной политики, спортивных объектов и соору- |
общей суммы заявок. |
|
|
||
жений, загородных лагерей и баз. |
Распределение субсидий местным бюд- |
||||
С 2008 г. фонд софинансирования рас- |
жетам из бюджета Пермского края между му- |
||||
ходов в бюджете края объединил субсидии, |
ниципальными образованиями |
предусматри- |
|||
предоставляемые ранее из двух региональных |
вается по критерию численности постоянно |
||||
фондов: фонда софинансирования социальных |
проживающего населения в соответствующем |
||||
расходов и фонда муниципального развития. |
муниципальном образовании. Объем субси- |
||||
В соответствии с Законом Пермского |
дии для каждого муниципального образования |
||||
края «О региональном фонде софинансирова- |
устанавливается законом о бюджете Пермско- |
||||
ния расходов» субсидии местным бюджетам |
го края на очередной финансовый год и плано- |
||||
муниципальных районов и городских округов |
вый период. |
|
|
|
|
предоставляются в целях софинансирования |
Распределение субсидий между при- |
||||
расходных обязательств, возникающих при вы- оритетными |
муниципальными |
проектами |
|||
полнении полномочий органов местного само- |
и инвестиционными проектами (целевыми |
||||
управления по вопросам местного значения: |
проектами) осуществляется Правительством |
||||
● при реализации приоритетных муници- Пермского края на основании заявок органов |
|||||
пальных проектов (программ) в рамках прио- |
местного самоуправления. |
|
|
||
ритетных региональных проектов; |
В 2008 г. размер субсидии местным бюд- |
||||
● при реализации инвестиционных про- жетам на софинансирование увеличен с 70% |
|||||
ектов (целевых программ), предусматриваю- |
до 75% от общего объема бюджетных ассиг- |
||||
щих осуществление бюджетных инвестиций |
нований, предусмотренных на реализацию |
||||
в объекты общественной инфраструктуры му- |
соответствующего |
приоритетного |
муници- |
||
ниципального значения (включая строитель- |
пального проекта либо соответствующего ин- |
||||
ство и реконструкцию автомобильных дорог |
вестиционного проекта (целевой программы) |
||||
общего пользования, мостов и иных транс- |
муниципального образования. |
|
|
||
портных инженерных сооружений), а также в |
Данный |
закон предусматривает также |
|||
объекты муниципального жилищного фонда, |
участие поселений в проектах и программах |
||||
разработку градостроительной документации, |
муниципальных районов, реализуемых за счет |
||||
проведение проектно-изыскательских работ |
софинансирования из бюджета края. Это воз- |
||||
по объектам общественной инфраструктуры |
можно при выполнении одного из следующих |
||||
муниципального значения, оформление права |
условий: |
|
|
|
от посе- |
муниципальной собственности на земельные |
● либо передачи полномочий |
||||
участки под жилищное строительство (вклю- |
лений на уровень |
муниципальных |
районов |
||
чая расходы на межевание земельных участков |
(такой механизм существовал уже в 2006 г. и |
||||
и их постановку на кадастровый учет). |
2007 г.); |
|
|
|
|
Так за 4 месяца 2008 г. от органов мест- |
● либо передачи субсидий бюджетам посе- |
||||
ного самоуправления поступили заявки на |
лений из бюджета муниципального района (это |
реализацию приоритетных региональных про- условие введено с 01.01.2008, т.к. данные предло-
ектов и инвестиционных проектов (целевых |
жения неоднократно высказывались со стороны |
программ) на сумму 1 900,5 млн руб. (данный |
органов местного самоуправления как муници- |
объем подразумевает долю краевого бюджета |
пальных районов, так и поселений). |
и местных бюджетов). Из них средства направ- |
В рамках реализации проекта «24-20», |
ляются на: |
начиная с 2006 г., предприятия ОАО «Лукойл- |
● приоритетные региональные проекты – |
Пермь» и ООО «Лукойл-ПНОС» оказывают |
893,1 млн рублей или 47% от общей суммы |
муниципальным образованиям Пермского края |
заявок; |
финансовую поддержку в соответствии ссогла- |
129
шениями, заключенными между Правительством Еще одна составляющая привлечения Пермского края, муниципальными районами (го-инвестиционных расходов на территорию – родскими округами) и данными предприятиями.это фонд муниципального развития. Он фор- Так, в 2007 г. бюджетам муниципальных райо- мируется по другим принципам. Если фонд
нов и городских округов на строительство соци-софинансирования социальных расходов альных объектов выделено 474 010 тыс. руб. В (рис 3) в 2007 г. составлял 3,6 млрд руб. и обе-
2008 г. планируется выделить 522 000 тыс. рубспечивал. четыре региональных проекта, то
фонд муниципального развития в 2007 г. со- ставил 1,3 млрд руб. и позволил не только рас- пределить средства, которые идут на развитие инфраструктуры муниципальных образований, но и, в случае неэффективного освоения или неосвоения средств, перераспределить деньги из этого фонда среди более эффективных му- ниципальных образований. Принципы вклю- чения объектов в данный фонд такжеиные.
Здесь необходимо:
●наличие утвержденной проектно- сметной документации;
●наличие положительного заключения управления государственной вневедомствен- ной экспертизы;
●высокая степень готовности объектов
(свыше 50%);
●долевое участие органов местного са- моуправления;
●обеспеченность объектов инженерной инфраструктурой;
●предложения отраслевых исполнитель-
ных органов государственной власти края по определению приоритетных объектов соот- ветствующих отраслей.
Наличие проектно-сметной документа-
ции – очень важная проблема местного само- управления. Либо проекты отсутствуют, либо документация подготовлена некачественно. Это приводит к удорожанию пусковых объ- ектов в 1,5–2 раза. Поэтому прежде чем при- нимается решение о расходовании бюджетных денег, проверяется наличие всех вышеуказан- ных документов. Кроме того, проводится до- полнительная экспертиза. Муниципальные районы и городские округа имеют программы социально-экономического развития своей территории, которые должны быть согласова-
130