Модели социальной политики

1. Исторические модели социальной политики в странах Западной Европы

2. Современные модели. Закономерности и своеобразие

3. Осуществление современной социальной политики: условия, опыт, проблемы

Термины:

1. «Бисмарковская» модель социальной политики

2. «Бевериджская» модель социальной политики

3. Социал-демократическая модель социальной политики

4. Консервативная модель социальной политики

5. Католическая (латинская) модель социальной политики

6. Либеральная модель социальной политики

7. Патерналистская модель социальной политики

8. Экономическая демократия

1

Каждая страна формирует собственную модель социальной политики с учётом особенностей своего исторического, экономического и социального развития. Все первые модели появились в основном на европейском пространстве.

1. «Бисмарковская» (по имени её родоначальника, канцлера Бисмарка). Эта модель устанавливает жёсткую связь между уровнем социальной защиты и длительностью профессиональной деятельности. Социальные права обусловливаются отчислениями, выплачиваемыми на протяжении всей трудовой жизни. Социальные выплаты принимают форму отложенных доходов или страховых взносов. Социальная защита принципиально независима от «финансовых вложений» госбюджета.

2. «Бевериджская». Данная модель исходит из того, что любой человек, независимо от его принадлежности к экономически активному населению, имеет право на минимальную защищённость в связи с заболеваниями, старостью или иными причинами сокращения своих материальных ресурсов. В тех странах, которые выбрали эту модель, действуют системы автоматического страхования по болезни. Пенсионные системы обеспечивают минимальные доходы всем престарелым независимо от их прошлых усилий по отчислениям от заработной платы. Такие системы социальной защиты финансируются через налоги из государственного бюджета. В данном случае преобладает принцип национальной солидарности, основанный на концепции распределительной справедливости. Приверженцами этой системы были Великобритания и страны «скандинавского социализма».

3. В социал-демократической модели центр тяжести переносится как на социальное перераспределение доходов через налоговую политику, так и на занятость. Главным принципом этой модели, которую часто называют скандинавской, является универсализм. Здесь социальное обеспечение – это право всех граждан, гарантированное в основном государственным сектором (бюджетом). Финансовое содержание этой модели держится на стабильно высоком уровне производительности труда, сильных объединениях работодателей и профсоюзов и договорных отношениях между ними, которые контролируются государством. Государственный сектор финансирует социальную политику через систему налогообложения. Государственный сектор несёт ответственность не только за расширение и финансирование социального обеспечения, но и за действительное функционирование различных социальных служб. Это возможно при наличии сильного, но децентрализованного управления. Государственные налоги имеют косвенный характер и связаны с розничной продажей товаров и услуг населению. Прямым налогом облагаются доходы. В 1930-е гг. в странах Скандинавии был сформулирован новый подход к социальным целям общества, в результате чего возникла активная перераспределительная политика, которая решила проблемы бедности, но не смогла решить проблемы «слабых» групп. Подход к их решению базируется на следующих принципах:

1. Все люди имеют одинаковую ценность, независимо от возраста и производительности их труда. Общество должно предоставить слабым возможность удовлетворения своих потребностей.

2. Социальные услуги и сервис предоставляются на добровольных началах. Если же клиенты не могут нести за себя ответственность, их обслуживание может быть принудительным.

3. Социальная защита должна быть непрерывной, охватывать все сферы жизни человека.

4. Социальная защита должна быть гибкой, доступной и способной выравнивать социальные условия для всех групп населения. Все должны иметь возможность получить образование, квалификацию и оплачиваемую работу, т.е. стать нормальными, самообеспечивающимися членами общества. Как следствие, уровень затрат на социальное обеспечение является достаточно высоким. Это позволяет не допускать его снижения и поддерживать большое число сторонников социал-демократической модели.

Модель предполагает достаточно успешное использование корпоративности и социального партнёрства, результатом чего является контролируемая классовая борьба, где представители различных групп интересов сотрудничают с государством. Эта модель имеет обязательным предварительным условием высокоорганизованное общество и является итогом политической приверженности принципам общества благосостояния.

