Международные отношения. Евроинтеграция

История европейской интеграции

(учебный текст / М.В. Пономарев)

Пан-европейское движение. Идея культурно-исторического и религиозного единства Европы выдвигалась многими мыслителями на протяжении всего периода Средневековья и Нового времени. Но с закреплением принципа национально-государственного суверенитета ее реализация оказалась предельно затруднена. Лишь Наполеону Бонапарту удалось на считанные годы объединить большую часть континента под своей властью. Характерно, что, рассуждая о единстве Европы, Наполеон не отступал от традиционного принципа «универсализма» – представления о политическом объединении народов на основе единой «воли», единой веры, единого языка, единого престола. В его представлении Европа рисовалась в качестве «гелиоцентрической системы» – имперской системы, созданной вокруг «политического светила». Но могущество, основанное на штыках французской армии, оказалось недолговечным. Крах бонапартистской империи наглядно показал, что консолидация европейского континента может стать реальностью только при уважении принципа национального суверенитета. Становление идеологии европеизма в дальнейшем оказалось неразрывно связано с утверждением принципа федерализма, идеи союзного объединения свободных народов Европы.

Во второй половине XIX в. федералистское движение европейской интеллигенции представляло собой уже достаточно заметное политическое явление. Все более популярной становилась идея Соединенных Штатов Европы. Принято считать, что этот термин первым употребил итальянский республиканский деятель, историк и экономист Карло Каттанео. Ярым сторонником федерализации Европы был великий французский писатель Виктор Гюго. На третьем Конгрессе мира в Париже в августе 1849 г. он утверждал: «Настанет день, когда мы воочию увидим два гигантских союза государств – Соединенные Штаты Америки и Соединенные Штаты Европы, которые, став лицом друг к другу и скрепив свою дружбу рукопожатием через океан, будут обмениваться своими произведениями, изделиями своей промышленности, творениями искусства, гениальными дарованиями: увидим, как они поднимают новь на всем земном шаре, сочетают воедино две необъятные силы – братство людей и могущество бога!».

Лозунг Соединенных Штатов Европы активно использовался созданной в 1867 г. в Женеве Международной лигой мира и свободы. Программные установки Лиги базировались на лозунге «Мир через свободу» и идее федерализации Европы. Федеративное государственное устройство рассматривалось в качестве наиболее естественного и разумного компромисса между суверенностью каждого народа и общеевропейским единством республиканских принципов. Франко-прусская война нанесла чувствительный удар по идеалам европейских пацифистов, но проекты создания Соединенных Штатов Европы привлекали все больший интерес. На Конгрессе политических наук, организованном в рамках Парижской всемирной выставки 1990 г., развернулась широкая дискуссия о путях федерализации Европы. Большинство делегатов высказывались за создание Европейского Союза, который не вытеснял бы существующие национальные государства, но препятствовал бы распространению шовинизма и милитаризма, способствовал бы осознанию единства исторических судеб европейцев, общности их духовной культуры и социально-политических идеалов. Характерно, что многие участники дискуссии рассматривали создание подобного Союза в качестве противодействия нарастающему влиянию США и Великобритании.

Первая мировая война привнесла в европейскую политическую жизнь дух ксенофобии, шовинизма, реваншизма. В результате распада империй Гогенцоллернов, Габсбургов и Романовых Европа превратилась в пестрый конгломерат небольших государств, признающих авторитет «великих держав», но ревностно отстаивавших свои интересы и независимость друг перед другом. В таких условиях идея Соединенных Штатов Европы превратилась в почти иллюзорную мечту, хотя в пропагандистских целях ее по-прежнему использовали самые разные политические силы. Либеральная интеллигенция противопоставляла принципы европейского федерализма, основанного на «равноправии свободных народов», имперским устремлениям великих держав, стоявших у истоков Лиги наций. Представители националистических группировок южно-европейских стран выступали за сепаратное объединение романских стран в противовес Германии и Великобритании. По инициативе Ж.Валуа, основателя французского профашистской организации «Фэсо», было создано франко-итало-испанское движение за формирование Латинского блока – коалиции романских стран, призванной бороться за торжество корпоративного социального порядка, укрепление позиций церкви и армии в общественной жизни, против засилья «еврейского капитала» и угрозы «варварской цивилизации», олицетворяемой большевистской Россией. Примерно в том же ключе в Германии распространялась в послевоенные годы идея «Срединной Европы».

