Международные отношения. Евроинтеграция

Образование тройственной структуры Сообществ диктовалось определенными расхождениями стратегических целей стран-участниц. Для ФРГ основной задачей оставалось развитие общего рынка тяжелой промышленности. Бельгия и Нидерланды рассматривали в качестве наиболее перспективных сфер интеграции область новейших технологических разработок и исследования в области энергетики. Франция выступала за более сбалансированное развитие общего рынка, распространение интеграционных принципов на все отрасли экономики, включая сельское хозяйство. Расширенная и децентрализованная система Сообществ позволяла гибко варьировать темпы и методы взаимодействия в развитии всех этих направлений интеграции. Со временем же эпицентр интеграционных процессов сосредоточился в ЕЭС. Учредительный договор о ЕЭС предполагал ввод единого таможенного тарифа по отношению к третьим странам, обеспечение условий для свободного перемещения лиц, услуг и капитала (так называемые «основные свободы общего рынка»), проведение согласованной сельскохозяйственной и транспортной политики, координацию антимонопольной политики, развитие единых инвестиционных органов, сближение экономического и социального законодательства стран-участниц. Таким образом, компетенция ЕЭС позволяла перейти от «негативной интеграции» (направленной на разрушение межгосударственных экономических барьеров) к «позитивной» (проведение через институты Сообществ «общих политик» в различных сферах).

Каждое из трех Сообществ обладало собственным правопорядком, но на их основе постепенно сложилась общая унифицированная система европейского права. Действующие в ее рамках источники права получили статус «первичных» и «вторичных». К «первичным» были отнесены учредительные договоры о Сообществах. Эти источники права приобретали юридическую силу лишь после процедуры «трансформации» – т.е. придания им юридического статуса норм национального права. Изначально такой процедурой была ратификация учредительного договора в парламентах (в некоторых случаях – на референдумах). Группу «вторичных» источников европейского права составили нормативные акты органов Сообществ – регламенты, директивы, рекомендации, а также решения Суда Сообществ (судебные прецеденты). Поскольку, ратифицировав учредительный договор, каждое государство передавало Сообществам исключительные полномочия в установленной сфере, то «вторичные» источники европейского права приобретали бòльшую юридическую силу по сравнению с нормами национального права. С момента их принятия любые противоречащие им национальные законы утрачивали силу, а для правоприменения «вторичных источников» процедура трансформации уже не требовалась (т.е. действовал принцип «прямого действия»).

В 1960-х гг. правовая база Европейских Сообществ не претерпела существенных изменений. Однако вопрос о политической направленности интеграционного процесса стал предметом самой ожесточенной полемики. Первоначально французская дипломатия вновь выступила инициатором углубления интеграционного процесса вплоть до создания политического объединения. 5 сентября 1960 г. президент де Голль заявил на пресс-конференции о необходимости обеспечения «постоянного сотрудничества в политической, экономической, культурной области и области обороны». В развитие этой инициативы французское правительство выдвинуло в 1960 г. проект углубления интеграционных связей в дипломатической и военно-политической сферах («план Фуше»). В качестве стратегической перспективы рассматривалось образование Союза европейских государств, сохраняющего национальный суверенитет каждого из участников, но выступающего как единая сила на мировой арене.

Заинтересованность де Голля в углублении интеграционного процесса объяснялась отказом от идеи атлантической солидарности и стремлением противопоставить мощную Единую Европу двум «сверхдержавам». Но, одновременно, де Голль не желал утрачивать политическую самостоятельность Франции. Будучи убежденным националистом, он не верил в возможность последовательной федерализации Европы. Впоследствии в своих мемуарах де Голль язвительно описывал всю «нелепость» мечты о «растворении европейских стран в едином образовании, имеющем свой парламент, свои законы и свое правительство, которое управляло бы подданными французского, немецкого, итальянского, бельгийского, нидерландского и люксембургского происхождения, ставшими согражданами внутри искусственной родины, изобретенной умами технократов».

