Земельная реформа: взгляд сквозь призму замысла. Концепция реформы и инерция противодействия ее рыночной стратегии.

Центральным звеном системы аграрных отношений, опосредуемых механизмом рынка, остаются земельные отношения. Сложившееся к на­стоящему времени в этой области экономическое, правовое и хозяйственное регулирование весьма запутанно. При решении любых проблем рыночного оборота земли (купля-продажа, аренда, ипотека), а также ее наследования, дарения и т. д. приходится сталкиваться с неупорядоченностью отношений земельной собственности, деформированностью механизма ее экономической реализации и крайним несовершенством соответствующего законодательства. Прежде всего речь идет о серьезных нарушениях фундаментального права частной собственности на землю, положенного в основу концепции, общего стратегического замысла начатой в 1990-е годы земельной реформы.

Первым шагом в правовом обеспечении этого замысла стал Указ Президента РФ «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы» от 27 декабря 1991 г. При подготовке проекта указа, а также принятого 29 декабря того же года в развитие его положений постановления Правительства РФ «О порядке реорганизации колхозов и совхозов» группа разработчиков (в ее состав входил и автор этих строк) руководствовалась важнейшим принципом, следование которому позволило передовым странам поддерживать устойчивое, высокоэффективное развитие сельского хозяйства: земля принадлежит тем, кто живет и трудится на ней. В соответствии с ним в стране отменялась государственная монополия на землю, а занятые в сельском хозяйстве, включая работников социальной сферы, наделялись земельными участками, то есть должны были стать их собственниками.

Для обеспечения эволюционного хода земельной реформы в качестве начальной меры указанным постановлением предусматривался раздел обобществленной в советское время земли между бывшими работниками колхозов и совхозов в форме условных долей с последующим выделением земельных участков в натуре и правом новых собственников организовать фермерское хозяйство, вступать в кооперативы, акционерные общества, товарищества и т. д., совершать сделки купли-продажи, аренды, залога, то есть осуществлять рыночный оборот сельскохозяйственных земель. Соответствующие процедуры были закреплены и конкретизированы в других многочисленных актах земельного и общего аграрного законодательства, включая Земельный кодекс РФ, закон «Об обороте земель сельско-хозяйственного назначения» и др. При этом неизменно подтверждался закрепленный в Конституции РФ приоритет частной собственности на землю, предполагающий действительное наделение тружеников села реальными земельными участками.

В ожидании этого новые земельные собственники с пониманием отнеслись к фор­мальному введению промежуточного этапа, на котором им предоставлялись земельные доли, надеясь в скором времени получить заветные земельные участки в натуре. В этом направлении наметились и реальные подвижки: около 260 тыс., то есть немногим более 2% из почти 12 млн земельных «дольщиков», в 1995 г. стали собственниками 5% посевных площадей и производителями 6,4% зерновых, 11,6% технических культур, а также других видов сельскохозяйственной продукции. Но дальше процессы рыночного реформирования земельных отношений стали тормозиться, его первоначальные концептуальные положения оказались искажены или перечеркнуты.

Хотя и было решено возвратить землю тем, кто ее непосредственно возделывает, это главное средство производства в сельском хозяйстве странным образом стало ускользать из крестьянских рук; на пути развития малого аграрного бизнеса возникла глухая стена. Декларированное в начале 1990-х годов право частной собственности на землю работников бывших колхозов и совхозов экономически реализовано лишь в незначительной степени: доли почти на⁹/юземель сельскохозяйственного назначения, как было обещано, не выделялись и юридически не закреплялись за ними в натуре. Вместо этого в массовом порядке осуществляются спекулятивные сделки с земельными участками, отмечаются также и другие злоупотребления в отношениях между их номинальными собственниками и партнерами по земельному обороту на региональном и местном уровнях. В процессе такого «оборота» формальные владельцы земли — физические лица лишаются реального права собственности на нее. В отсутствие беспристрастного закона о земле, содержащего единые, четкие и однозначные нормы ее рыночного оборота, земельными делами в основном стало заправлять разросшееся бюрократическое, нередко коррумпированное «землеустроительное» и прочее чиновничество.

Вековые российские перипетии в землевладении и землепользовании, их правовом обеспечении, приводившие к половинчатости или провалу намечавшихся реформ, принято называть «земельным вопросом», который периодически поднимался и, как правило, не решался в пользу непосредственно труженика села. К реалиям сегодняшнего дня больше подходит понятие «земельный парадокс» в буквальном смысле слова (от греч. paradokoz— «неожиданный», «странный»). Создание искусственных концептуальных, законодательных и особенно административно-бюрократических барьеров во всей системе аграрных отношений — одна из главных причин перманентного аграрного кризиса в стране. Причем кризиса не перепроизводства продовольствия, а его недостатка, дефицита, покрываемого масштабными закупками за рубежом. В период 2000 —2007 гг. их объем возрос в три раза и достиг почти 24 млрд долл. (составив половину потребляемых в стране продуктов питания).

В то же время активизируются действия по ограничению или запрету рыночного оборота сельскохозяйственных земель. Многие законодатели, особенно «левого» толка и солидарные с ними управленцы, а также некоторые экономисты-аграрники игнорируют конституционное положение о приоритете частной собственности на землю. Не затрудняя себя серьезным научным анализом, они иногда ссылаются на «ленинское наследие» в этом вопросе, хотя сам Ленин, пока он не увлекся абстрактными схемами «общественных запашек», решительно выступал против всяких законов, земельных кодексов и разного рода псевдотеорий, запрещающих рыночный оборот земли. В противном случае, писал он, «крестьянин останется полукрепостным. Крестьянин должен получить полную свободу распоряжаться своей землей: отдавать и продавать кому хочет, никого не спрашивая»¹.

Правда, говоря словами С. Ю. Витте, «старьевщики» в вопросе о земельных отношениях критикуют якобы содержащуюся в концепции и стратегическом курсе аграрной реформы ориентацию на абсолютно «свободную», стихийно осуществляемую куплю-продажу земли, хотя хорошо известно, что совершенно свободного рынка земли в странах с рыночной экономикой нет. Везде он регулируется государством, но не административными ограничениями и запретами, а преимущественно четко пропи­санными в земельном законодательстве экономическими методами и инструментами в строгом соответствии с правом частной собственности на землю и принципами ее оборота в рыночном хозяйстве.

В современной российской действительности, несмотря на признание этого права, возобладала тенденция к лишению все большего числа бывших работников колхозов и совхозов обещанных им в 1991 г. земельных участков. Под видом якобы продажи или сдачи в аренду, а на деле — путем своеобразной «бархатной реприватизации» или фактической экспроприации под патронажем чиновничества они переходят во владение гигантских холдингов и агрофирм. Подобный произвол характерен и для других аспектов земельных отношений, включая залог земли, который в результате занимает мизерную долю в ее рыночном обороте (около 0,03% общей площади сделок с оборотом земель сельскохозяйственного назначения).