1.3. Адміністративні договори.

Як зазначалось вище, однією з форм діяльності публічної адміністрації також є договори. Правове регулювання укладення, дії та припинення договорів за участю адміністративних органів відрізняється в основних правових системах сучасності.

У державах, що належать до англо-американської правової системи немає поділу договорів на публічні та приватні. Договори, що укладають органи публічної адміністрації, підлягають загальному правовому режиму і окремо не регулюються спеціальними юридичними нормами. Фактично навіть у цих державах адміністративні органи підлягають низці обмежень при укладенні договорів, зумовлених нормами бюджетного та планового законодавства. Тобто, органи публічної адміністрації не володіють такою ж свободою договорів, як приватні особи. Однак спеціально адміністративні договори не виділяються в адміністративному законодавстві та не аналізуються в адміністративно-правовій доктрині.

У багатьох державах, що належать до континентальної правової системи, вважається, що органи публічної адміністрації укладають договори двох основних видів — приватно-правові та публічно-правові.

Публічно-правові договори відрізняються від приватно-правових такими характеристиками:

1. Однією стороною в них завжди виступає орган публічної адміністрації (в тому числі у функціональному значенні). В естонському законі «Про адміністративну процедуру» безпосередньо вказано, що «як мінімум однією стороною публічно-правового договору є держава, орган місцевого самоврядування, інша публічно-правова юридична особа або приватна юридична особа чи фізична особа, що виконує на підставі закону функції публічної адміністрації». У польській доктрині в цьому контексті розрізняють адміністративні договори (принаймні однією зі сторін є орган публічної адміністрації) та адміністративні порозуміння (укладаються між двома органами, наприклад, виконавчої влади та місцевого самоврядування).

2. Ці договори регулюють відносини у сфері реалізації публічної влади. Укладення таких договорів повинно відбуватись в межах компетенції відповідного органу.

3. За цими договорами органи публічної адміністрації часто наділяються особливими повноваженнями, відсутніми у сторін приватно-правових договорів. Прикладами таких повноважень є право на одностороннє розірвання договору адміністративним органом, давати інструкції іншій стороні під час виконання договору, накладати санкції в односторонньому порядку.

4. Підвищені вимоги до форми і змісту адміністративних договорів. Відповідно до німецького закону «Про адміністративну процедуру» такі договори укладають лише у письмовій формі (на відміну від цивільно-правових, які можуть бути й усними), а якщо договір зачіпає права третьої особи, то він набуває чинності, якщо остання дала на це згоду.

Навіть у країнах із наявністю усталеного права адміністративних договорів, їх правове регулювання є досить розрізненим і наявне на кількох рівнях:

1. У загальних адміністративно-процедурних законах. У згадуваному законі ФРН «Про адміністративну процедуру» міститься окрема частина про публічно-правові договори, в якій, зокрема, є норми про окремі види цих договорів: мирові угоди (стаття 55) та про зустрічні дії (стаття 56), що укладаються між органом влади та іншими особами.

2. В інших законодавчих актах. Норми, що прямо або опосередковано торкаються договірної практики у сфері публічної адміністрації можна знайти в актах соціального, будівельного, природоохоронного, інвестиційного, податкового та іншого законодавства.

3. В нормативних актах публічної адміністрації. Зокрема, в канадському Квебеці такі норми містяться в різних регламентарних актах: про державні ринки, про купівлю урядом земельних ділянок, про концесії та здавання в оренду державних земель.

4. В актах судової влади. В державах, що належать до континентальної правової системи особливу роль тут відіграють адміністративні суди, які визначають додаткові критерії віднесення договорів до адміністративних та положення щодо їх реалізації.

Як наслідок цієї достатньо складної системи правового регулювання адміністративних договорів на практиці можуть виникати проблеми з їх юридичною кваліфікацією. Проте у державах, де право адміністративних договорів існує уже протягом тривалого часу, таких питань виникає очевидно менше. У Франції особливе правове регулювання адміністративних договорів наявне у таких сферах:

• управління публічними службами (договори про концесії, про управління державним чи муніципальним майном);

• регулювання різних видів майнових відносин (договори про поставку товарів, про використання суспільного надбання, про надання допомоги);

• надання послуг та проведення досліджень у сфері реалізації публічної влади;

• публічні позики (договори про державні та муніципальні позики) та ін.

Підсумовуючи огляд адміністративних договорів як форми діяльності публічної адміністрації, відзначимо їх дві найістотніші ознаки:

— віднесення договорів до адміністративних, порядок їх укладення, зміни та припинення адміністративних договорів забезпечується нормами адміністративного права. Норми цивільного та інших галузей приватного права застосовуються, але у випадках, зазначених в адміністративно-правовому законі (наприклад, відповідно до цитованого естонського закону «Про адміністративну процедуру», публічно-правові договори для регулювання невизначеного числа випадків укладаються в порядку, передбаченому для укладання цивільно-правових договорів);

— вирішення спорів з приводу укладення, зміни, припинення та виконання адміністративних договорів у більшості держав континентальної правової системи належить до юрисдикції адміністративних судів (на відміну від приватно-правових договорів, спори за якими вирішуються у загальних судах).