Двухлетние дискуссии вокруг «плана Фуше» не привели к снятию разногласий между странами европейской «шестерки», и сам де Голль на пресс-конференции 15 мая 1962 г. положил конец обсуждению этой темы. Он недвусмысленно заявил о желательности для Франции политической интеграции стран Западной Европы, но недопустимости проведения ее в ущерб национальному суверенитету. В дальнейшем де Голль выступал уже последовательным противником любых проектов расширения компетенции наднациональных органов Сообществ. Его противостояние с федералистами достигло пика в 1965 г. Де Голль жестко выступил против предложений председателя Европейской комиссии Вальтера Хальштейна о закреплении процедуры голосования в Совете простым большинством, предоставлении Европейской Ассамблее права формировать свой бюджет и расширении полномочий Еврокомиссии. В течение семи месяцев Франция бойкотировала работу Совета, из-за чего эти события получили название кризиса «пустого кресла». Урегулирование кризиса состоялось на основе протокола, подписанного в Люксембурге в январе 1967 г. («Люксембургский компромисс»). Было подтверждено сохранение статуса Ассамблеи, приоритет полномочий Европейского Совета, право стран-участниц на вето при голосовании в Совете «жизненно важных» с их точки зрения вопросов.

Де Голль жестко пресек и попытки Великобритании присоединиться к системе Европейских Сообществ. Изначально в Лондоне достаточно скептически относились к деятельности ЕОУС, предпочитая сохранять «особые отношения» с собственными колониями и уповая на «атлантическую солидарность» с США. Но подписание в 1957 г. Римских договоров о создании ЕЭС и Евроатома вызвало озабоченность британских политиков. Опасаясь изоляции от европейских рынков, Великобритания предприняла контрмеры – в 1960 г. по инициативе Лондона была образована Европейская ассоциация свободной торговли (ЕАСТ). В состав этой организации вошли помимо Великобритании Австрия, Дания, Исландия, Норвегия, Португалия, Швеция и Швейцария. В качестве целей ЕАСТ были определены содействие росту экономической активности, обеспечению полной занятости, повышению производительности, рациональному использованию ресурсов, финансовой стабильности и повышению уровня жизни на территории государств-членов, обеспечение добросовестных условий конкуренции в торговле, ликвидация неравенства в условиях снабжения сырьем, производимым на территории зоны свободной торговли, а также содействие гармоничному развитию и росту мировой торговли. Ликвидировать таможенные тарифы в зоне свободной торговли не предполагалось. Речь шла лишь об отказе от дискриминационных ограничений товарообмена и от демпинговых цен. Не создавалась и какая-либо наднациональная организационная структура ЕАСТ.

Опираясь на поддержку стран ЕАСТ, Великобритания поставила вопрос и о своем вхождении в систему Сообществ. Одновременно Лондон настаивал на сохранении собственного особого статуса, основанного на признании интеграционных связей Великобритании с третьими странами (прежде всего речь шла о странах Содружества наций). В политическом плане Великобритания не собиралась отказываться от стратегического союза с США во имя укрепления европейской солидарности. Де Голль отверг все эти предложения и решительно выступил против включения британского «троянского коня» в Европейские Сообщества. В ходе переговоров с премьер-министром Макмилланом в 1962 г. де Голль дал понять, что лишь начало тесного англо-французского сотрудничества по созданию европейского ядерного оружия может стать основой для вступления Великобритании в «Общий рынок». Не встретив понимания у своего британского коллеги, де Голль впоследствии неизменно отказывался от обсуждения самой возможности вступления Великобритании в Европейские Сообщества.

Несмотря на обострившуюся политическую борьбу между ведущими европейскими державами интеграционный процесс в 1960-х гг. развивался чрезвычайно динамично и успешно. Таможенные барьеры в зоне Сообществ поэтапно снижались и в 1968 г. были окончательно отменены. В отношении третьих стран был введен единый таможенный тариф, что фактически означало переход стран Сообществ к единой внешнеторговой политике. Благодаря этим мерам торговый оборот внутри зоны Сообществ увеличился в 1958-1970 гг. в 6 раз. С 1968 г. начал действовать Общий аграрный рынок ЕЭС. Помимо отмены внутренних пошлин на сельскохозяйственные продукты и унификации цен была введена практика субсидирования фермерского труда (оплата из централизованных фондов ЕЭС разницы в уровне отпускных и рыночных цен). Важное значение имело образование под эгидой ЕЭС Европейского инвестиционного банка и Европейского Социального фонда, призванных скоординировать движения финансовых потоков в соответствии со стратегическими целями интеграционного процесса.