Постепенно происходило и возрождение довоенных традиций пацифистского европеизма. Ведущим идеологом европеистов из этого лагеря стал граф Рихард Кудерхове-Калерги, выходец из влиятельного австрийского аристократического рода и яркий представитель космополитического бомонда довоенной Вены. Встретив с восторгом создание Лиги наций, Кудерхове-Калерги был разочарован политическим торгом, который начался за ее кулисами. В 1923 г. он опубликовал книгу «Пан-Европа», издание которой вызвало активную дискуссию о будущем европейского континента. В предисловии к своей книге Кудерхове-Калерги сформулировал «европейский вопрос» следующим образом: «Может ли Европа, политически и экономически раздробленная, поддерживать свой мир и независимость, если учитывать возрастающую силу мировых держав?». Мировыми державами он называл Великобританию, Россию, Азию («монгольский блок» во главе с Японией) и Америку, считая их не классическими государствами европейского типа, а «континентальными федерациями» или «народными империями».

Кудерхове-Калерги пытался доказать, что господство мировых держав приводит к тому, что в современном мире любое национальное государство утрачивает возможность проводить самостоятельную политику и отстаивать свои интересы. Для европейских стран, по мнению Кудерхове-Калерги, существует лишь одно возможность сохранить независимость и влияние – создание Пан-европейской конференции и поэтапное объединение в «унию от Португалии до Польши». Кудерхове-Калерги полагал, что первым шагом должна стать координация политики европейских стран во всех сферах общественной жизни, а также формирование необходимой для этого системы руководящих органов. От межгосударственной координации следовало перейти к созданию пан-европейского таможенного, а впоследствии и валютного союза. Особое значение Кудерхове-Калерги придавал проведению согласованной культурной и языковой политики. Он утверждал, что Пан-Европа может стать политической реальностью только после того, как займет место в сердцах и умах всех европейцев, когда получит опору в чувстве пан-европейской солидарности.

Идеи Кудерхове-Калерги вызвали интерес у многих представителей европейской политической и деловой элиты. В 1924-1925 гг. с чешским дипломатическим паспортом Кудерхове-Калерги совершил турне по Европе, пропагандируя проект Пан-Европы. В июне 1924 г. он обратился с открытым письмом к французским парламентариям, в котором изложил свое видение европейской ситуации. Особое внимание Кудерхове-Калерги уделил проблеме исторического противостояния Франции и Германии, считая, что путь к единству Европы лежит через примирение этих двух стран. В поддержку пан-европейских идей высказались ведущие французские политики Э.Эррио и А.Бриан. При их поддержке в конце 1924 г. был обнародован первый программный документ пан-европейского движения – «Европейский манифест».

Задачей пан-европейского движения в манифесте провозглашалось «объединение всех демократических государств континентальной Европы в одну интернациональную группу, в политический и экономический союз». Создание Соединенных Штатов Европы объявлялось «великой целью», которая соответствует чаяниям всех простых людей. «Девяносто процентов всех европейцев ничего не требуют от политики, кроме обеспечения мира и свободы и повышения благосостояния», – заявлялось в манифесте. Авторы документа отмечали также, что причиной консолидации европейских государств является не только военная угроза войны, но и давнее историческое тяготение народов континента, единство их культурных традиций и социальных идеалов. Поэтому пространственные границы будущей Пан-Европы определялись как «полуостров между Россией, Атлантическим океаном и Средиземным морем, к которому также относятся Исландия и колонии европейских государств». Россия и Великобритания объявлялись в манифесте «соседями Пан-Европы», как две мировые державы, имеющие иные источники и динамику развития.

