1.2. Адміністративні акти та їх трактування в праві різних держав.

Право приймати адміністративні акти можна без перебільшення назвати основною особливістю діяльності органів публічної адміністрації.

Юридичний термін «адміністративний акт» має дуже схоже звучання умовах більшості європейських держав Проте трактування та юридичне закріплення цього терміна істотно відрізняється навіть, в межах однієї правової системи (континентальної).

Адміністративні дії можна розділити на дві широкі категорії:

- дії, пов'язані з формуванням політики, де наявний елемент узагальнення (прийняття нормативних актів);

- дії з приводу конкретної справи людини або групи осіб, коли головною метою є вирішення справи згідно з правовими нормами (індивідуальні акти).

Це розмежування є дуже істотним для наступного правового регулювання. Нормативні акти, що приймають органи публічної адміністрації, справді є продовженням політики держави і за сутністю є дуже близькими до законів, а тому процедура їх прийняття повинна бути чітко регламентована. Прийняття ж індивідуальних актів адміністрації, що складає основний зміст її діяльності, також потребує правового регулювання, однак значною мірою іншого від того, що забезпечує адміністративне нормотворення.

В доктрині та законодавстві держав, що належать до англо-американської правової системи використовуються такі терміни: «правило» (приблизно відповідає нормативному акту) та «наказ» і «ліцензія», що за змістом є актами індивідуального характеру (відповідно до Акту про адміністративну процедуру 1946 року США).

У Франції поняття адміністративного акта покриває всі акти адміністрації, що породжують правові наслідки і підлягають публічному праву. Тобто, у цій країні аналізоване поняття застосовується як до нормативних та індивідуальних актів органів публічної адміністрації, так і адміністративних договорів (що очевидно суперечить уявленню про розмежування актів та договорів). Таке широке значення поняття адміністративного акта застосовується і в низці інших європейських держав, що орієнтується на французьке право: Бельгії, Іспанії, Італії та Португалії.

У Німеччині та країнах, що орієнтуються на її право (Чехія, Польща та Естонія) поняття «адміністративний акт» має істотно вужче значення. Відповідно до закону ФРН «Про адміністративну процедуру» адміністративним актом визнається кожне розпорядження, рішення або інший суверенний захід, який приймає орган влади для врегулювання окремого випадку у сфері публічного права і який має безпосередню, спрямовану назовні правову дію. Інакше кажучи, для віднесення певного діяння органу публічної адміністрації до адміністративного акта необхідно, щоб воно:

• стосувалось конкретної ситуації — тобто, адміністративними актами вважаються акти індивідуального характеру;

• забезпечувало публічно-правові відносини;

• мало зовнішню правову дію (тобто, стосувалось відносин органів публічної адміністрації з іншими суб'єктами права).

Отже, за німецьким законом, не є адміністративними актами нормативні акти публічної адміністрації та акти внутрішнього спрямування в межах самої адміністрації.

До цього треба додати, що німецьке законодавство передбачає також особливий вид адміністративних актів — загальні розпорядження. Під ними розуміють акти, спрямовані на коло осіб, що визначені або можуть бути визначені за загальними ознаками, чи які стосуються публічно-правової якості речі або її використання суспільством. Такі загальні розпорядження займають проміжне місце між індивідуальними ти нормативними актами за наведеними вище класифікаціями, адже стосуються окремого випадку, проте багатьох суб'єктів, яких не названо в цих розпорядженнях (наприклад, усіх власників транспортних засобів на певній території). Однак за німецьким законодавством загальні розпорядження вважаються одним з видів адміністративних актів.

Базоване на німецькій адміністративно-правовій доктрині поняття адміністративного акта наявне також в документах загальноєвропейського характеру. Зокрема, в Резолюції (77) 31 Комітету Міністрів Ради Європи «Про захист особи відносно актів адміністративних органів» адміністративні акти визначаються як будь-які індивідуальні заходи або рішення, які були прийняті під час здійснення публічної влади і які за своїм характером безпосередньо впливають на права, свободи або інтереси особи.

Цитований документ встановлює принципи, якими повинні керуватись уряди держав — членів Ради Європи в своєму праві та практиці прийняття адміністративних актів:

1. право бути вислуханим — у разі прийняття обтяжуючих для особи актів, вона має право на подання фактів, аргументів та доказів, а адміністративний орган зобов'язаний повідомити про зазначене право відповідну особу;

2. доступ до інформації — особа до прийняття адміністративного акта має право на інформаційний запит про всі існуючі факти, що стосуються прийняття такого акта;

3. допомога та представництво — особі може надаватись допомога або забезпечуватись представництво в адміністративній процедурі;

4. виклад мотивів — у разі прийняття обтяжуючих для особи актів, адміністративний орган зобов'язаний повідомити особи інформацію щодо мотивів, на яких ґрунтується акт;

5. зазначення засобів правового захисту — у разі прийняття обтяжуючих для особи актів, адміністративний орган повинен вказати у ньому засоби та строки правового захисту, які може використати особа.

Як випливає із викладених принципів, адміністративні акти у правовій державі повинні враховувати інтереси приватних осіб, яких вони стосуються. З іншого боку, не треба забувати, що адміністративні акти мають забезпечувати ефективність діяльності публічної адміністрації, яка виконує покладені на неї завдання і функції.

Три з п'яти наведених принципів стосувались «обтяжуючих для особи» адміністративних актів — це відмежування частини актів базується на поширеному в європейській правовій доктрині поділі адміністративних актів за характером дії щодо особи на обтяжуючі та сприяючі. Обтяжуючі акти невигідні для приватної особи і означають втручання в її права чи відмову у задоволенні прохання про надання певних привілеїв, наприклад, позбавлення водійських прав чи відхилення заяви про надання дозволу на будівництво. На противагу їм сприяючі адміністративні акти надають чи підтверджують право чи юридичне значущу перевагу, наприклад, надання дозволу на будівництво чи навчального місця у вузі.

З інших класифікацій адміністративних актів виділимо їх поділ за змістом регулювання у Німеччині (та інших країнах, що орієнтуються на німецьке право) на постановляючи, констатуючі, правовстановлюючі та такі, що вирішують спір. Постановляючи акти наказують, забороняють, дозволяють, відмовляють, обмежують, скасовують (це є найпоширеніша категорія, прикладом є видача ліцензії на ведення певного виду підприємницької діяльності). Констатуючі акти засвідчують певний стан (наприклад, підтвердження місця проживання). Правовстановлюючі акти встановлюють певні правовідносини (наприклад, присвоєння статусу чиновника).

Законодавство зарубіжних держав визначає також вимоги до форми адміністративних актів. Зокрема, відповідно до польского Кодексу адміністративного провадження рішення повинне містити:

• найменування органу публічної адміністрації;

• дату видання;

• найменування сторони або сторін;

• посилання на правову підставу;

• рішення;

• фактичне і юридичне обґрунтування;

— пояснення, чи може бути подано апеляцію на нього і в якому порядку;

— підпис із зазначенням імені та прізвища, а також посади службової особи, уповноваженої на видання рішення.