Примечательно, что активную роль в развитии интеграционного процесса в 1960-х гг. сыграли «малые страны» Западной Европы. Возникший в 1958 г. Экономический союз Бенилюкс стал своеобразным полигоном для апробации высоких форм интеграционных связей. В его рамках уже в 1960 г. было утверждено единое таможенное пространство и система свободного передвижения лиц по территориям трех государств, осуществлен перенос пограничного контроля на их внешние границы. В 1969 г. был подписан протокол о полной отмене пограничного контроля между Бельгией, Нидерландами и Люксембургом. Целью Бенилюкса было провозглашено и проведение единой торговой и экономической политики по отношению к третьим странам.

«Углубление и расширение» европейской интеграции. К концу 1960-х гг. основные задачи интеграции, предусмотренные Римскими договорами, были выполнены. К тому же уход де Голля с поста президента Франции позволял вернуться к проблеме расширения системы Сообществ и ее политического реформирования. Преемник де Голля Жорж Помпиду уже не считал процесс европейской интеграции средством усиления международных позиций Франции. Интеграционное строительство неуклонно превращалось в фактор внутренней политики европейских стран. В 1969 г. на Гаагской встрече глав государств «шестерки» Помпиду выступил с инициативой «завершения, углубления и расширения» интеграционного процесса. Речь шла о переходе от координации внутриотраслевой и таможенной политики к созданию в Европе экономического и валютного союза, о проведении политической реформы системы Сообществ и расширении ее состава.

27 октября 1970 г. на встрече министров иностранных дел «шестерки» был утвержден Доклад о проблемах политической унификации («Доклад Давиньона» – по имени бельгийского дипломата, возглавлявшего комитет разработчиков). Термин «политическая» относился в данном случае лишь к внешнеполитической сфере. В соответствии с «Докладом Давиньона» было решено перейти к постепенному формированию механизма «единой европейской внешней политики». В 1973 г. после утверждения Советом министров «Доклада о сотрудничестве в области внешней политики» создаваемая система получила название Европейского политического сотрудничества (ЕПС). Характерно, что никакого учредительного договора по обеспечению ЕПС не было принято, и никакая специальная наднациональная структура не создавалась. Впоследствии ЕПС стали называть «второй опорой» европейской интеграции. В отличие от системы Сообществ она не была институционализирована и развивалась в качестве политического процесса, а не правового института.

Кроме создания системы ЕПС в 1970 г. начался переход Сообществ на новый принцип финансирования. С этого времени бюджет каждого из Сообществ начал формироваться не за счет налогов и пошлин, взимаемых с граждан и юридических лиц, а на основе «собственных ресурсов» – доходов от импортных пошлин на товары, ввозимые на территорию общего рынка, налогов на сельскохозяйственную продукцию, а также доли налога на добавленную стоимость. В 1971 г. был принят «план Вернера» (по имени автора проекта премьер-министра Люксембурга Пьера Вернера). Он предусматривал переход к Экономическому и валютному союзу стран Сообществ в 1980 г. Проведение подобных реформ должно было стимулировать интеграцию не только в экономической, но и политической сфере, поскольку окончательно придавало Сообществам характер целостного социально-экономического и правового пространства. В 1973 г. главами государств Сообществ был принят программный документ «Об облике Европы», где еще раз подчеркивалась неразрывная связь политической и экономической интеграции.

С 1969-1970 гг. происходили переговоры о вступлении в систему Сообществ Великобритании, Ирландии, Дании и Норвегии. Разработанная формула вступления предусматривала пятилетний «адаптационный период» интеграции в «Общий рынок», когда существующие торговые пошлины должны были поэтапно сокращаться. В политических структурах Сообщества новые государства сразу же получали полноправный статус. Особого решения потребовало распространение на Великобританию принципов европейского права. В этой стране существовала особая правовая доктрина, предусматривающая невозможность непосредственного привнесения в национальное правовое пространство норм международного права, включая межгосударственные договоры. Поэтому в Великобритании сложилась специфическая система трансформации международных норм в национальные – имплементация (для ввода в действие условий международного договора на территории страны британский парламент в порядке имплементации издает собственный закон, сохраняющий содержание международного договора или корректирующий его применительно к особенностям английского права).

