Международные отношения. Евроинтеграция

Следует отметить, что провал конституционного референдума в Нидерландах не стал большой неожиданностью. Значительная часть голландцев изначально выражала опасения утратить в Единой Европе многие национальные «завоевания» в области свободы нравов. А вот реакция французской общественности стала для «еврооптимистов» настоящим шоком. Причем в ходе опросов многие французы выдвигали в качестве причин своего протеста именно те соображения, которые по идее должны были бы заставить их поддержать проект конституции. Главным образом, речь шла об опасениях утратить из-за усиления интеграционного процесса прежние социальные завоевания и открыть дорогу тотальной либерализации, спровоцировать «бегство» капиталов в Восточную Европу и приток оттуда дешевой рабочей силы, а также лишиться былого внешнеполитического влияния Франции и своей национальной идентичности. Однако подобные проблемы не имели прямой связи с принятием конституционного договора. По условиям Экономического и валютного союза режим свободного перемещения капиталов и рабочей силы был уже создан. И нашествие «польского сантехника», которым газеты пугали французов, совершенно не зависело конституционной реформы. Стремление же укрепить национальное единство и международное влияние Франции путем блокирования проекта конституции было еще менее логичным – именно провал референдума нанес огромный ущерб репутации Франции и вызвал внутриполитический кризис.

Нежелание общественности прислушаться к очевидным доводам в пользу конституционного процесса наглядно показало не кризис интеграционного процесса, а всю глубину противоречий современной политической системы в странах Запада. Голосование против конституции во Франции объединило традиционных политических соперников: антиглобалистов, троцкистов, коммунистов, националистов, ультраправых. Их пропагандистская кампания прошла под популистскими лозунгами, а поддержка со стороны граждан стала классическим протестным голосованием – самозабвенным и бесперспективным. Политическая элита убедилась в том, что ее доводы не просто не поддержаны, а вообще не услышаны. Таким образом, конституционный кризис в Европейском Союзе заставил вновь задуматься о кризисе демократии в современном мире и путях решения этой серьезнейшей проблемы.

Лиссабонский договор: образ Европейского Союза XXI века. Провал конституционного референдума стал сложнейшим испытанием для Европейского Союза. Начался длительный период политических переговоров. Роль основного «оппозиционера» вновь приняла на себя Польша, где посты президента и премьер-министра заняли консерваторы-националисты братья Кочинские. Лагерь сторонников возобновления конституционного процесса возглавила канцлер ФРГ А. Меркель. Она опиралась на мнение немецких юристов, считавших невозможной переработку конституционного договора – его можно были лишь принять в прежнем виде, либо полностью отказаться от самой концепции «нового» Европейского Союза. Президент Франции Н. Саркози выдвинул компромиссный вариант. Он считал, что необходимо отказаться любых ссылок на процесс федерализации Европы, исключить само понятие «конституция», раздражающее националистов, а также такие символические нововведения как флаг, гимн и герб объединенной Европы. Речь должна идти только о переработке и дополнении уже существующих учредительных договоров Европейского Союза: Договора о Европейском Союзе (Маастрихтского договора 1992 г.) и Договора об учреждении Европейского сообщества (Римского договора 1957 г.), который получил название Договора о функционировании Европейского Союза.

