§2 Ограничения и запреты, связанные с муниципальной службой

Для муниципальных служащих федеральным законом в статье 13 устанавливается широкий круг ограничений. Такое большое количество ограничений подчёркивает высокие требования к муниципальным служащим, обусловленные публичным характером их деятельности. Как считает С. Н. Братановский, «наличие (…) ограничений, предусмотренных ст. 13, является препятствием не только для прохождения муниципальной службы, но и для поступления на службу (например, - для участия в конкурсе)»²⁵.

«1) признания его недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу;

2) осуждения его к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по должности муниципальной службы, по приговору суда, вступившему в законную силу;

3) отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую федеральными законами тайну, если исполнение должностных обязанностей по должности муниципальной службы, на замещение которой претендует гражданин, или по замещаемой муниципальным служащим должности муниципальной службы связано с использованием таких сведений;

4) наличия заболевания, препятствующего поступлению на муниципальную службу или ее прохождению и подтвержденного заключением медицинской организации (…);

5) близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители, дети супругов и супруги детей) с главой муниципального образования, который возглавляет местную администрацию, если замещение должности муниципальной службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью этому должностному лицу, или с муниципальным служащим, если замещение должности муниципальной службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому;

6) прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства - участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право находиться на муниципальной службе, приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право находиться на муниципальной службе;

8) представления подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на муниципальную службу;

9) непредставления предусмотренных настоящим Федеральным законом, Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и другими федеральными законами сведений или представления заведомо недостоверных или неполных сведений при поступлении на муниципальную службу;

10) признания его не прошедшим военную службу по призыву, не имея на то законных оснований, в соответствии с заключением призывной комиссии (за исключением граждан, прошедших военную службу по контракту)»²⁶.

Положение пункта 7 уже было рассмотрено ранее.

Из положений федерального закона, предусматривающих ограничения, связанные с муниципальной службой, следует, что муниципальный служащий обязан быть полностью дееспособным лицом, являющимся либо гражданином Российской Федерации или гражданином иностранного государства, характеристика которого указана в пунктах 6 и 7 части 1 статьи 13 федерального закона о муниципальной службе, не состоящим в близком родстве или свойстве с главой муниципального образования в случае непосредственной подчинённости ему или другим муниципальным служащим, представившим все необходимые сведения для выполнения своих должностных обязанностей, а также прошедшим военную службу по призыву и в определённых случаях прошедшим процедуру допуска к сведениям, составляющим государственную или иную охраняемую законом тайну. Причём прохождение военной службы обязательно для муниципального служащего только тогда, когда у него нету законных оснований для её непрохождения. Кроме того, в случае близкого родства или свойства муниципального служащего с главой местной администрации данный служащий не может замещать должность главы местной администрации по контракту, о чём гласит часть 2 статьи 13 федерального закона о муниципальной службе.

Федеральным законом о муниципальной службе предусмотрено ещё большее по сравнению с количеством ограничений количество запретов в отношении муниципальных служащих. По мнению С. Н. Братановского, запреты отличаются от перечисленных выше ограничений тем, что они ««вступают в силу» после назначения лица на должность муниципальной службы»²⁷, а не до назначения на эту должность. По причине столь большого количества запретов целесообразно не перечислять и не комментировать их все, а подробно остановиться на наиболее важных из них. Об этих запретах говорит статья 14 федерального закона о муниципальной службе.

Гражданин не может замещать должности муниципальной службы, а муниципальный служащий не может исполнять свои обязанности в том случае, если он избран или назначен на государственную должность Российской Федерации или её субъекта, а также в случае избрания на выборную оплачиваемую должность в органе профессионального союза, в том числе в выборном органе первичной профсоюзной организации, созданной в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования. Кроме того, муниципальный служащий не может одновременно быть назначенным на должность государственной службы или избранным или назначенным на муниципальную должность.

Муниципальному служащему запрещено состоять членом органа управления коммерческой организации. Исключения из этого правила возможны при условиях, названных в пункте 1 части 1 статьи 14 федерального закона о муниципальной службе. Такими исключениями являются поручение в соответствии с федеральными законами и законами субъектов федерации и в порядке, предусмотренном муниципальными правовыми актами участвовать в управлении коммерческой организацией, а также указание в федеральных законах на возможность такого управления.