В результате напряженной работы британских правительственных экспертов и международных комиссий к лету 1972 г. удалось сформулировать уникальный для Европейских Сообществ порядок действия европейского права на территории Великобритании. Он получил название «дуалистической модели» и предполагал, что для ввода учредительных договоров Великобритания может использовать процедуру имплементации, т.е. не ратифицировать договор, а создавать собственный закон, в том числе внося в него необходимые, но не сущностные изменения. Но при этом подтверждалось, что все нормы английского права, противоречащие европейским, утрачивают юридическую силу с момента принятия европейских. На этих условиях 22 января 1972 г. в Брюсселе был подписан договор о присоединении Великобритании к Европейским Сообществам, а 13 июля 1972 г. британский парламент принял Акт о Европейских Сообществах, повторяющий основное содержание учредительных договоров ЕОУС, ЕЭС и Евроатома. В 1972 г. во всех странах-претендентах прошли референдумы о присоединении к Сообществам. В Норвегии референдум дал отрицательный результат. Поэтому с 1 января 1973 г. европейская «шестерка» превратилась в «девятку». Новое расширение Сообществ произошло уже в следующем десятилетии: в 1981 г. в Сообщества вступила Греция, в 1986 г. – Испания и Португалия.

В 1974 г. в Париже на встрече глав государств и правительств Сообществ было решено вывести их политическое сотрудничество на новый уровень. Совет Сообществ был преобразован в Европейский Совет, который должен был собираться на высшем уровне не менее трех раз в год. Подтверждалось намерение тесно координировать дипломатическую деятельность стран Сообществ «во всех сферах международных отношений». Была поставлена задача по анализу перспектив перехода к прямым выборам в Европарламент и учреждения Паспортного Союза (как первого шага к вводу единого европейского гражданства). Комиссии под руководством премьер-министра Бельгии Лео Тиндемана было поручено подготовить доклад о возможности разработки универсальной концепции Европейского Союза, который мог бы заменить систему Сообществ.

«Доклад Тиндемана» был представлен членам Европейского Совета 29 декабря 1975 г. Этот документ не претендовал на статус проекта конституции будущего Европейского Союза, но включал детальное описание всех аспектов интеграционного процесса. Главная идея доклада заключалась в том, что европейская интеграция вступила в новую длительную фазу – «фазу Союза», но не должна привести к ломке сложившейся организационной структуры Сообществ. Под Европейским Союзом Тиндеман понимал процесс распространения интеграции на все сферы общественной жизни – от внешней политики и безопасности до региональной и социальной политики. Частично это должно было быть достигнуто за счет расширения компетенции существующих Сообществ, частично – за счет более активного проведения «общих политик» по примеру ЕПС. Лишь по мере достижения качественных успехов в углублении интеграции предстояло перейти к их институциональному закреплению вплоть до подписания универсального учредительного договора. Особое внимание в «Докладе Тиндемана» уделялось проблеме укрепления существующего институционного механизма Сообществ, в том числе расширению компетенции Европейского совета и расширению круга вопросов, подлежащих голосованию в Совете по принципу «простого большинства», вводу прямых выборов в Европарламент и наделению его правом законодательной инициативы, демократизации деятельности Европейской Комиссии, расширению компетенции Европейского Суда. «Чтобы создать Европейский Союз, – утверждал Тиндеман, – мы должны иметь возможность получить в различных европейских институтах власть, необходимую для определения политики, эффективность, необходимую для совместных действий, легитимность, необходимую для демократического контроля. Это также подразумевает, что институты должны обладать именно таким единством взглядов и действий, которые позволят им устанавливать и проводить в жизнь политику».