4. В консервативной модели основное внимание уделяется занятости, а не социальному перераспределению. Труд определяет последующее социальное обеспечение. Для хорошо организованных рабочих в процветающих отраслях результат может быть очень высок. Другие вынуждены рассчитывать на местные благотворительные органы и общественную помощь, обычно не очень большую. Консервативная модель социальной политики ведёт к социальному расслоению общества. Страной, где максимально полно были реализованы принципы консервативной модели, являлась довоенная Германия, которая вообще первой в Европе и мире ввела систему страхования. Консервативная модель в целом построена на взаимных обязательствах наёмных работников и работодателей, на принципе трудового участия.

5. В католической (латинской) модели как занятости, так и социальному перераспределению уделяется незначительное внимание. Главным принципом католической модели является вспомогательность. В христианском социальном учении принцип вспомогательности означает, что ближние должны помогать друг другу. В затруднении человек обращается к семье и родственникам. Следующей инстанцией будет местная община, включая церковь и гражданские организации, а также соседей. Если и это не поможет, то индивиду следует воспользоваться услугами страхования. Последней инстанцией является государственный сектор. В основу социального учения католицизма была положена теория «естественного права», из которой выводилось право частной собственности. Церковь пропагандирует такие принципы, как принцип солидарности, регулирующий взаимоотношения личности и общества и не допускающий крайнего индивидуализма и крайнего коллективизма; принцип «общего блага» (это понятие, весьма абстрактное и многозначное, по-разному истолковывается католическими авторами); принцип вспомоществования, означающий помощь со стороны социальных общностей более высокого ранга общностям более низкого ранга и отдельным индивидам. Эти общие абстрактные принципы в церковных документах и работах католических авторов наполнялись конкретным содержанием. После Второй мировой войны церковь пошла по пути модернизации этого учения.

6. Либеральная модель. Либеральная модель опиралась на рынок как наиболее важную сферу для организации человеческого взаимодействия. В ней было предусмотрено социальное обеспечение остаточного типа, т.е. люди должны быть способны существовать в обществе и без социального обеспечения. Кроме того, правительство несёт ограниченную, хотя и всеобщую ответственность за социальное обеспечение граждан. Классическими странами либеральной модели считаются Великобритания и США.

2

Модели социальной политики имеют тенденцию изменяться, причиной были как новый тип взаимоотношений между рабочими и хозяевами, так и новая роль государства в постиндустриальном обществе послевоенного периода.

Вопрос о количестве моделей социальной политики достаточно сложный и дискуссионный. Наиболее устойчиво в литературе используется следующая классификация моделей социальной политики: либеральная (неолиберальная), социал-демократическая, консервативная и патерналистская. В рамках каждой из этих моделей по-разному решается вопрос о том, как распределяется ответственность между государством и населением, какие именно органы государственной власти выступают основным субъектом социальной политики в тех или иных её областях, как выглядят приоритеты внутри самой социальной политики и многие другие вопросы. Мы рассмотрим две модели, имеющие прямое отношение к нашему обществу.

Либеральная модель – это условное название изменившихся моделей: консервативной и собственно классической либеральной. Современный либерализм или неолиберализм, руководствуясь идеями своих творцов Дж.С. Милля и И. Бентама, признаёт экономическую роль государства, необходимость социальной помощи и поддержки небогатых слоёв населения, социального обеспечения нуждающихся.

Либеральная модель предполагает принцип личной ответственности каждого члена общества за свою судьбу и судьбу своей семьи. Роль государственных структур в непосредственной реализации социальной политики минимизирована, основными субъектами социальной политики являются граждане, семья и различные негосударственные организации. Финансовую основу реализации социальных программ составляют частные сбережения и частное страхование, а не средства государственного бюджета.

При либеральной модели социальной политики государство берёт на себя ответственность за сохранение лишь минимальных доходов граждан и за благополучие наименее слабых и обездоленных слоёв населения. Но с другой стороны, оно максимально стимулирует создание и развитие в обществе различных форм негосударственной социальной политики (поощрение субсидиарного принципа).