Муниципальному служащему запрещается заниматься предпринимательской деятельностью. Определение этой деятельности даётся в Гражданском кодексе Российской Федерации. Согласно пункту 1 статьи 2 гражданского кодекса, предпринимательская деятельность – это «самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке»²⁸. Данный запрет введён законодателем для того, чтобы не допустить лоббирование служащим в органах местного самоуправления личных интересов, а также интересов той коммерческой организации, членом которой он является.

Также служащий не в праве получать вознаграждения от физических лиц в связи со своим должностным положением и с выполнением своих должностных обязанностей. Все полученные муниципальным служащим вознаграждения в виде денежных средств, подарки и иные виды вознаграждений становятся муниципальной собственностью и передаются в тот орган местного самоуправления, в котором лицо, получившее эти вознаграждения, проходит муниципальную службу. Передать эти материальные ценности служащий должен по акту. Исключение из этого правила установлено Гражданским кодексом Российской Федерации. Из смысла подпункта 3 пункта 1 статьи 575 ГК РФ следует, что «обычные подарки, стоимость которых не превышает трёх тысяч рублей»²⁹, не подлежат передаче по акту в орган местного самоуправления и, соответственно, могут оставаться у муниципального служащего на законных основаниях. Однако Е. В. Марьина видит некоторый недостаток в данном положении Гражданского кодекса РФ. По её мнению, он состоит в том, что «законодатель (…) не указал порядок принятия подарков. В связи с этим может возникнуть ситуация, когда (…) служащий принимает подарки систематически от одних и тех же лиц»³⁰. В связи с этим следует урегулировать данный порядок во избежание систематического дарения, которое по своей сути походит на коррупционный гражданско-правовой деликт.

К тому же, муниципальный служащий не может выезжать в командировки за счет средств физических и юридических лиц. Однако в случае взаимной договорённости органа местного самоуправления, в котором командируемый служащий проходит муниципальную службу, с иными органами местного самоуправления Российской Федерации или иностранных государств, а также иностранными некоммерческими организациями выезд в такую командировку возможен, о чём гласит федеральный закон о муниципальной службе.

Данный федеральный закон также защищает муниципальное имущество от его нецелевого использования муниципальным служащим. Такое использование муниципального имущества служащему запрещено.

Публичные высказывания, в том числе в средствах массовой информации, содержащие суждения о деятельности органа местного самоуправления, а также оценки деятельности этого органа или его руководителей муниципальным служащим запрещено во всех случаях, когда это не входит в круг их непосредственных обязанностей. Муниципальные служащие также не могут публично выражать своё отношение к общественным объединениям, в том числе к политическим партиям, а также использовать своё должностное положение в интересах этих объединений. Публичное разглашение и иное использование в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, служебной или иной конфиденциальной информации также запрещено, и причём без всяких изъятий и исключений. Этот запрет распространяется в том числе и на граждан, уволенных с муниципальной службы. Кроме того, муниципальным служащим запрещено использовать своё должностное положение для предвыборной агитации или для агитации по вопросам референдума.

Принцип внепартийности реализуется федеральным законом о муниципальной службе путём установления запрета на создание муниципальными служащими в муниципальных органах политических партий и иных общественных объединений. Им разрешено создавать только профессиональные союзы и органы ветеранской или иной общественной самодеятельности. Запрещено также любое содействие организации указанных выше объединений.

Муниципальному служащему также запрещено быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в муниципальном органе, в котором он проходит службу, принимать без письменного разрешения главы муниципального образования награды, почетные и специальные звания (за исключением научных) иностранных государств, международных организаций, а также политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений, если в его должностные обязанности входит взаимодействие с указанными организациями, прекращать исполнение должностных обязанностей в целях урегулирования трудового спора, входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и т. д. Невыполнение каждой из этих запрещающих норм является основанием для досрочного прекращения исполнения муниципальным служащим своих обязанностей.