В январе 1925 г. Эррио официально представил идею Соединенных Штатов Европы в Лиге наций, а на конференции в Локарно пан-европейский проект стал одной из основных тем обсуждения. Заключение Рейнского гарантийного пакта позволило значительно снизить напряженность во франко-германских отношениях и открыло дорогу к окончательному оформлению пан-европейского движения. В октябре 1926 г. в Вене под председательством Аристида Бриана был организован его первый конгресс. В его работе приняли участие более двух тысяч делегатов из 24 стран, в том числе такие известные политические и общественные деятели, как Э.Эррио, Л.Блюм, Э.Даладье и П.Бонкур (Франции), Я.Шахт, К.Вирт, А.Эйнштейн, Т. и Г.Манны (Германия), Ф.Ноэль-Блокер (Великобритания), З.Фрейд (Австрия) и др. Делегаты конгресса заявили о необходимости расширения экономического, таможенного, военного сотрудничества европейских стран при сохранении их государственного суверенитета. По аналогии с Лигой наций был образован Пан-европейский союз с межгосударственными структурами – Федеральным Советом, Федеральным Судом, Федеральной Ассамблеей. Официальным флагом Пан-европейского союза стало полотнище небесно-голубого цвета с изображенным на нем «солнечным крестом» (красным крестом, помещенным на золотой солнечный круг). Девизом было избрано изречение, приписываемое Святому Августину: «In necessariis unitas – in dubiis libertas – in omnibus caritas» («В главном – единство, в спорных вопросах – свобода, во всем – добрая воля и добрые дела»).

Несмотря на оформление целостной организационной структуры Пан-европейский союз оставался пока неофициальным форумом европейской политической элиты. Но одновременно с ним был создан Европейский экономический и таможенный союз, под эгидой которого в 1927 г. были учреждены «национальные комитеты» в 18 странах Европы. Задачи союза заключались в пропаганде снижения таможенных тарифов («таможенного разоружения») и разработке соответствующих законопроектов, предлагаемых для рассмотрения европейским правительствам. Первым успехом союза стало подписание уже в конце 1926 г. Международного Стального Соглашения, регулировавшего производство стали немецкими, французскими, бельгийскими и люксембургскими предприятиями на основе согласованных квот. Подобные проекты неофициально стали называть «Экономическими Соединенными Штатами Европы», подчеркивая их политическую значимость.

В конце 1920-х гг. инициатива в развитии пан-европейского движения окончательно перешла к французской дипломатии. В сентябре 1929 г. А.Бриан обратился к Х сессии Ассамблеи Лиги наций с «Меморандумом об основных принципах пан-европейского процесса». В этом документе создание пан-европейской системы рассматривалось в качестве важнейшего условия для «ликвидации того анархического состояния межгосударственных связей в Европе, при которых сохраняется возможность возникновения конфликтов». При этом особое значение придавалось не только политике разоружения, но и преодолению экономического соперничества европейских стран. Бриан заявлял о необходимости создания «общего рынка» – системы тесного таможенного, финансового и производственного сотрудничества в пределах Европы. В развитие этих идей был разработан проект «пакта об экономическом ненападении».

В 1930 г. французское правительство опубликовало «Меморандум об организации Федерального европейского союза». Этот документ был разослан на рассмотрение всем европейским правительствам и послужил основой для разработки программы Второго пан-европейского конгресса, состоявшегося в 1932 г. в Базеле. По итогам работы конгресса было заявлено о создании Европейской партии и сформулированы основные направления пан-европейского процесса. Отказавшись от слишком обязывающего понятия «федерализация», делегаты конгресса призвали к созданию Союза стран Европы, призванного гарантировать суверенитет европейских стран и, на этой основе, способствовать их всестороннему сотрудничеству. С учетом сложной международной обстановки особое значение придавалось формированию военного союза европейских государств с единым генеральным штабом и военно-воздушными силами. Кроме того, первоочередным шагом на пути создания Союза считалось образование Таможенной унии Европы и в рамках ее – постепенное устранение таможенных барьеров между государствами Европы, таможенная защита европейской промышленности и сельского хозяйства от внешней конкуренции, «рациональная организация европейского рынка», ввод единообразного управления колониями европейских стран, переход к единой денежной системе.