Позиция Саркози была поддержана абсолютным большинством европейских лидеров. 13 декабря 2007 г. на саммите ЕС был принят Лиссабонский договор (название по месту проведения саммита; полная официальная формулировка – «Лиссабонское соглашение о внесении изменений в Договор о Европейском Союзе и Соглашение об образовании Европейского Союза»). Формально это соглашение стало лишь отсылочным документом, закрепляющим новую редакцию двух «старых» учредительных договоров. Но, в действительности, произошла радикальная реформа всей европейской интеграционной модели. Ликвидировалась система «трех опор», с помощью которой авторы Маастрихтского договора пытались сохранить преемственность с системой Европейских Сообществ и баланс между наднациональной интеграцией и «общими политиками». Европейское сообщество (бывшее ЕЭС) прекратило свое существование, и его правопреемником стал Союз в целом. Европейское сообщество по атомной энергии (Евратом) сохранилось лишь в качестве одного из «учреждений» Евросоюза, а договор о его создании (1957 г.) официально перестал входить в число учредительных документов ЕС. Европейское объединение угля и стали (ЕОУС) было ликвидировано еще в 2002 г. в связи с истечением срока действия его учредительного договора. Таким образом, от бывшей первой «опоры» (Сообществ) был унаследован функциональный механизм Евросоюза, а определение целей, принципов, сфер и методов интеграционного взаимодействия подверглось комплексной переработке. Бывшие вторая и третья «опоры» – Общая внешняя политика и политика безопасности (ОВПБ) и Сотрудничество в области правосудия и внутренних дел (СПВД), утратили свой особый статус и вошли в число обычных сфер деятельности Европейского Союза.

Важнейшей уступкой противникам проекта Евроконституции стало сохранение бинарной системы европейского права – различия первичных и вторичных источников. Акты первичного права (учредительные договоры) по прежнему рассматривались в качестве международных договоров, требующих ратификации или имплементации национальными парламентами. Это подчеркивало договорную природу Европейского Союза и приоритет принципа национального суверенитета. Авторы Лиссабонского договора постарались в особой степени акцентировать этот аспект, впервые сформулировав его как «принцип наделения компетенцией». В соответствии с этим принципом Евросоюз приобретает свою компетенцию не от «граждан Европы» или «народов Европы», а именно от государств-членов, которые «наделяют Союз компетенцией» посредством учредительных документов. Более того, предусматривается, что в учредительных договорах не только четко фиксируются сферы компетенции ЕС, но и вводятся специальные уполномочивающие статьи (т.н. «правовые базы»), определяющие, по каким конкретным вопросам, в каких целях, в каком порядке, через какие институты Союз вправе реализовывать свою компетенцию. Любая норма «вторичного права» должна была иметь в тексте ссылку на конкретные статьи учредительных договоров (такой жесткий механизм наделения Союза полномочиями был унаследован от «старых» Сообществ).

Поскольку в своей деятельности Евросоюз ограничен рамками своей делегированной компетенции, то регулирование всех общественной жизни, не указанных в учредительных договорах, остается в полном ведении национальных государств. Это положение было зафиксировано как принцип сохранения за государствами-членами «остаточной компетенции». Для защиты государственного суверенитета в особо значимых сферах были зафиксированы еще два принципа: принцип уважения Союзом национальной индивидуальности государств-членов, в том числе применительно к установлению формы правления, территориального устройства и иных «основополагающих политических и конституционных структур», и принцип уважения Союзом основных функций государства с указанием на то, что вопросы поддержания национальной безопасности остаются в прерогативой государств.

Все выше перечисленные положения позволили авторам Лиссабонского договора избежать обвинений в «ползучей федерализации» и уменьшить накал критики со стороны националистов. Но обновленная интеграционная модель отнюдь не была ориентирована на децентрализацию Союза. Несмотря на нарочитый отказ от конституционной риторики Лиссабонский договор позволил максимально консолидировать систему первичного права. Договор о Европейском Союзе по сути начал выполнять роль фундаментального конституционного акта, а Договор о функционировании ЕС был посвящен детальному регулированию всех «категорий компетенции» ЕС и принципов деятельности Союза в соответствующих областях (отсюда и разный «вес» договоров: в первый из них вошло 55 статей, а во второй – 358). Оба договора получили равную юридическую силу и стали неограниченными по сроку действия. Хартия Европейского Союза об основных правах в состав договоров не вошла, но была приравнена к ним по юридической силе. Составной частью учредительных документов были признаны дополняющие их протоколы, в том числе о роли национальных парламентов, «постоянном организованном сотрудничестве», применении принципов субсидиарности пропорциональности, «внутреннем рынке» и др. Важные коррективы были внесены в порядок изменения этого комплекса первичных источников. Каждое из государств-членов по-прежнему сохранило право вето на внесение поправок в учредительные документы, но такое же право получил и Европейский парламент, избираемый напрямую гражданами Европейского Союза. Для подготовки особо значимых поправок к учредительным договорам теперь предусматривался созыв Конвента, состоящего из представителей институтов Европейского Союза, национальных парламентов, глав государств или правительств стран-членов ЕС. Такая система позволяла укрепить представительство «общих интересов» в системе европейского права.

