2.2. Підстави та процедури прийняття нормативних актів адміністрації.

Процедури прийняття нормативних актів адміністрації істотно відрізняються від усіх інших адміністративних процедур.

Це зумовлено тим, що прийняття нормативних актів органами публічної адміністрації за змістом є дуже наближеним до прийняття законодавчих актів парламентами.

З іншого боку, прийняття законів за доктриною поділу влад очевидно є прерогативою законодавчої влади. Наділення ж органів публічної адміністрації такою функцією фактично суперечить цій доктрині, однак було зумовлено об'єктивними закономірностями розвитку держави та права. На певному етапі (здебільшого у 19 столітті) у провідних демократичних державах стає зрозумілим, що парламенти не можуть впоратись з постійно наростаючим обсягом законодавчої діяльності. По-перше, у зв'язку з розвитком економіки та удосконаленням соціального забезпечення об'єктивно зростає потреба у великій кількості нових законодавчих актів. По-друге, ці акти часто стосуються дуже вузьких сфер (зокрема, із застосуванням технічних наук) і, відповідно, потребують вузькоспеціалізованих знань, що не завжди може бути ефективно забезпечено у парламенті. З огляду на зазначені фактори у державах, де доктрина поділу влад була закріплена в конституціях, юристи протягом чималого часу намагались обґрунтувати об'єктивну потребу в наданні органам публічної адміністрації права на прийняття нормативних актів, а по суті — законодавчої функції.

Зокрема, у Сполучених Штатах Америки, Конституція яких не передбачає можливості передачі нормотворчих повноважень органам виконавчої влади це обґрунтовують таким чином. Відповідно до останнього абзацу розділу 8 статті 1 Конституції Конгрес має право видавати будь-які закони і, як вважають американські вчені, також закони, які делегують повноваження агенціям на видання нормативних актів щодо сфери їх діяльності. Крім того, Верховний Суд (нагадаємо, що в країнах англо-американської правової системи саме судам надано прерогативу вирішувати всі спірні питання права) в одному з своїх рішень ухвалив, що нормативний акт агенції має силу закону і порушення такого акта спричиняє притягнення порушника до відповідальності.

У країнах континентальної правової системи це положення також визнається в адміністративно-правовій доктрині. Як відзначають автори одного з польських підручників, «...принципом є, щоб юридичною підставою загально зобов’язуючих нормативних актів був припис, що міститься в законі і виразно уповноважує певний орган публічної адміністрації на видання цього нормативного акта в окресленій сфері».

Отже, підставою прийняття органами публічної адміністрації нормативних актів є норми відповідних законів, що уповноважують ці органи на нормотворчу діяльність. Інакше кажучи, органи публічної адміністрації не можуть приймати нормативні акти без чіткої вказівки на це у законі.

Процедуру адміністративного нормотворення можна поділити на такі основні стадії:

1. Розробка проекту нормативного адміністративного акта. Здійснюється відповідно до законодавчої вимоги або з ініціативи самого органу публічної адміністрації чи третіх осіб.

2. Публічне обговорення проекту та висловлення пропозицій щодо його змісту усіма зацікавленими суб'єктами (ця стадія не є обов'язковою у всіх країнах).

3. Прийняття остаточного варіанту нормативного адміністративного акта і його оприлюднення у встановленому законом порядку.

Прийняття нормативних актів адміністрації висвітлимо на прикладі США, де їх правове регулювання передбачає кілька варіантів:

• формальне нормотворення;

• неформальне або нормотворення з повідомленням та коментуванням;

• виняткове нормотворення.

Основною різницею між цими трьома процедурами є ступінь залучення приватних осіб до прийняття нормативних актів адміністрації. Ці акти приймають адміністративні структури, які у більшості випадків безпосередньо не обирає населення. Тому демократичні держави вважають за необхідне залучати представників громадськості (передусім — зацікавлені підприємницькі та неприбуткові організації), до процедури прийняття нормативних актів адміністрації. Таким чином ці акти набувають більшої легітимності та довіри у приватних осіб.

