2. Практика заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами рф.

Главная особенность договоров и соглашений между федеральным центром и субъектами РФ заключается в том, что они назывались договорами и соглашениями о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами федерации, хотя в принципе они нацелены на сотрудничество договаривающихся сторон. Внутрифедеративными договорами можно разграничивать не только полномочия, но и предметы ведения федерального центра и S, в то время как ФЗ прямо запрещает передавать, исключать или иным способом перераспределять установленные Конституцией РФ предметы ведения. В любом случае договорный уровень не может быть выше уровня текущего федерального законодательства и тем более конституционного уровня разграничения предметов ведения и полномочий. Более того, он должен соответствовать им. Поэтому предпринимавшиеся в свое время попытки поставить такие договоры над конституциями РФ и республик в ее составе с самого начала были не просто необоснованными в правовом смысле, а юридически неграмотными. Уступая по своей юридической силе ФКЗ и AP? Договоры между федеральными и региональными органами гос. власти стоят выше подзаконных НПА федеральных органов гос. власти.

В РФ договоры между федеральным центром и S называются договорами о разграничении. Такое клише утвердилось в федеральной Конституции, федеральном законодательстве других НПА. Недостаток его заключается в том, что оно значительно обедняет содержание указанных договоров. Этими договорами может проводиться разграничение полномочий или в соответсвии с ч.2 и 3 ст. 78 Конституции РФ можно предусматривать взаимную передачу полномочий федеральными исполнительными органами гос. власти и органами исполнительной власти субъектов федерации, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законом. Но вполне вероятно, что само разграничение полномочий в таких договорах может занимать небольшое место или отсутствовать вовсе. Главное содержание договора могут составлять согласованные меры властей двух уровней по решению конкретной проблемы. Всего фед. центр заключил такие договоры с 46 S, многие из которых в последнее время отказались от указанных договоров. В отечественной и зарубежной литературе указанные договоры и соглашения получили неоднозначную оценку.

При объективном подходе следует признать, что практика заключения договоров и соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий федеральной властью и органами государственной власти S действительно не поддается однозначной оценке.

Положительной стороной договорной практики является то, что она позволяет учесть огромные региональные различия, свойственные РФ. При помощи договоров могут совместно решаться локальные проблемы, представляющие интерес только для данного S и его населения; делегироваться полномочия одного уровня власти другому с целью их более эффективного использования, уточняться полномочия сторон в реализации федеральных и региональных программ экономического и социального развития. При правильном подходе договоры носят взаимовыгодный характер. Поэтому ошибочным представляется мнение, будто двусторонние договоры являются уступкой со стороны федерального центра.

Договоры о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий сами по себе не порождают асимметрию в фед., а отражают ее как реально существующее явление. Договоры способствуют выделению и решению проблем, значимых для данного конкретного S и не представляющих интереса для других регионов. Внутрифедеративные договоры и соглашения допустимы и целесообразны как способы взаимодействия двух сторон – федерального центра и S – в решении региональных, а иногда и общефедеральных проблем. Если же договор или соглашение между федеральным центром и S устанавливает для данного S привилегии и льготы, которых не имеют другие S, то такой договор или соглашение являются контрпродуктивными для федеративных отношений, ибо усиливают неравноправие S и создают напряженность в федеративном государстве, которая чревата конфликтами и дестабилизацией федерализации. При законном характере договоров их позитивный смысл видится в том, что при помощи таких документов можно определить исключительные предметы ведения и полномочия S. Поскольку в Конституции РФ при определении предметов ведения и полномочий S используется принцип остаточной компетенции, то неизбежно возникает вопрос: а что же конкретно относится к ведению членов этой федерации?

Проблема заключается не в самой сути и характере договоров как таковых, а в той договорной практике, которая сформировалась в 1990е годы. Ряд заключенных тогда договоров и соглашений, хотя и шли в разрез с Конституцией РФ, отвечали стремлению политических элит некоторых S получить льготы и привилегии, которых не имели другие члены федерации, поэтому такие договоры и соглашения вызывали и зависть, и недовольство региональных лидеров, региональных экономических и политических элит в др. S фед. Указанная практика дискредитировала эти договоры. В настоящее время они если формально не отменены, то фактически не действуют. Из существовавшей в 1990е годы договорной практики вовсе не следует, что с двусторонними договорами нужно покончить, то необходимо извлечь определенные уроки. Важно, чтобы двусторонние договоры и соглашения, не противоречили Конституции РФ и федеральным законам; не создавали льгот и привилегий одним субъектам Федерации за счет других; не завышали свою юридическую силу; не исключали участия законодательной власти в процедурах заключения и утверждения договоров и соглашений. Именно по этому пути пошел рос. законодатель, несмотря на многочисленные призывы покончить вообще с договорной практикой.

