2. Формы сотрудничества федерального центра и субъектов федерации в практике рос. И зарубежных федераций.

Билет 10.

1. Проблема симметрии и асимметрии федеративного устройства в отечественной и зарубежной политической науке.

С вопросом о принципах, на которых должна строиться демократическая федерация, тесно связана проблема симметрии и асимметрии в федеративном устройстве. Исходя из реальной практики функционирования различных федераций можно утверждать, что одним из принципов федерализма является сочетание симметрии и асимметрии.

Адепты унитаризма, унификации, жесткой централизации рьяно выступают в пользу симметричности в институциональной и функциональной организации федерации. При этом их главным аргументом является ссылка на демократический принцип равенства, который должен определять статус каждого S. Другая позиция состоит в призыве признать и юридически закрепить принцип асимметричности. Сторонники такого подхода считают, что объективно неравное положение S должно получить законодательное, конституционное отражение в институциональной структуре и политике фед. государства.

В политической науке и именно применительно к федерализму понятие симметрии используется по разному. В некоторых отечественных толкованиях симметричности в федеративных государствах, как правило допускаются 3 характерные ошибки методологического характера. 1) понятие симметрии применяется лишь для характеристики отношений «S-фед. центр», но при этом вопросы симметрии и асимметрии не рассматриваются применительно к реальному положению самих S в их сопоставлении друг с другом. Между тем, сравнительное положение каждого S относительно иных S является базовым отношением, с учетом которого должны строиться взаимоотношения членов федерации и федерального центра. Если нет симметрии в наиболее существенных чертах S, ее не должно быть и в их отношениях с фед. органами гос. власти. Поэтому понятия симметрии и асимметрии должны использоваться для обозначения положения S как по отношению друг к другу, так и по отношению к фед. центру.

Другая ошибка методологического характера, свойственная некоторым отечественным интерпретациям симметрии и асимметрии в федерации, - это сведение равенства субъектов федерации в их взаимоотношениях с федеральным центром к равноправию указанных S. Равенство –это не только равные права, но и обязанности.

Третья ошибка состоит в том, что нередко равенство прав S рассматривается в качестве проявления симметрии, в то время как равноправие неравных является самой настоящей асимметрией. Так, равное представительство рос. регионов в Совете Федерации по существу означает неравенство среди избирателей, поскольку вследствие неравенства регионов по численности населения за каждым членом СФ может стоять совершенно разное число людей.

Симметрия в федерации означает прежде всего, что все S совершенно одинаковы.

Полная идентичность в положении S получила бы отражение в их совершенно одинаковых отношениях с фед. центром, в одинаковом разделении предметов ведения и полномочий между ними и федеральной властью, в равном представительстве S в фед. органах власти. Перед членами федерации стояли бы одни и те же задачи и в силу симметрии они имели бы одинаковый потенциал, механизмы и ресурсы для их решения.

При асимметричном построении федерации существенные экономические, социальные, этнические, политические, культурные особенности, отличающие одни субъекты федерации от других, получают выражение в особенностях внутренней организации S, в их неодинаковых отношениях с федеральным центром, в разном наборе предметов ведения и объеме полномочий, относящихся к их исключительной компетенции, в специфике их реальной политики. Ошибочно полагать, что можно добиться симметрии в федерации, выхватив какое-то одно звено в многообразных связях S с фед. центром и себе подобными.

Симметрия в федерации изображается как равенство ее S. Но не возможно сделать равными объективно неравных. Ведь действительно «трудно говорить о равенстве прав там, где регионы различаются по масштабам и численности населения, по своему местоположению, по наличию природно-ресурсного потенциала, по другим факторам. Справедливость состоит в одинаковом обращении с равными и неодинаковом –с неравными. Стремление во чтобы то ни встало уравнять неравных может легко привести в конечном счете к уравнительности, много раз в истории доказывавшей свою неэффективность и опасность с точки зрения социальных и политических последствий.