Представляя свою концепцию Европейского Союза, Тиндеман действовал в русле коммунитарного метода Моне. Акцент переносился на детальное обсуждение всех промежуточных шагов и решений при самом общем и весьма туманном обозначении стратегической цели. Подобный подход позволил избежать использования федералистской терминологии и затушевать наднациональную ориентацию проекта. Но для ведущих европейских политиков подлинный смысл концепции Европейского Союза был очевиден. При обсуждении «Доклада Тиндемана» на заседаниях Европейского Совета в 1976 г. разгорелись ожесточенные дискуссии, которые так и не привели к конкретному результату. Было лишь предложено в дальнейшем заслушивать ежегодные доклады Еврокомиссии о «прогрессе в направлении движения к Европейскому Союзу».

Несмотря на провал инициативы Тиндемана во второй половине 1970-х гг. были предприняты дальнейшие шаги по политико-правовому реформированию системы Сообществ. Европейский Совет на уровне глав государств и правительств превратился в постоянно действующий политический орган. Если ранее в концепции Сообществ Совет выполнял задачи представительства национальных интересов стран-участниц, но в новой роли этот орган ориентировался прежде всего на выработку общей политической стратегии. С 1979 г. депутатов европейского парламента стали избирать на основе прямых тайных выборов, что значительно усилило политический вес этого института, а также активизировало деятельность европеистов в его составе.

Исключительно большое значение для институционального развития Сообществ приобрела деятельность Суда. В те моменты, когда инициатива остальных органов Сообществ оказывалась парализована политическими дискуссиями, Суд не раз создавал прецеденты, значительно усиливавшие наднациональный уровень интеграции. Именно в решениях Суда впервые были закреплены принципы прямого действия европейского права (дело «Van Gend en Loos» 1963 г.) и верховенства европейского права над национальным (дело «Costa» 1964 г.). В 1970 г. суд провозгласил и в 1978 г. закрепил принцип приоритета учредительных договоров Сообществ над конституциями стран, ратифицировавших их (дела «Internationale Handelsgesellschaft» и «Simmenthal»). В 1971 г. в комментариях Суда было зафиксировано правило, согласно которому страны-участницы Сообществ не могут подписывать межгосударственные соглашения по вопросам, находящимся в исключительной компетенции Сообществ. Целым рядом судебных решений в 1970-х гг. был оформлен принцип гибкого распределения компетенции в вопросах, не относящихся к исключительному ведению Сообществ. Это принцип, окончательно зафиксированный уже в Маастрихтском договоре 1992 г. под названием принципа субсидиарности, предполагал приоритетное право на принятие решений нижестоящими органами при условии эффективности их действий. Благодаря принципу субсидиарности в европейской правоприменительной практике резко возросла роль граждан и гражданских сообществ.

При создании подобных прецедентов действия Суда выходили за рамки прямого исполнения учредительных договоров и основывались на их расширительном токовании. Тем самым было положено начало выходу европейского права за узкие рамки межгосударственных договоров и превращения его в целостное, гармоничное правовое пространство, обладающее собственными доктринальными принципами и источниками развития. Перелом в развитии европейского правопонимания отразил вердикт, вынесенный Судом по делу «Cassis de Dijon» в 1979 г. Поводом для этого дела стала попытка одной из фирм опротестовать запрет импорта в ФРГ ликера, содержание алкоголя в котором не соответствовало минимальному уровню, установленному местным законодательством для данной категории продукции. Решение Суда в пользу истца основывалось на утверждении приоритета общих целей и принципов Сообщества по сравнению с решениями государств-членов по вопросам, находящимся в их компетенции, но имеющим частный характер (в рассматривавшемся случае – приоритета принципа свободного движения товаров по сравнению с правом страны-импортера устанавливать правила продаж). В дальнейшем данный прецедент активно использовался органами Сообществ для расширения наднационального уровня интеграции в самых различных сферах.