Многие положения учредительных договоров были направлены и на консолидацию вторичного права ЕС. С точки зрения динамики наднациональной интеграции это имело даже большее значение, чем механизмы формирования учредительных договоров. В первую очередь, речь идет о сохранении принципов верховенства и прямого действия актов вторичного права ЕС по сравнению с внутригосударственным правом. Поскольку принцип верховенства имеет судебное (прецедентное) происхождение (он был зафиксирован Судом Европейских сообществ в 1964 г.), то его формулировка не вошла в учредительные договоры, а была зафиксирована в особой декларации. Для того, чтобы избежать слишком жесткой привязки актов вторичного права к учредительным договорам, были разработаны «условия гибкого подхода» – возможность создания законодательных актов Союза без ссылок на нормы учредительных договоров, если они признаны необходимыми для достижения целей ЕС, а учредительные документы не предусмотрели специальных полномочий. Для принятия таких актов требуется единогласное решение Совета и одобрение Европейского парламента. Опротестовать же их можно только решением Европейского суда, но основываясь на толковании общих целей и принципов ЕС, а не норм внутригосударственного права.

Таким образом, если избавление от системы «опор» позволило значительно оптимизировать «архитектуру» обновленного Европейского Союза, то формирование его компетенции и правовой базы сохранило ту двойственность, которая была характерна для Маастрихтского договора. Незыблемость национального суверенитета стран-участниц получила даже более явное подтверждение, но и сила воздействия европейского наднационального права возросла. А ведь именно такое разнонаправленное движение привело «старый» Евросоюз в тупиковое положение к началу 2000-х гг. Ликвидировать эту угрозу был призван принцип единой правосубъектности Европейского Союза, впервые закрепленный в обновленном учредительном договоре. Следует помнить, что собственная правосубъектность изначально признавалась за Европейскими Сообществами, однако Маастрихтский договор не закрепил ее за Европейским Союзом. В Амстердамском договоре собственная правосубъектность ЕС была признана косвенно и лишь в контексте осуществления внешней политики. В конституционном проекте 2004 г. содержалась очень мягкая формулировка о «ясно выраженном признании правосубъектности за Союзом», что требовало расширительного толкования. В обновленном же Договоре о Европейском Союзе (в редакции Лиссабонского договора) правосубъектность Евросоюза признавалась не только собственной, но и единой. Это означало, что ЕС признается «единым субъектом компетенции, предоставленной государствами-членами и реализуемой им через собственные институты, органы и учреждения», в этом качестве ЕС выступает на международной арене вплоть до образования собственных дипломатических миссий, он действует на основе единой системы собственных правовых актов, обладает «максимально широкой правоспособностью» юридического лица, а также особыми привилегиями и иммунитетами на территории всех его государств-членов, признается деликтоспособным, то есть несущим самостоятельную правовую ответственность, обладает финансовой автономией.

Признание единой правосубъектности европейского Союза наглядно показало стремление авторов Лиссабонского договора перейти от коммунитарной интеграционной модели к более активному наднациональному регулированию. Сформулировав гарантии национального суверенитета стран-участниц и закрепив их роль «учредителей», они сделали ставку на формирование устойчивой политико-правовой системы, не требующей постоянного обновления учредительных договоров (как это было в 1990-х гг.). Причем, как и конституционном проекте 2004 г. эта задача решалась не столько с помощью организационных нововведений, сколько за счет формирования новой доктринальной базы Евросоюза. Символичным стал перенос в преамбулу Договора о Европейском Союзе фразы, открывавшей конституционный договор: «Получая вдохновение от культурного, религиозного и гуманистического наследия Европы...». Тем самым, подчеркивалось, что Евросоюз не является результатом сиюминутного политического договора стран-участниц, а выступает как самостоятельный субъект европейской истории.