Утвердить асимметрию официально – дело не простое, ибо всякое расширение предметов ведения и полномочий одних субъектов сразу же вызывает зависть других. Политико-правовой практике известны разные методы введения асимметрии 1) дифференцированное по S представительство в фед. органах; 2) сокращение сферы исключительной компетенции федерального центра и расширение за счет этого сферы совместной компетенции федеральных органов власти и S. 3) расширение автономии S для дифференцированного удовлетворения своих интересов путем более широкого правотворчества в сфере совместной компетенции федерации и ее S. 4) дифференцированная передача полномочий Федю центра тем или иным членам федерации; 5) расширение практике федерального рамочного законодательства, что расширяет возможности S учитывать в большей мере региональные особенности. 6) закрепление за субъектами федерации полномочий самостоятельно решать вопросы внутренней организации гос. власти; 7) заключение федеральными органами власти дифференцированных соглашений с S федерации о разграничении предметов ведения и полномочий, соглашений, содержание которых не обязательно должно быть одинаковым.

Существовавшая в РФ до последнего времени практика заключения договоров фед. центра с S, в чем объективно немалая заслуга РТ, позволяла достаточно безболезненно вводить элементы асимметрии в федеративную систему с учетом фактического неравенства субъектов федерации, т.е. пойти по сути так называемой договорно признанной асимметрии. Однако такого рода договоры будут иметь полноценное значение только тогда, когда среди участников договорного процесса найдется место для законодательной власти.

Ни одна федерация не является полностью симметричной, точно также ни одна федерация не может быть и абсолютно асимметричной. В противном случае это грозило бы серьезной дестабилизацией и даже распадом федеративного государства.

Для всякой федерации, которая сталкивается с еще нерешенными для нее проблемами симметрии и асимметрии, злободневным является вопрос: до каких пределов возможна или целесообразна асимметричность; когда сама асимметрия становится дестабилизирующей и дисфункциональной.

Асимметрия асимметрии рознь. Три вида асимметрии. 1) бывает асимметрия, основанная на равноправии неравных. Это неустойчивая, опасная своим дестабилизирующим последствием база федерализма. 2) асимметрия, основанная на равенстве равных и неравенстве неравных. Опирающаяся на нее модель федерация представляется наиболее рациональной, справедливой и демократической. 3) в федеративном государстве возможна асимметрия, основанная не на принципах, а на произволе как со стороны центра, разделяющего субъекты федерации в соответствии со своими политическими симпатиями или антипатиями к руководству регионов, так и со стороны локальных политических элит, проводящих политику, отличную от общенациональной.

Проблема симметрии и асимметрии: противоречие между фактической асимметрией субъектов федерации и необходимостью обеспечить какой-то единый минимальный уровень и качество жизни на всей территории федеративного государства.

В стремлении преодолеть резкие региональные различия ряд федеративных государств (Австралия, ФРГ) официально проводит политику так называемого финансового выравнивания, когда экономически более мощные федерации вынуждены финансово поддерживать более слабых членов федерации. Это естественно, вызывает недовольство со стороны первых и создает почву для напряженности и конфликтов в федеративных отношениях. Проблема эта остается острой и доведенная до крайности асимметричность конечно не способствует ее разрешению.

Исключительно остро проблема преодоления резких региональных различий по показателям социально-экономического развития и соответственно уровня и качества жизни населения стоит РФ. Максимальный разрыв в среднедушевых показателей ВРП по крупным экономическим районам России составляет примерно 6:1, а между отдельными -15:1. Огромные различия между S федерации существуют по продолжительности жизни, доли пенсионеров по возрасту, среднемесячному доходу населения, стоимости набора основных продуктов питания, уровню безработицы и иным показателям. Такая асимметрия недопустима, ибо нарушает интересы и права человека, создает почву для социальной и политической нестабильности общества.