Из всего сказанного в данной главе следует вывод о том, что муниципальный служащий в Российской Федерации обладает правами и свободами, которые позволяют ему беспрепятственно исполнять свои служебные полномочия, развивать свои профессиональные навыки и продвигаться вверх по карьерной лестнице, пользоваться социальными и иными гарантиями в связи с работой по трудовому договору, а также защищать свои права и законные интересы. Но в отношении муниципального служащего в то же время действует множество жёстких ограничений и запретов; он также наделён большим количеством обязанностей. Обязанностей, ограничений и запретов, закреплённых федеральным законом о муниципальной службе в отношении муниципальных служащих, в сумме приблизительно в три раза больше, чем прав у этих служащих. Данная диспропорция между количеством прав и количеством обязанностей, ограничений и запретов может быть обусловлена тем, что деятельность муниципальных служащих является деятельностью в органах муниципальной власти, которая по своей природе является разновидностью публичной власти. А чрезмерная свобода действий представителей публичной власти может быть причиной злоупотреблений со стороны этой власти. С целью не допустить этих злоупотреблений законодатель как раз и установил множество запрещающих норм в отношении муниципальных служащих.

Глава 3 Основные вопросы, связанные с поступлением на муниципальную службу, её прохождением и прекращением, а также с поощрением и мерами ответственности муниципальных служащих

§1 Поступление на муниципальную службу, её прохождение и прекращение

Нормы, регламентирующие порядок поступления на муниципальную службу и порядок её прохождение содержатся в федеральном законодательстве, законодательстве субъектов РФ, а также в муниципальных нормативных правовых актах.

«Сторонами трудового договора при поступлении на муниципальную службу являются представитель нанимателя (работодатель) и муниципальный служащий»³¹. Федеральный закон о муниципальной службе установил открытый перечень возможных работодателей муниципального служащего. В статье 2 этого закона прямо названы лишь «глава муниципального образования, руководитель органа местного самоуправления, председатель избирательной комиссии муниципального образования»³². Согласно статье 16 федерального закона о муниципальной службе, для поступления на службу гражданин обязан предоставить паспорт, заявление с просьбой о поступлении на муниципальную службу, документ об образовании, заключение медицинской организации об отсутствии заболевания, препятствующего поступлению на муниципальную службу и другие документы. Гражданин также должен собственноручно заполнить анкету специальной формы. Заключению трудового договора со служащим может предшествовать конкурс. Проведение данного конкурса, согласно смыслу федерального закона о муниципальной службе, носит факультативный характер. Доктор социологических наук А. В. Новокрёщенов отмечает в своей статье, что работодатели «отдают предпочтение отбору кадров на конкурсной основе с учетом деловых и нравственных качеств, проявленных кандидатом на прежнем месте работы»³³.

Минимальный возраст для поступления на муниципальную службу составляет 18 лет. Несмотря на то, что муниципальный служащий исполняет свои обязанности по трудовому договору, данное положение, установленное федеральным законом о муниципальной службе, не совпадает с положением Трудового кодекса РФ, согласно которому полная трудовая правоспособность начинается с 16 лет. Это связано с высокой ответственностью муниципальных служащих за выполнение должностных обязанностей по обеспечению полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность, особыми требованиями, предъявляемыми к муниципальным служащим. Предельный же возраст для муниципальных служащих установлен федеральным законом о муниципальной службе в части 2 статьи 13 и составляет 65 лет. Однако данный закон установил возможность продления срока нахождения на муниципальной службе лицом, достигшим этого предельного возраста. Интересной деталью является здесь то, что закон, установив максимальный срок разового продления в этом случае действия трудового договора в один год, умолчал о возможном количестве таких продлений. Это означает, что теоретически срок службы может продлеваться на неограниченное число лет. В данной ситуации на лицо некоторая неопределённость в правовом регулировании вопроса предельного возраста муниципальных служащих.

Лицо, поступающее на муниципальную службу, должно также владеть государственным языком РФ и соответствовать определённым квалификационным требованиям, предъявляемым нормативными правовыми актами федерального, регионального и местного уровней. Например, закон Иркутской Области о муниципальной службе устанавливает в статье 5 требования к уровню профессионального образования и стажу муниципальной, гражданской службы а также стажу работы по специальности.

В ходе исполнения своих обязанностей в целях определения соответствия занимаемой должности муниципальный служащий в обязательном порядке проходит аттестацию раз в 3 года, о чём гласит часть 1 статьи 18 федерального закона о муниципальной службе. Из смысла частей 3, 4 и 5 этой же статьи следует, что муниципальный служащий по итогам успешного прохождения аттестации может быть поощрён работодателем, в том числе повышен в должности, или в следствие несоответствия занимаемой должности понижен в должности, а в случае несогласия с понижением служащий может быть уволен с муниципальной службы в месячный срок после прохождения аттестации. Результаты аттестации могут быть обжалованы служащим в суд.