Перша названа процедура, формальне нормотворення є найскладнішою за своїм змістом. Вона передбачає, що агенція (один із видів центральних органів публічної адміністрації) повинна перед прийняттям нормативного акту провести слухання судового типу та забезпечити зацікавленим сторонам можливість подавати свідчення і докази, а також провести перехресний допит свідків. Оскільки така процедура вимагає багато часу та коштів, її застосовують доволі рідко — коли законодавчий акт спеціально вимагає проведення слухань в агенції. Формальне нормотворення застосовують у важливих для громадян сферах: встановлення тарифів на комунальні послуги, надання ліцензії на використання харчових добавок чи виробництво харчової продукції.

Друга з названих процедур — неформальне нормотворення. Вона є найпоширенішою в американській практиці. Відповідно до параграфу 553 Акта про адміністративну процедуру кожна агенція зобов'язана:

• повідомити про запропоновані проекти правил (нормативних актів адміністрації) у спеціальному виданні «Федеральний реєстр» із зазначенням часу, місця та характеру процедури публічного творення правил, правових підстав його прийняття та сутності запропонованого правила;

• надати зацікавленим особам можливість взяти участь у творенні правил шляхом подання письмових даних, поглядів або аргументів без можливості їх усної презентації;

• прийняти остаточний варіант правила (закон не зобов'язує агенцію брати до уваги усі подані пропозиції до проекту правил, адже через суперечності між різними позиціями це об'єктивно неможливо, але на практиці обґрунтовані з погляду публічних інтересів аргументи зазвичай беруть до уваги) та опублікувати його у тому ж «Федеральному реєстрі» не пізніше, ніж за 30 днів до набуття ним чинності.

Третій варіант прийняття нормативних актів адміністрації виняткове нормотворення, передбачає випадки, коли агенція вільна від обов'язку залучати громадськість до нормотворчої процедури. Однак і в цих випадках агенція повинна керуватись публічним інтересом, визначення якого тут належатиме до сфери адміністративного розсуду. Акт про адміністративну процедуру встановлює такі сфери застосування виняткового нор-мотворення:

• питання військової або зовнішньої політики;

• питання управління агенцією або його кадрами чи публічною власністю, кредитами, субсидіями, грошовою допомогою та контрактами;

• правила тлумачення, загальнополітичні заяви або правила організації, процедури та практики агенції;

• коли агенція обґрунтовано вирішить, що повідомлення та публічні процедури прийняття акта не мають ніякого практичного значення, є зайвими або суперечать публічним інтересам.

Незважаючи на те, що деякі з наведених формулювань можна тлумачити досить широко, агенції усе ж не схильні до надмірного застосування виняткового нормотворення з огляду на чималі можливості судового перегляду прийнятих актів.

Узагальнюючи, можна стверджувати, що в інших зарубіжних країнах процедури прийняття нормативних актів адміністрації не містять таких жорстких правил щодо залучення до них зацікавлених суб'єктів із приватного сектора. Хоча доволі істотний рівень їх участі в зазначених процедурах наявний у більшості демократичних держав.

Наприклад, у Японії, при прийнятті нормативних актів адміністративними органами, важливе значення має думка, висловлена з цього приводу консультативними органами, які формуються при органах публічної адміністрації. До них належать відомі політичні діячі, представники підприємницьких структур, науковці. З іншого боку, спеціальними законами можуть встановлюватись підвищені вимоги до процедури прийняття нормативних актів адміністрації. Зокрема, законом про електроенергетику встановлено, що для прийняття рішення про підвищення плати за електроенергію міністр повинен створити консультативну нараду і заслухати думку широких кіл, а також зобов'язаний провести публічне слухання.

На завершення ще раз наголосимо на важливості правового регулювання процедур прийняття нормативних актів адміністрації. Адже ці акти, конкретизуючи положення законів, як і закони, є загальнообов'язковими до виконання усіма суб'єктами. Їх конкретність та деталізованість регулювання часто призводять до того, що нормативні акти адміністрації мають більше фактичне значення ніж закон.