Подобно конституционному проекту обновленный Договор о Европейском Союзе включил подробное описание ценностей, целей и общих принципов функционирования ЕС, которые по своей природе не могли быть соотнесены с делегированной компетенцией. Даже тот факт, что категория «ценностей» в этом ряду опережает категорию «целей», а «цели» изначально обуславливают «принципы функционирования», ясно показывает отказ от коммунитарной модели интеграции. Формулировка ценностей Союза была полностью позаимствована из текста конституционного проекта: человеческое достоинство, свобода, демократия, равенство, правовое государство (верховенство права), гарантированность прав человека, в том числе прав лиц, принадлежащих к национальным, религиозным и др. меньшинствам, равенство женщин и мужчин, плюрализм, толерантность, солидарность, правосудие, отсутствие дискриминации. Этот перечень может показаться риторическим. Однако важен сам факт закрепления доктринальных основ Союза, которые не могут быть оспорены при будущих изменениях учредительных договоров (а это явно напоминает метод конституционного регулирования). К тому же реализация принципа национальной индивидуальности государств-членов была жестко увязана с соблюдением этих ценностей Союза, а их нарушение государствами было признано основанием для применения санкций.

В перечень общих целей Союза вошли «содействие миру, своим ценностям и благосостоянию своих народов», защита интересов граждан ЕС, развитие культуры при сохранении культурного и языкового разнообразия государств-членов, утверждение и продвижение ценностей и интересов ЕС в отношениях с остальным миром, построение в рамках ЕС «пространства свободы, безопасности и правосудия», развитие экономического и валютного союза в рамках ЕС, построение единого экономического пространства («внутреннего рынка») и содействие в его рамках научно-техническому прогрессу, достижению социальной справедливости, развитию экономического, социального и территориального сплочения и солидарности государств-членов. Несмотря на достаточно обобщенные формулировки эти цели при определенных обстоятельствах дают институтам ЕС право принимать меры по вопросам, выходящим за пределы собственной компетенции.

Реализация общих ценностей и целей ЕС осуществляется на основе общих принципов функционирования Союза. По содержанию они тесно смыкаются с общими принципами европейского права, которые на прецедентной основе формулировались Судом Европейского Союза в развитие «общих конституционных традиций государств-членов ЕС». Поэтому перечень принципов является неисчерпывающим и постепенно расширяется. В его составе можно выделить три группы. К первой относятся принципы, характеризующие компетенцию Союза и порядок его взаимодействия с государствами-членами, в том числе указанные выше принципы «наделения компетенцией» (то есть делегированной компетенции Союза), сохранения за государствами-членами остаточной компетенции, уважения Союзом национальной индивидуальности государств-членов и основных функций государства, единой правосубъектности Союза, верховенства и прямого действия европейского права. С учетом неоднозначного сочетания единой правосубъектности Евросоюза и национального суверенитета государств-членов большое значение также имеют принципы лояльного сотрудничества, субсидиарности, пропорциональности, продвинутого сотрудничества.

В силу принципа лояльного сотрудничества Союз и государства-члены обязаны проявлять уважение друг к другу и оказывать взаимное содействие при выполнении любых задач, связанных с их компетенцией. При этом особо оговаривается обязанность государств воздерживаться от любых мер, способных поставить под угрозу достижение целей Союза. Принцип солидарности предполагает обязанность государств-членов оказывать взаимную поддержку при террористической атаке или стихийном бедствии, а также оказывать помощь тому из них, которое подвергнется внешней агрессии. Принцип субсидиарности в узком смысле означает функциональное ограничение действий европейской бюрократии: Союз может воспользоваться своими полномочиями лишь тогда, когда цели соответствующего мероприятия не могут быть достаточным образом достигнуты государствами-членами самостоятельно и в силу масштабов или последствий могут быть лучше реализованы на уровне Союза в целом. Но в широком смысле субсидиарность рассматривается как универсальный принцип распределения компетенции «снизу вверх». Близок по смыслу принцип пропорциональности, согласно которому любые действия Союза должны быть соразмерны решаемым задачам. Принципы субсидиарности и пропорциональности были унаследованы «новым» Союзом из более ранней практики Сообществ. Такую же предысторию имеет и принцип продвинутого сотрудничества. Он предусматривает возможность для группы заинтересованных государств-членов в количестве не менее девяти от общего числа поручать институтам Союза осуществление дополнительных мер интеграционного характера. Количество сфер и проектов продвинутого сотрудничества не ограничивается. Но продвинутое сотрудничество не должно наносить ущерб интеграции в рамках Европейского Союза в целом.