Что касается вопросов рабочего и служебного времени муниципальных служащих, то оно регулируется исключительно трудовым законодательством, о чём говорит отсылочное положение статьи 20 федерального закона о муниципальной службе. А вот с отпусками и оплатой труда муниципальных чиновников дело обстоит интереснее.

«Ежегодный основной оплачиваемый отпуск предоставляется муниципальному служащему продолжительностью 30 календарных дней»³⁴. Федеральный закон предусматривает также дополнительный ежегодный оплачиваемый отпуск для муниципальных служащих, который не может превышать 15 календарных дней. В законодательстве субъектов РФ федеральным законом о муниципальной службе также предусмотрены нормы об отпусках муниципальных служащих. К примеру, статья 9 закона Иркутской Области о муниципальной службе гласит, что «муниципальным служащим предоставляется ежегодный дополнительный оплачиваемый отпуск за выслугу лет, продолжительность которого исчисляется из расчета один календарный день за каждый полный год муниципальной службы, сверх ежегодного основного оплачиваемого отпуска»³⁵. Однако этот отпуск не может превышать 15 дней, как того требует федеральный закон. Отпуск без сохранения денежного содержания также предусмотрен для муниципальных служащих. Его продолжительность не может превышать 1 год.

Оплата труда муниципального служащего производится в виде денежного содержания, которое состоит из должностного оклада и иных дополнительных выплат. Эти выплаты устанавливаются законами субъектов РФ. Так, закон Иркутской Области предусматривает в статье 10 следующие дополнительные выплаты:

«1) ежемесячная надбавка к должностному окладу за классный чин;

2) ежемесячная надбавка к должностному окладу за особые условия муниципальной службы;

3) ежемесячная процентная надбавка к должностному окладу за работу со сведениями, составляющими государственную тайну;

4) премии за выполнение особо важных и сложных заданий;

5) ежемесячное денежное поощрение;

6) единовременная выплата при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска и материальная помощь, выплачиваемые за счет средств фонда оплаты труда муниципальных служащих»³⁶, а также иные выплаты.

Данный закон также предусматривает процентные надбавки к заработной плате за работу в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях.

Федеральный закон о муниципальной службе предусматривает перечень гарантий, предоставляемых в связи с прохождением муниципальной службы. Первые 3 гарантии, названные в статье 23 данного закона являются по своей сути трудовыми гарантиями, которые даются всем, кто работает по трудовому договору, потому на них подробно останавливаться в данном исследовании излишне. А вот остальные положения статьи 23 содержат уже специальные гарантии.

Медицинское обслуживание гарантируется муниципальным служащим и членам их семей даже после ухода служащих на пенсию. В связи с исполнением своих должностных обязанностей муниципальным служащим гарантируется следующее:

1) пенсионное обеспечение членов их семей в случае смерти;

2) обязательное государственное страхование на случай причинения вреда здоровью и имуществу;

3) обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или утраты трудоспособности в период прохождения муниципальной службы или после ее прекращения;

4) защита, в том числе и членов их семей, от насилия, угроз и других неправомерных действий.

Столь высокая защищённость личности муниципальных служащих можно объяснить публичным характером их деятельности.

В Уставе города Иркутска содержатся также дополнительные гарантии, распространяющиеся на муниципальных чиновников Иркутска, среди которых:

«1) обеспечение жилищных условий;

2) санаторно-курортное обеспечение;

3) материальная помощь в случаях смерти близкого родственника, необходимости дорогостоящего лечения и приобретения дорогостоящих медикаментов»³⁷.

Работодатель может расторгнуть трудовой договор с муниципальным служащим во всех случаях, предусмотренных трудовым законодательством, а также по специальным основаниям, в числе которых достижение предельного возраста муниципальной службы, прекращение гражданства РФ или гражданства иностранных государств, о которых говорится в пунктах 6 и 7 статьи 13 федерального закона о муниципальной службе, несоблюдение законодательно установленных ограничений и запретов, а также наложение дисквалификации.