Глава 10.

РЕГУЛИРОВАНИЕ И ЛИЦЕНЗИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПАССАЖИРСКИХ АВТОТРАНСПОРТНЫХ ПРЕДПРИЯТИЙ

10.1. Общие принципы государственного регулирования транспортной деятельности в условиях рыночных отношений

В условиях перехода к рыночной экономике государственная политика в сфере автомобильного транспорта должна формиро­ваться с учетом следующих приоритетов: минимизация транспорт­ных издержек населения и народного хозяйства в целом, безопас­ность движения, экологическая безопасность автомобильного транспорта, повышение качества предоставляемых транспортных услуг за счет стимулирования предпринимательской деятельности и демонополизации рынка на автомобильном транспорте.

Изучение мирового опыта организации автотранспортной дея­тельности показывает, что соблюдение перечисленных приоритетов достигается посредством законодательно-правового и тарифно- налогового государственного регулирования и, в первую очередь, по­средством такого механизма, как лицензирование. Лицензирование - это выдача государственными органами управления разрешений (ли­цензий) на право осуществления определенного вида деятельности.

Основными предпосылками государственного регулирования транспортной деятельности являются:

инфраструктурный характер транспорта; тесная связь функцио­нирования транспорта со всеми отраслями экономики и социаль­ной сферы, непосредственное влияние нарушений нормальной ра­боты транспорта на состояние потребительских и промышленных рынков и на условия жизни населения;

необходимость контроля деятельности предприятий, являю­щихся естественными монополистами на своих территориях или в определенных видах деятельности. Как правило, государство предоставляет подобным предприятиям право на монопольное об­служивание того или иного сектора рынка, но в обязательном по­рядке сохраняет за собой функции контроля качества обслужива­ния, правильности применения и соблюдения уровня тарифов, от­сутствия отказов в обслуживании и т. д.;

необходимость контроля общего уровня транспортных тарифов для ограничения инфляционных процессов и тарифов на отдельные виды транспортной деятельности, в первую очередь, наиболее со- циально-значимые;

необходимость эффективного транспортного обеспечения экс­тремальных ситуаций;

специфическая роль транспортав системе обороны страны, ко­торая во всех случаях контролируется государством;

необходимость решения проблем финансирования крупных транспортных проектов и землеотвода для сооружения транспорт­ных систем;

необходимость разработки и контроля единых норм и правил, касающихся вопросов безопасности и охраны труда;

международный характер транспортной деятельности, требую­щий контроля соблюдения соответствующих межправительствен­ных соглашений.

Государственное регулирование транспортной деятельности представляет собой достаточно сложный комплекс мероприятий, направленный на обеспечение необходимого уровня транспортного обслуживания во всех регионах, отраслях экономии и секторах со­циальной сферы. Для достижения этой цели в странах с развитой экономикой применяют различные основные формы влияния (ре­гулирования) государства на работу транспорта. Кратко охаракте­ризуем их.

Мероприятия по организации транспортного рынкавключают в себя разделение транспортного рынка на секторы со сходными эксплуатационными и коммерческими условиями, определение правил обслуживания клиентуры и правил конкуренции в отдель­ных секторах транспортного рынка. Деление транспортного рынка на секторы осуществляется с целью создания равных условий для транспортных предприятий, работающих на различных видах пере­возок, различных маршрутах, с разными группами клиентов.

К мероприятиям по организации транспортного рынка относят­ся также создание специальных органов, осуществляющих лицен­зирование, и разработка правил допуска новых предприятий к ра­боте в различных секторах рынка. В рядеслучаев такие правила сводятся к процедуре формальной регистрации. Хотя чаще всего (и в первую очередь это относится к предприятиям, работающим по найму) при подаче тем или иным предприятием заявки на полу­чение разрешения существует принципиальная возможность отказа.

Непосредственно лицензионная деятельностьпредусматривает: контроль и анализ состояния транспортного обслуживания в раз­личных секторах рынка; допуск новых предприятий на различные секторы транспортного рынка или расширение прав уже дейст­вующих предприятий; контроль выполнения транспортными пред­приятиями требований, налагаемых на них выданными лицензиями.

Контроль транспортных тарифовимеет существенное значе­ние для нормального функционирования рыночной экономики, по­скольку неконтролируемый рост транспортных тарифов является одним из весомых факторов общего роста цен и развития инфляци­онных процессов. Контроль за тарифами осуществляется по следую­щим основным направлениям: определение порядка построения тарифов в различных секторах транспортного рынка; установление общего уровня тарифов на отдельные виды перевозок и другие транспортные услуги; ограничение сверху или в ряде случаев снизу отдельных тарифов и расценок на транспорте.

Налоговое регулированиетранспортной деятельности реализу­ется через систему федеральных, местных и специальных налогов (на топливо, дорожный налог, выполненный грузо- и пассажиро- оборот и т. д.). Основная цель налогового регулирования - стиму­лировать или, напротив, ограничить приток предпринимателей в те или иные секторы транспортного рынка.

Государство может осуществлять финансирование крупных проектовв области транспорта, имеющих общегосударственное значение, а также покрытие текущих убытков транспортных пред­приятий, повышение рентабельности которых за счет самоокупае­мости является нецелесообразным (дотирование транспортных предприятий). Чаще всего объектами дотации становятся системы городского пассажирского транспорта, рентабельность которых не может быть обеспечена при допустимом с социальной точки зре­ния уровне цен.