Основным достоинством либеральной модели является ориентация на раскрытие способностей членов общества (прежде всего к производительному и творческому труду) в интересах нелимитируемого государством роста уровня их потребления и частичное перераспределение ресурсов в интересах социальной поддержки нуждающихся в ней граждан. Следствием экономической и социальной самореализации граждан является независимость большинства из них от государства, что является фактором развития гражданского общества.

Недостатки этой модели проявляются в существенных различиях между уровнями потребления экономически сильных и экономически слабых граждан; величинах социальных выплат, осуществляемых из государственного бюджета, с одной стороны, и систем социального страхования – с другой стороны. Эти различия для разных категорий людей имеют место и в случае получения социальных пособий из одних и тех же источников финансирования.

Важным моментом либеральной модели социальной политики является укоренённость в индивидуальном и общественном сознании чувства высокой личной ответственности за своё социальное благополучие и отношение к государству не как к единственному источнику социальных благ, а как к гаранту своих прав и свобод. Подобная модель социального государства характерна для США, Великобритании и Ирландии.

Весь период экономических реформ в России реформирование социальной политики осуществлялось фактически в рамках либеральной идеологии. Приемлема ли либеральная политика для сегодняшней России? Н.Е. Тихонова в своей статье «Оптимальная модель социальной политики» пишет, что «в представлениях россиян для России с её гипертрофированной ролью государства, как основного субъекта социальной политики, абсолютно неприемлемы характерные для либеральной модели минимизация вмешательства государства в социальную сферу, жёсткое разделение ответственности за решение различных социальных проблем между разными уровнями власти и возложение максимума ответственности за их благополучие на самих граждан». Мы имеем печальный опыт невозможности решить в создавшихся условиях свои проблемы самостоятельно, большинство россиян просто не сможет жить без постоянной заботы и опеки со стороны государства. Исследование Е.М. Авраамовой в статье «Перспективы социальной политики. О пространстве возможностей реформирования социальной сферы» также показало, что большинство населения твёрдо ориентируется на использование государства как ключевого института в разрешении основных социально-экономических проблем.

Появление патерналистской модели связано с современными тенденциями – наличие стран с переходной экономикой: от колониализма к демократизации, в т.ч. к рынку; от социализма к рыночной экономике.

Патерналистская модель предполагает принцип государственной ответственности. Государство централизованно и тотально берёт на себя ответственность за социально-экономический аспект жизни граждан, а также берёт на себя регуляцию этого процесса. Все иные возможные субъекты социальной политики (предприятия, общественные организации) действуют либо от имени государства, либо под его контролем. Финансовой основой в этой модели являются средства государственного бюджета и бюджетов государственных предприятий. Патернализм – (во внутригосударственных отношениях) – политика государства в отношении своих граждан, направленная на всестороннее руководство развитием и благополучием всех граждан. Характеризуется провозглашением лозунга «Государство для народа», подразумевая под этим «Государство над народом».

Характеристики патерналистской модели:

• директивное регулирование социальной сферы;

• огосударствление социальной политики и вытеснение всех иных субъектов социальной политики;

• отсутствие либо слабое развитие рыночных отношений и конкуренции в социальной сфере;

• ориентация на гарантированную занятость, обеспечиваемую административными рычагами;

• отсутствие реального рынка труда;

• наличие существенного уровня скрытой безработицы в виде неэффективно используемого труда.

В данной модели реализуется принцип равенства в потреблении материальных и социальных благ и услуг, их общедоступность, что обеспечивает достижение высокой степени социального выравнивания. Достоинством социальной политики патернализма является уверенность в «завтрашнем дне» для основной части населения. Исключена, как социальный феномен, безработица. Стабильными являются цены на товары и услуги первой необходимости. К недостаткам данного подхода относится, прежде всего, дефицит товаров и услуг, государство вынуждено вмешиваться в сферу их распределения, заменяя денежный оборот в отдельных секторах потребительского рынка оборотом тем или иным способом документированных прав на приобретение товаров и услуг. Исторические примеры государств с патерналистской моделью реализации социальной политики: Россия, Япония, Северная Корея, Вьетнам, Китай.