Помимо военного и экономического сотрудничества перспективными задачами Союза стран Европы на конгрессе были провозглашены четыре комплекса мер: «европейская мирная политика» (единая политика в отношении неевропейских стран, «интерконтинентальное» сотрудничество в рамках Лиги наций, тесное сотрудничество с Британской империей, погашение всех военных долгов, нейтралитет в отношении всех возникающих вне Европы конфликтов), «европейская социальная политика» (обеспечение прожиточного минимума всем безработным, ликвидация безработицы «путем созидательного строительства экономической солидарности», сокращение рабочего времени «по мере технического прогресса», развитие социального законодательства и попечительства над материнством и детством, престарелыми и инвалидами), «европейская политика свободы» (обеспечение демократических прав и свобод, стабильности политической власти, «продвижение одаренных людей»), «европейская национальная политика» (охрана национальных культур и местных традиций, защита всех национальных меньшинств Европы, признание вредности национальной, социальной и религиозной розни, «возрождение европейского идеализма»). Однако претенциозный пан-европейский проект остался на бумаге. Континент все более отчетливо раскалывался на противоборствующие группировки. После прихода к власти в Германии нацистов любые попытки политического или экономического объединения Европы оказались уже невозможны.

Формирование системы Европейских Сообществ. Уже вскоре после окончания Второй мировой войны началось возрождение европеистского движения. Под руководством Кудерхове-Калерги был воссоздан Европейский парламентский союз, ставший политическим клубом парламентариев из стран Западной Европы. В декабре 1946 г. в Париже состоялось образование Европейского союза федералистов, развивавшего традиции довоенного Пан-европейского союза. С ним тесно сотрудничали Социалистическое движение за создание Соединенных Штатов Европы и христианско-демократическая организация «Новые интернациональные группы». Представители деловых кругов, разделявшие европеистские идеи, объединились в 1947 г. в Европейскую лигу экономического сотрудничества. Программные установки всех этих организаций базировались на идеях пан-европейского федерализма. На конгрессе, состоявшемся в Монтре в августе 1947 г., сторонники федерализации Европы сформулировали важнейшие принципы и цели этого процесса. Было уточнено, что федерализация не предполагает преодоление национального суверенитета и достижение «системного», «организационного» единства Европы. Федерализация рассматривалась в качестве гармонизации «реальностей разного уровня» – наций, народов, регионов, языков, политических традиций, экономических интересов. Подобная федерация могла быть создана, по мнению участников, лишь усилиями «групп и лиц», а не правительств.

Инициатором альтернативного европеистского движения, основанного на принципах межгосударственного сотрудничества, выступил Уинстон Черчилль. Характерно, что сам Черчилль никогда не разделял идеи европеизма и был решительным противником федерализации континента. Но он очень прозорливо оценил значимость интеграции западноевропейских стран в условиях начала «холодной войны». В сентябре 1946 г., накануне открытия решающей конференции СМИД по «германскому вопросу», Черчилль выступил с речью «Трагедия Европы» в Цюрихском университете. «Первым нашим шагом должно быть учреждение Совета Европы, – заявил он. – Даже если не все европейские государства проявят готовность сразу же вступить в новое сообщество, мы будем создавать его в составе тех стран, которые выразят такую готовность. Задача полного избавления простых людей от угрозы порабощения и войны, в какой бы стране они ни проживали, должна решаться на самой весомой основе, каковой должна быть готовность граждан этих стран, и мужчин и женщин, скорее умереть, чем подчиниться чьей-либо тирании».

Призывая к сплочению европейских стран, Черчилль первым из послевоенных политиков не только заявил о необходимости участия в интеграционном процессе Германии, но и указал на нее как на «сердцевину континента». Он подчеркивал, что ведущую роль в создании «Единой Европы» должно сыграть партнерство между Францией и Германией. «Великобритания, Британское Содружество наций, Америка и Советская Россия должны стать партнерами и поручителями в строительстве новой Европы и должны в дальнейшем защищать ее право на мирное существование и процветание», – заявлял Черчилль. Нетрудно понять, что подлинный смысл предлагаемого проекта заключался в образовании европейского военно-политического блока с участием Германии, способного стать противовесом советскому влиянию. Великобритания, как стратегический союзник Соединенных Штатов, приобретала бы в такой ситуации роль патрона по отношению к западноевропейским странам, а также оказывалась бы избавлена от необходимости жертвовать «особыми отношениями» с Британским содружеством наций во имя пан-европейского проекта.