Сложнее обстояло дело с углублением интеграционного процесса в экономической сфере. Претенциозный «план Вернера» по созданию Экономического и валютного союза оказался нереализуем в условиях начавшегося структурного кризиса, краха Бреттон-Вудской международной валютно-финансовой системы и нарастающей волны инфляции. Понадобилось несколько лет активных дискуссий, чтобы прийти к оформлению европейской региональной валютно-финансовой системы. В 1979 г. большинство стран Сообществ (кроме Великобритании и Греции) подписали соглашение о вводе «европейской валютной системы» (ЕВС), или «валютной змеи». Основу этой системы составило установление курсовых соотношений между национальными валютами с пределом колебаний в 2,25%. Поддержка согласованных курсов обеспечивалась валютными интервенциями центральных банков стран ЕЭС, а также предоставлением краткосрочных и среднесрочных кредитов Европейским фондом валютного сотрудничества. Специализированной расчетной единицей становилась европейская валютная единица (ЭКЮ, European Currency Unit). Для ее эмиссии все страны-участницы ЕВС передавали 20% своих официальных золотых и долларовых резервов в Европейский фонд валютного сотрудничества на основе возобновляемых трехмесячных сделок (так называемая практика «своп» – продажа своих резервов при условии их обратной покупки по той же цене спустя три месяца). Таким образом, Европейский фонд валютного сотрудничества получал фиксированный объем резервов, позволяющий регулировать эмиссию ЭКЮ. Гибкость такого механизма должна была обеспечиваться ежеквартальной переоценкой золотых резервов в соответствии с рыночной ценой на золото.

Создание «валютной змеи» позволило европейским странам стабилизировать финансовую систему и более активно проводить антиинфляционную политику. Однако сам механизм ЕВС оказался не очень эффективным. В условиях либерализации мирового валютного рынка сохранение регионального золотого стандарта выглядело анахронизмом и ограничивало возможности по использованию валютного курса в качестве инструмента экономической политики. К тому же потенциал финансовых систем стран ЕЭС был слишком разным. В 1980-1981 гг. механизм курсовых соотношений между европейскими валютами неоднократно пересматривался из-за девальвации «слабых» валют (итальянской лиры, французского франка, датской кроны) и ревальвации «сильных» (немецкой марки, голландского гульдена). Для Италии – страны с особенно нестабильной валютной системой – пришлось изначально вводить особый коридор колебания курса в 6%. Великобритания и Греция вообще отказались участвовать в ЕВС. Выходом из ситуации большинство экспертов считали ввод единой европейской валюты. Однако эта мера пока оставалась невозможной ни в экономическом, ни в политическом отношении.

Помимо активного сотрудничества в валютно-финансовой сфере основными направлениями экономической интеграции оставались общая торговая, антимонопольная, научно-промышленная, сельскохозяйственная, транспортная политика. Особенностью торговой политики с 1970-х гг. стал переход от либерализации внутрирегионального товарообмена к проведению единой экспортно-импортной политики в отношении третьих стран. ЕЭС начал превращаться в единый торговый блок, консолидировано выступающий на мировом рынке. С конца 1970-х гг. активизировалась и научно-промышленная политика. Основой ее стала разработка комплексных стратегических программ («Эврика», «ЭСПРИТ», «РЕЙС», «БРАИТ» и др.).

Новые шаги были предприняты и в направлении дальнейшей организационно-правовой перестройки системы Сообществ. «Слияние» основных институтов Сообществ, произошедшее в 1967 г., и оформление нового статуса Европейского Совета не смогли компенсировать высокий уровень децентрализации всей интеграционной системы. К тому же расширение состава Сообщества делало политический диалог в его рамках все более насыщенным и сложным. Необходимость постоянного поиска компромисса и следование принципу «единогласия» становилось препятствием для оперативной и динамичной работы всех органов Сообществ. Все это способствовало возрождению идей федерализма.

В 1980 г. группа европарламентариев под руководством А.Спинелли поставила вопрос о возвращении к проекту Европейского Союза. Спинелли подчеркивал, что задачи интеграции уже выходят за рамки обеспечения экономического сотрудничества и военной безопасности европейских стран. Решающее значение приобретает борьба против инфляции и безработицы, реструктуризация промышленности и развитие новейших наукоемких отраслей производства, подготовка современных кадров и создание современной модели образования, обеспечение экологической безопасности. Все эти задачи требуют не только солидарных усилий европейских правительств, но и формирования единого политического, социального и правового пространства в пределах Европы, т.е. конституционного оформления европейской федерации.