Социальная политика России до сих пор остаётся патерналистской. По-существу, она является социальной защитой населения, или, более жёстко, сдерживанием развития его (населения) человеческого потенциала. Отсюда трудности целого ряда социальных реформ: пенсионной реформы, реформы по монетизации льгот, реформы ЖКХ. По существу, в обществе отсутствует гуманитарная поддержка со стороны государства по совершению изменений в социальной сфере: работа по разъяснению, переговорные площадки, обсуждения, форумы, образовательные программы и т.д. В регионах на уровне региональных властей начинают говорить о социальном обострении и видят свою задачу, главным образом, в балансировке между решениями федерального центра, с одной стороны, и сдерживанием социального напряжения в территориях, с другой.

Патерналистская модель предусматривает полную ответственность государства за социальную сферу общества. Это возможно при оптимальном балансе бюджетно-распределительной деятельности, что очень нелегко. Государственный патернализм постепенно должен уступать место другим субъектам социальной политики.

Таким образом, эволюция содержания социальной политики демонстрирует расширение её сферы и обогащение опытом разных стран.

3

Все модели, так или иначе, основаны на активной позиции государства в сфере расходов на социальные нужды. Роль государства – одна из существенных характеристик социальной политики. Пропорции бюджетных расходов традиционных (чиновничий аппарат и силовые структуры) и на социальные нужды в 2003 г. составили: Швеция (9,2% и 40,0%); Франция (7,4% и 36,8%); Германия (5,9% и 35,2%); Норвегия (7,1% и 33,4%); Италия (6,9% и 31,5%); Англия (6,8% и 28,1%); Япония (2,4% и 23,5%); США (8,3% и 21,6%). Для современных социальных государств характерно превышение социальных расходов над традиционными в 4-5 раз.

Социальная политика не допускает резкой дифференциации доходов в обществе, старается выравнивать жизненные шансы различных слоёв общества. Для этого используется прогрессивное налогообложение и социальные трансферты. То, что государство получает от налогоплательщиков, расходуется на поддержку малообеспеченных слоёв населения.

Чтобы государствам не было позволительно делать всё по-своему, были приняты международные установки, т.е. своего рода декларированные закономерности социальной политики:

• принцип достойной оплаты труда (документы МОТ), что позволяет обеспечить широкий круг потребностей работника, как основу качественного воспроизводства рабочей силы и организации достойной жизни;

• принцип комплексного подхода при определении цены труда с помощью договорных (рыночных) и государственных (нормативных и налого-бюджетных) методов. Формируется мотивация к высокоэффективному труду, повышается платежеспособный спрос населения, создаётся стабильность общества;

• принцип социальной сплочённости (в соответствии с документами о социальной политике Совета Европы) – базовое условие повышения ответственности государства, работодателей и работников за реализацию прав человека на обеспечение благосостояния, на уменьшение неравенства в доступе к материальным и интеллектуальным благам, на сведение к минимуму поляризации общества.

В конце 20 в. все государства усилили внимание к здравоохранению и образованию. Государственные расходы на образование в странах ОЭСР составляли 5-8% ВВП, на здравоохранение – 6-8%, а социальные трансферты были равны: 28% ВВП во Франции, 25% в Италии, 21% в Германии и Швеции, 16% в Англии, США, Японии. Государственные социальные трансферты охватывают от 50 до 90% населения развитых стран, по ЕС – 73%. Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, принятый ООН в 1966 г. декларирует право:

• на справедливую зарплату и равное вознаграждение за труд равной ценности без какого-либо различия;

• на удовлетворительное существование для работников и их семей.

В Европейской социальной хартии (1996 г.), которую Россия ратифицировала в 2009 г. отмечается: «Признать право трудящихся на вознаграждение, которое позволит обеспечить им и их семьям достойный уровень жизни».

Таким образом, в развитых странах государство несёт ответственность за финансирование социальной сферы.

Одним из условий реализации эффективной социальной политики является развитие «экономической (производственной) демократии». Это особый тип распределения экономической власти, который характеризуется участием всех субъектов экономических отношений в управлении производством и в распределении его результатов.