Кульминационный момент в «крестовом походе» Черчилля «во имя спасения Европы» наступил в мае 1948 г. На конгрессе в Гааге, собравшем восемьсот делегатов со всей Западной Европы – политиков, промышленников, профсоюзных работников, ученых, – Черчилль был избран почетным председателем. Он обратился к присутствующим со страстным призывом объединить политические усилия по защите демократических завоеваний, а также расширить экономическое и военное сотрудничество между странами Европы. Однако среди делегатов конгресса преобладали сторонники федералистской идеи, которые не хотели видеть в Единой Европе очередную политическую коалицию. В соответствии с решениями конгресса началась работа по созданию общеевропейской организации, ориентированной на гуманитарное сотрудничество. 5 мая 1949 г. на конгрессе в Страсбурге было провозглашено образование Совета Европы (СЕ). Цели и принципы деятельности этой организации отразили компромисс между сторонниками самых разных и подчас противоположных концепций европейского строительства. Совет Европы заявил о своем намерении добиваться единства европейских стран в защите идеалов демократии, верховенства закона, прав человека. Организационная структура Совета Европы включала Комитет министров иностранных дел и Консультативную Ассамблею, члены которой назначались национальными парламентами. Однако широких прерогатив эти органы не получили. В дальнейшем, Совет Европы превратился в авторитетный общеевропейский форум, активно влияющий на общественное мнение европейских стран. Но в условиях «холодной войны» его политическая деятельность оказалась чрезвычайно затруднена.

Лидеры французской дипломатии Ж.Бидо, Р.Шуман, Р.Плевен, Ж.Моне поддержали создание Совета Европы, но одновременно выступили за более тесную интеграцию западноевропейских стран. В 1949 г. Мишель Дебре, один из будущих «отцов-основателей» Пятой республики, опубликовал «Проект Пакта о Союзе европейских государств». Дебре утверждал, что «нации не захотят расстаться со своим суверенитетом, который они путают со свободой граждан», и что «эту иллюзию необходимо сохранять во избежание негативных последствий». Но для придания Союзу подлинной эффективности Дебре призывал не только углублять сотрудничество «заинтересованных наций» во всех сферах, но и создать мощные наднациональные институты. Согласно его проекту Ассамблея европейских наций и Арбитр Союза (фактически, президент) должны были бы избираться прямым всеобщим голосованием, что обеспечило бы Союзу наднациональную легитимность. «Покинем нашу провинцию, я хотел сказать, нашу нацию», – заключал Дебре.

Федералистские убеждения Дебре и других голлистов вскоре сменились скептическим отношением к идее Единой Европы. Но среди французских политиков, представлявших правящие партии Четвертой республики, планы западноевропейской интеграции оставались очень популярными. В 1949 г. Жан Монне, Этьен Гирш и Поль Рейтер разработали концепцию создания экономической интеграционной организации – Европейского объединения угля и стали. Проект казался достаточно умеренным – компетенция наднациональных органов управления ЕОУС рассматривалась как вторичная, производная от полномочий национальных правительств и парламентов, а сфера их деятельности жестко ограничивалась отраслевыми рамками. Однако, как недвусмысленно подчеркивали авторы договора об ЕОУС в одной из его первых редакций, «важнейшее политическое значение этого предложения состоит в том, чтобы открыть в бастионах национального суверенитета проход достаточно локализованный, чтобы он не вызывал возражений, и достаточно глубокий, чтобы увлечь государства к единству».