Вторая группа общих принципов посвящена характеристике демократической основы Союза. Помимо классических принципов демократического равенства и представительной демократии сюда вошли впервые сформулированные принципы партиципационной демократии и участия национальных парламентов. Партиципационная демократия («демократия участия») предполагает привлечение граждан и общественных объединений к подготовке и обсуждению мероприятий на уровне ЕС. Речь идет о реализации политических прав и свобод, гарантированных институтом европейского гражданства, проведении прямых выборов в Европейский парламент, а также о совершенно новой процедуре – гражданской инициативе, то есть праве граждан Союза в количестве не менее 1 млн человек выступать с инициативой разработки и принятия новых правовых актов ЕС. Национальные парламенты также впервые получили возможность непосредственного участия в функционировании Союза. На коллективной основе они могут выносить отлагательное вето по поводу законопроектов ЕС. Каждый из национальных парламентов и любая из его палат получили также право обращаться в Суд ЕС с исками об аннулировании законодательных актов как противоречащих принципу субсидиарности. Гарантии получило и межпарламентское сотрудничество по вопросам, относящимся к функционированию ЕС.

Третья группа принципов включила положения, связанные с реализацией конкретных полномочий институтов и учреждений ЕС, а также защитой основных прав граждан Союза. Все эти принципы тесно взаимосвязаны с соответствующими статьями Договора о функционировании Европейского Союза и в комплексе раскрывают «внутреннюю политику» ЕС. Сфера внутренней политики оказалась едва ли не всеобъемлющей – для ее описания понадобилось двадцать четыре раздела учредительного договора. Сюда вошли самые разнообразные направления – от «внутреннего рынка», транспорта и энергетики до социальной политики, экологии, образования и спорта. Пространство «свободы, безопасности и правосудия» (бывшая вторая «опора») также стало теперь объектом европейского законодательства. Впрочем, к сфере исключительной компетенции Союза оказалось отнесено лишь шесть направлений: таможенный союз, денежная политика «евро-зоны», установление правил конкуренции, необходимых для «внутреннего рынка», определение квот на рыболовство, общая внешнеторговая политика и заключение международных соглашений по вопросам, вытекающим из реализации внутриполитической компетенции ЕС. Наибольшая часть направлений «внутренней политики» была отнесена к сфере совместной компетенции, где и органы ЕС, и государства-члены получили право законодательной деятельности по принципу субсидиарности. Направления «внутренней политики», связанные со здравоохранением, культурой, туризмом, образованием, спортом, гражданской обороной, а также координацией административного сотрудничества вошли в сферу компетенции, «поддерживающей, координирующей или дополняющей деятельность Союза». Здесь государства-члены сохранили всю полноту законодательной власти, а институты ЕС выполняют лишь координирующие функции.

К сфере внутренней политики тесно примыкает деятельность ЕС по гарантированию основных прав граждан ЕС. Сам институт европейского гражданства не претерпел никаких изменений по сравнению с Маастрихтским договором. Как и ранее гражданство выражается в приобретении комплекса прав, вытекающих из юридической связи граждан с ЕС: права избирать и быть избранным в Европарламент и муниципальные органы в государстве проживания, права на защиту за пределами Союза со стороны дипломатических и консульских представительств любого государства ЕС, права петиций в Европейский парламент и жалоб Европейскому омбудсману, права доступа к документам институтов, органов и учреждений ЕС, свободы передвижения и проживания на всей территории Союза. Особо подчеркивается, что ключевым элементом правового статуса граждан Союза является принцип недискриминации по признаку национального гражданства.