Билет 8.

1. Принцип «единства в многообразии» в федеративном строительстве разных стран.

В социально и этнически разнородном обществе с большими региональными различиями федеративная система выступает в роли своеобразной скрепы, которая позволяет, с одной стороны, учесть многообразные общественные интересы, с другой – обеспечить единство в главном – сохранении целостности и стабильности государства, защите прав и свобод человека и гражданина независимо от места проживания. Коренные истоки федерализации лежат в разнообразии, разнородности и разделенности общества, в котором государство принимает форму федерации. Последняя выступает как средство отражения и объединения в одном государстве многообразных региональных групп и интересов – экономических, социальных и др. Выбор федеральной системы, означает Ж. Боуз, происходит обычно потому, что общество имеет культурные, политические или социальные разделения, которые не могут быть согласованы в рамках унитарных структур. Например, США выбрали федеральную структуру, чтобы отразить решающие интересы 13 существовавших тогда независимых политических образований. С другой стороны в Канаде имелись не только «независимые политические системы», но и культурное и лингвистическое своеобразие её многочисленного говорящего меньшинства. С образованием федерации указанное выше многообразие не исчезает, а сохраняется, и сама федерация призвана сочетать единство и различия. Единство следует сопоставлять с разобщенностью, а разнообразие с однородностью, подчеркивая политические измерения и смысл каждого из этих явлений. Одновременный учет и согласование существующего в обществе и государстве единства и многообразия составляет исключительно важную предпосылку взвешенного разграничения предметов ведения и полномочий субъектов федерации и ее субъектов, что в принципе позволяет проводить единую политику в главном с её разнообразием в частностях и деталях. При таком подходе на федеральный центр возлагается огромная ответственность за проведение единой, сильной, но отвечающей общим интересам политики в принципиальных вопросах общественной жизни. Субъекты же федераций получают свободу действовать не ожидая указаний сверху, при осуществлении как общегосударственной политики с учетом местных особенностей и с использованием собственных подходов, так и самостоятельной региональной политики по вопросам, относящимся к их компетенции. При достаточно широких полномочиях субъекты федерации также имеют возможность смягчать последствия ошибок федерального центра.

Опыт РФ подтверждает, что в ряду случаев власть в субъектах федерации в пределах своих полномочий серьезно корректирует политику федерального центра. При огромной территории страны, громадных экономических, социальных, этнических, культурных различиях между составными частями РФ, как никакому другому государству, в проведении реформ, следует избегать шаблонов и шаблонизации, непродуманной централизации в деталях. Вряд ли допустимо единообразие, например, в осуществлении жилищно-коммунальной реформы, учитывая и сложившиеся традиции расселения, и разный уровень жизни в регионах, и неодинаковые финансово-экономические возможности S, и другие подобные обстоятельства.

Сочетание единства и многообразия признается сегодня как существенная черта федерализма. Если государственное устройство не принимает во внимание субнациональное многообразие, то речь идет не о федеративном, а унитарном государстве. Сущность федерализма – защита многообразия. Единство должно проявляться в главном, коренном, наиболее существенном. Это, прежде всего цели, которым обязано служить федеративное государство, - целостность государства, социально-экономическая и политическая стабильность общества, благополучие всех без исключения социальных групп, основанное на экономическом росте и демократии, защите прав и свобод человека и гражданина. Во-вторых, это единство институтов, обеспечивающих демократический, федеративный, правовой, социальный, светский характер самого государства. В-третьих – это единство экономического и правового пространства в границах государства. 4) единство в реализации основных направлений политики государства.

Указанное единство может проявляться в разностатусности субъектов федерации; наличии элементов асимметрии в федеративном устройстве; многообразии региональных особенностей, требующих учета при проведении конкретной политики; разнообразии методов и средств осуществления в субъектах федерации общегосударственной политики.

Принцип единства в многообразии принципиально не совместим с жесткой и тотальной централизацией власти и управления, искусственным выравниванием и унификацией составных частей федерации. Нельзя не согласиться с тем, что постоянные попытки унифицировать все регионы, непременно подогнать их под общий аршин приводят к «возгонке» претензий и все большему расслаблению государства. Так обычно и бывает, когда естественное многообразие поспешно и неумело пытаются втиснуть в прокрустово ложе чрезмерной искусственной унификации.