Государственное органы осуществляют разработку и контроль выполнения экологических стандартов и норм безопасности и ох­раны труда на транспорте.

Государственное регулирование транспортной деятельности может включать в себя также выделение средств для социальной поддержки транспортных предприятий, разработку механизмов экстренной концентрации транспортных ресурсов в чрезвычайных ситуациях, участие в деятельности различных межправительствен­ных международных организаций и т. д.

Каждому гражданину России государство обязано гарантиро­вать возможность реализовать закрепленное Конституцией право на передвижение с приемлемым качеством услуг и по доступным для населения ценам. Поэтому основной задачей в области общест­венного пассажирского транспорта для государства является фор­мирование пассажирообслуживающей системы, отвечающей инте­ресам общества, современным стандартам и обеспечивающей эффективное использование имеющихся ресурсов, транспортную и экологическую безопасность. Повышение качества обслуживания общественного пассажирского транспорта и его привлекательности для пассажиров должно привести к разумному, а также экономиче­ски, экологически и социально оправданному сочетанию пользова­ния услугами общественного транспорта с поездками на личных автомобилях.

Поддержка общественного транспорта в России должна быть отнесена к одной из приоритетных задач органов власти субъектов Федерации и мэрий городов, равно как объекты и системы общест­венного пассажирского транспорта должны находится под посто­янным и действенным контролем, в том числе и общественным. Политика в области общественного транспорта должна находить поддержку у большинства граждан и в деловых кругах. Необходи­мы совместные усилия специалистов-транспортников, централь­ных и региональных органов управления, которые должны быть направлены на создание таких моделей функционирования транс­портного комплекса и его развития, в которых бы сочетались нацио­нальные интересы, интересы регионов, автотранспортных пред­приятий и населения. Координатором таких действий должен стать департамент автомобильного транспорта в составе Министерства транспорта РФ, чего к сожалению пока не произошло.

Действующие в России законодательные и нормативные доку­менты сформированы на базе командно-административной систе­мы управления страной (Устав автомобильного транспорта РФ, Правила организации перевозок автомобильным транспортом и т. д.). Сегодня, как никогда, необходим новый Устав или так называемый транспортный кодекс, нужны новые Правила перевозки пассажи­ров, груза и багажа и многие другие законодательные и подзакон­ные акты. Необходимость заполнения образовавшегося правого ва­куума привела к появлению на уровне субъектов РФ и местного самоуправления законов, правил, и разного рода постановлений, регламентирующих работу общественного пассажирского транс­порта. При этом значительная часть принятых на местах норматив­ных правовых актов не согласовывалась в Министерстве транспор­та и во многом противоречит основам государственной политики в области функционирования общественного пассажирского транс­порта. Осуществление единообразных подходов к регулированию деятельности общественного транспорта обусловлпзает значитель­ные отличия условий его работы в различных муниципальных об­разованиях, что не способствует созданию социальных стандартов на поездки для населения.

В условиях выхода на рынок транспортных услуг сотен тысяч независимых хозяйственных субъектов и индивидуальных пред­принимателей, подавляющее большинство которых не имеет про­изводственной базы, производственного и предпринимательского опыта в транспортной сфере, да еще при неразвитости специально­го транспортного законодательства, роль центрального координа­тора должно взять на себя государство. Принятие новых законода­тельных актов невозможно в отрыве от вопросов финансирования общественного транспорта, государственной регулирования его деятельности, а также решения ряда правовых управленческих и организационных вопросов на уровне Федерации.

В. Д. Герами [14] предлагает в сфере ^конодательства, для соз­дания в России единого правового поля сформировать норматив­ные правовые основы функционирования рынка услуг обществен ного пассажирского транспорта:

на уровне Российской Федерациинеобходимо принятие Феде­рального закона "Об основах Федеральной политики в области транспорта", который бы включал в себя: определение понятия "об­щественный пассажирский транспорт"; предметы ведения органов управления различных уровней в сфере пассажирского обществен­ного транспорта (ПОТ); направления и фори ы государственной поддержки ПОТ; основы организации трансгортного обслужива­ния населения; единые требования к регулированию допуска и ус­ловиям договора на перевозку для опера^ ,ров ПО^твсех форм соб­ственности; порядок компенсации перевозчикам всс с представляе­мых льгот по оплате проезда;

на региональном уровненеобходимы: законодательное разгра­ничения ответственности и содержания управленческой деятельно­сти центральных органов с региональными и местными; увязка ус­танавливаемых местными администрациями сборов от продаж прав на перевозки с действующим институтом лицензирования и с Фе­деральным законом "О конкуренции и организации монополисти­ческой деятельности на товарных рынках" и т. д. Иными словами, для обеспечения прав граждан на транспортное обслуживание и для формирования цивилизованного рынка транспортных услуг на об­щественном пассажирском транспорте необходимо разработать но­вые правовые акты, а также внести соответствующие изменения в действующие;

на уровне местного самоуправлениядолжны быть приняты такие постановления и решения, которые способствуют качественному, рациональному и эффективному выполнению основной задачи транспортного обслуживания населения в соответствии с содержа­нием и требованиями нормативно-правовых актов Российской Фе­дерации и субъектов РФ.