Развиваются две формы экономической демократии: а) разграничение прав владения, пользования и распоряжения производственным капиталом (Каждый 8-й рабочий в США, т.е. 14 млн. владеет акциями своего предприятия; пакеты акций в 15-25% принадлежат работникам некоторых крупных кампаний: Локхид, Моторола, Полароид; есть крупные кампании, в которых у коллектива рабочих контрольный пакет акций, т.е. более 50%); б) вовлечение работников в процесс принятия решений на уровне рабочего места или на уровне руководящих органов компании.

Формы участия работников в распределении результатов производства на уровне предприятия.

1. Участие в прибыли на основе трудовых прав (личный трудовой вклад).

2. Участие в прибыли на основе прав собственности (акции).

3. Формы участия в управлении предприятием (соучастие в управлении; рабочий контроль с правом «вето» работников; самоуправление на равноправной основе; самоуправление с правом самостоятельно принимать стратегические решения и нанимать по контракту администрацию).

Экономическая демократия даёт реальный прирост эффективности производства, т.к. мотивирует эффективность труда. Самый яркий образец – Швеция.

В Швеции это новой явление назвали «коллективизацией капитала». Развитие экономической демократии в этой стране началось с 60-х гг. 20 в., основными акторами стали два субъекта гражданского общества: социал-демократическая партия Швеции и профсоюзы страны. Партия в ходе классовой (забастовки) и парламентской борьбы, социальных диалогов со сторонниками давила на буржуазию, добиваясь макроэкономических уступок: увеличение налогов на капитал, доли социальных расходов в бюджете страны, соблюдение социальных прав работников, улучшение трудового законодательства, формирование пенсионного фонда страны.

Профсоюзы Швеции во взаимодействии с партией боролись за производственную демократию, в чём добились значительных успехов. То, что сегодня называют экономической демократией и обеспечивает шведам самый высокий уровень жизни в Европе, характеризуется следующими завоеваниями:

• трудовые коллективы имеют представительство в Совете директоров компаний и на равных принимают участие в решениях;

• переговорные процессы по любым проблемам инициируют профсоюзы, другие рабочие организации;

• круг обсуждения касается собственности, производства, управления, распределения прибылей на основе доверительного и гибкого сотрудничества;

• доступность всей информации по предприятию, взаимный обмен информацией. Работодатели выполняют «долг обнародования»;

• конфликты в социально-трудовых отношениях решаются совместно, но каждый при разнотолкованиях может подать в суд.

В сущности Швеция достигла самого блистательного социального компромисса – рабочие отказываются от «диких забастовок», требований о повышении заработной платы, а капиталисты делятся с трудовыми коллективами не только функциями управления, но и частью прибылей. Существуют пенсионные фонды предприятий (помимо общегосударственного), формируется фонд трудового коллектива из прибыли работодателя. Деньги фонда остаются в обороте предприятия, а рабочие могут пользоваться доходами от своей части фонда. Вся система отношений имеет основание в виде стандартов, нормативов, законов.

Таким образом, если обобщить опыт зарубежных социальных государств, то можно констатировать необходимые условия эффективной социальной политики:

• высокий уровень национальной экономики и конкурентоспособность на мировом рынке;

• законодательная база, гарантирующая экономическую свободу человека, правовое и политическое равноправие всех граждан;

• развитое гражданское общество, способное отстаивать свои интересы и обеспечивать общественный контроль за действиями государства и предпринимателей.

Вопросы для самопроверки и контроля:

1. Какая из исторических моделей социальной политики в Европе устанавливает жёсткую связь между уровнем социальной защиты и трудовым стажем?

2. Определите, чем отличается социал-демократическая модель от всех других исторических моделей социальной политики?

3. Что существенно изменилось в либеральной модели современной в отличии от исторической модели классического либерализма?

4. Дайте характеристику «патерналистской модели социальной политики» и найдите черты сходства с современной российской социальной политикой.

5. Назовите сущность и формы «экономической демократии». Возможен ли такой вариант на наших предприятиях?

Лекция 8