Большая часть прав и свобод европейских граждан не получила непосредственного отражения в учредительных договорах. Их соблюдение регулируется прецедентным правом ЕС, а также «Хартией основных прав», которая была приравнена по статусу к учредительным договорам. Впрочем, реальная роль Хартии оказалась не столь велика, как предполагалось в конституционном проекте 2004 г. Формальными «адресатами» Хартии признаны только институты, органы и учреждения ЕС, с одной стороны, и государства-члены – с другой. Государства выступают «адресатами» норм Хартии лишь тогда, когда они «претворяют в жизнь право Союза», то есть действуют во исполнение учредительных договоров и правовых актов ЕС, прецедентного права Суда Европейского Союза. Причем считается, что правоприменение норм Хартии должно производиться «на условиях, установленных национальными законодательствами и национальной практикой». В сферах же, не регулируемых правом ЕС, положения Хартии для государств-членов вообще не имеют силы. Поэтому, в целом, в регулировании правового статуса человека и гражданина ключевую роль по прежнему играют национальные конституции государств-членов ЕС.

Наряду с комплексный регулированием внутренней политики учредительные договоры «нового» Европейского Союза фиксируют основы внешнеполитической деятельности ЕС. Впервые было установлено, что Союз вправе вступать в международные переговоры и заключать соглашения с иностранными государствами и международными организациями (если это прямо предусмотрено в учредительных документах, необходимо для реализации одной из целей Союза, предусмотрено в юридически обязательном акте Союза или необходимо для реализации ранее принятых актов). Не мене важным стало изменение статуса внешнеполитической деятельности «внутри» самого ЕС. В отличие прежней практики «общих стратегий», «общих позиций» и «общих акций» ее основой теперь стали юридически обязательные решения Европейского Совета. Показательным шагом стало учреждение поста Верховного представителя Союза по иностранным делам и политике безопасности. Предусматривается и создание дипломатической службу ЕС. Достаточно детально в учредительных договорах рассматривается общая внешнеторговая политика ЕС, сотрудничество с «третьими странами» и предоставление гуманитарной помощи, порядок введения и отмены экономических санкций в отношении третьих стран. Любопытно, что учредительные договоры не исключают возможности членства стран ЕС в других интеграционных группировках. Особо регламентируется и «ассоциация с заморскими странами и территориями», то есть установление правовых форм взаимодействия между Союзом в целом и расположенными за пределами континентальной Европы владениями государств-членов. Что касается порядка вступления новых государств в Союз, то его принципы не претерпели существенных изменений по сравнению с прежними условиями.

Резкое расширение компетенции Европейского Союза и признание его единой правосубъектности потребовали модернизации институциональной структуры. Существовавшая ранее организационная система приобрела иметь трехуровневый характер: высший уровень заняли семь институтов – Европейский парламент, Европейский совет, Совет (Совет Европейского Союза), Европейская комиссия (Комиссия), Суд Европейского Союза, Европейский центральный банк (ЕЦБ), Счетная палата; второй уровень составили органы ЕС, не получившие ранг «института», в том числе Экономический и социальный комитет, Комитет регионов Комитет по социальной защите, Европейский омбудсман, Европейский контролер по защите данных, Европейское ведомство по борьбе с мошенничеством, Европейская прокуратура и др. (их число не фиксируется); особую третью категорию составили учреждения ЕС, созданные для выполнения специальных функций (Европейский инвестиционный банк, Европейское учреждение по обучению, Европейское агентство по медикаментам, Европейский орган по безопасности продуктов питания, Европейский центр по контролю заболеваний, Европейское железнодорожное агентство, Европейское агентство по безопасности сетей и информации, Европейское агентство по окружающей среде, Европол, Евроюст, Европейское оборонное агентство, Агентство Европейского Союза по основным правам и многие другие).