Стратегия интеграции, разработанная Монне и его коллегами, получила название «коммунитарного метода». Она предполагала федерализацию Европы как конечную цель, но основывалась на очень умеренных, локальных и прагматичных шагах в формировании интеграционного механизма. 9 мая 1950 г. министр иностранных дел Франции Робер Шуман выступил с заявлением о принципах создания ЕОУС. «Объединенную Европу, – отмечал он, – нельзя создать ни в один прием, ни путем простого слияния. Она будет образовываться путем конкретных достижений, в результате которых прежде всего будет создана фактическая солидарность». Эффективность коммунитарного подхода продемонстрировал провал другой инициативы французской дипломатии. 24 октября 1950 г. Рене Плевен обнародовал план создания объединенных европейских вооруженных сил, которые могли бы стать ядром Европейского оборонительного сообщества (ЕОС). В мае 1952 г. договор о ЕОС был подписан представителями Франции, ФРГ, Италии, Бельгии, Нидерландов и Люксембурга. Но он так и не вступил в силу, поскольку новый состав французского парламента отказался ратифицировать договор. Дискуссии о ЕОС длились во французских политических кругах до августа 1954 г. и наглядно показали, что глубокая политическая интеграция воспринималась даже многими сторонниками Единой Европы как угроза национальному суверенитету.

Иной оказалась судьба прагматичного «плана Шумана». В 1951 г. в Париже представители Франции, ФРГ, Италии, Бельгии, Нидерландов и Люксембурга подписали Учредительный договор ЕОУС. Целями Сообщества были провозглашены создание общего отраслевого рынка добывающей и металлургической промышленности, обеспечение роста производства и занятости, а также повышение уровня жизни в странах-участницах посредством согласования национальной экономической политики. В рамках отраслевого рынка предстояло ликвидировать таможенные пошлины, налоги с равноценным действием, количественные ограничения при передвижении товаров, а также запретить дискриминационные меры в отношениях потребителей, покупателей и производителей. Несправедливой практикой объявлялось предоставление производителям государственных субсидий, меняющих условия честной конкуренции. ЕОУС гарантировал равный доступ к ресурсным источникам для всех групп производителей, создание условий для рационального использования природных ресурсов, расширения и увеличения производственного потенциала. Все эти принципы вводились в практику постепенно. С 10 февраля 1953 г. начал функционировать общий рынок угля, железной руды и металлолома, с 10 мая 1953 г. – общий рынок стали, с 1 августа 1954 г. – общий рынок специальных видов стали. К 1955 г. был введен и общий для всех стран ЕОУС внешний тариф на экспортно-импортные операции с предусмотренными видами продукции.

Важнейшее значение имело создание в рамках ЕОУС целостной наднациональной системы управления. В ее состав вошли Специальный совет министров (высший орган по координации, состоящий из отраслевых министров национальных правительств с правом вето любого участника, будущий Европейский Совет), Высший руководящий орган (основной исполнительный орган, будущая Комиссия Сообщества), Европейская Ассамблея (консультативный орган, формируемый на представительной основе из депутатов парламентов стран-участниц, будущий Европарламент) и Европейский Суд (высший арбитражный орган). Совет министров и Европейская Ассамблея отражали в своей деятельности баланс национальных интересов и договорной характер интеграционного процесса. Высший руководящий орган и Европейский Суд, напротив, были ориентированы на представительство интересов всего Сообщества в целом. При этом юридически все институты ЕОУС имели наднациональный характер. Решения этих органов, принятые в рамках компетенции, закрепленной учредительным договором, получали преимущество по сравнению с национальными источниками права. Тем самым, подписание и ратификация учредительного договора превращалась в делегирование части национального суверенитета Сообществу. Показательно с этой точки зрения, что ЕОУС приобрел и собственную международную правосубъектность, что в корне отличалось от правовой природы обычных межгосударственных объединений.

Успешный опыт институционализации ЕОУС позволил перейти к разработке проекта новых Сообществ. В 1956 г. комитет под председательством премьер-министра Бельгии П.-А.Спаака подготовил концепцию интеграции в двух сферах – общей экономической политике и контроле над использованием ядерной энергетики. В соответствии с нею в 1957 г. странами «шестерки» в Риме были заключены учредительные договоры Европейского экономического Сообщества (ЕЭС) и Европейского агентства по атомной энергии (Евроатом). Так сложилась тройственная система Сообществ – ЕОУС, ЕЭС и Евроатома. Компетенция каждого из них определялась собственным учредительным договором, но институциональная структура постепенно становилась единой (окончательно этот процесс «слияния» завершился в 1967 г. с образованием единого Совета министров, Комиссии европейских Сообществ, Европарламента и Суда).