Утверждение и сохранение жизнеспособной федерации требует нахождения оптимального соотношения элементов симметрии и асимметрии в федеративных отношениях. В конкретно-исторических условиях, в которых развивается каждое федеративное государство, это соотношение будет неизбежно своеобразным. Определить его для каждой данной федерации – в этом тоже одно из проявлений искусства политического руководства.

Билет 11.

1. Симметрия и асимметрия в практике федераций.

Асимметричность федерации – объективная реальность. Поэтому являются ошибочными как представления о том, будто именно договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами федерации сделали асимметричную федерацию в России фактом, так и надежды преодолеть асимметричность этой федерации.

Фактически ни одна федерация в мире не является симметричной и не может быть таковой. Ни швейцарская, ни германская федерации не являются полностью симметричными. В научной литературе было верно замечено «если асимметрия означает многообразие, то асимметрия будет существовать всегда, а ее отрицание может привести к опасным последствиям.

Каждая федерация объединяет неравные части, которые имеют неодинаковые площадь территории, численность населения, природные ресурсы, экономический потенциал, социальный и этнический состав, обеспеченность элементами социальной инфраструктуры, уровень образования населения. В ФРГ земли существенно различаются по размерам, численности населения, традициям и социально-экономическим ресурсам.

Не являются симметричными и штаты в США. Они различаются и порой довольно резко, и по остроте стоящих перед ними социальных проблем, и по имеющимся в их распоряжении финансовым ресурсам, и по расходам правительств в расчете на душу населения и по другим признакам.

Очевидное для всех объективное неравенство S вызывает ряд последствий. Члены федерации имеют не только общие, но и разнонаправленные интересы. Так, при экономическом неравенстве S более слабые из них постоянно нуждаются в финансовой помощи со стороны фед. власти, в тоже время сильные в экономическом отношении S тяготятся большими отчислениями в федеральный бюджет, прекрасно сознавая, что часть этих средств перераспределяется в пользу слабых. Такая ситуация, типичная для многих других федераций, является источником бесконечных раздоров и напряженности в федеральной системе. В следствии существенных различий между S оказывается неодинаковым и круг решаемых ими задач. Понятие равенства является трудным для применения, и все зависит от того, на чем делается ударение. Можно было бы утверждать, что Квебеку нужны полномочия, которые не нужны другим провинциям, чтобы решать проблемы, которых нет у других провинций. Соответственно это можно было бы рассматривать как продвижение к равенству, а не в сторону от него. В силу общепризнанного международным сообществом права народа на самоопределение каждая нация свободна определять свое политическое устройство. Большая совокупность задач, связанных с национально-государственным строительством в республиках РФ, не возникает, например, перед Рязанской или Воронежской областями, ибо явно преобладающее там русское население как часть русской нации давно консолидировало свою национальную государственность.

Одна из самых принципиальных задач, которую решают республики – это поддержание жизнеспособности соответствующей коренной нации, ее языка и культуры. Выполнить эту задачу не имея национальной государственности, практически невозможно.

Разность решаемых задач, несовпадение реальных обязанностей, лежащих на органах гос. власти, объективно требуют дифференциации принадлежащих им полномочий. Следствием фактической асимметрии в федеративной системе является и то, что S занимают в ней разное по авторитету и влиянию место. Достаточно указать на вес Москвы в рос. фед. системе, не сравнимый с весом ни одного другого субъекта. С другой стороны, существует множество проявлений законодательно признанного неравенства S. Это касается, 1) представительства в федеральных органах власти. Так 4 крупных земли в ФРГ имеют по 6 представителей в Бундесрате, другие по 3,4 в зависимости от численности.

Асимметричное представительство возможно и в других федеральных органах. Например, в той же Канаде в Верховном Суде одна треть судей – от провинции Квебек, хотя население ее составляет чуть меньше 25 процентов населения Канады. Столько же судей, но не всегда, посылает провинция Онтарио, население которой составляет более трети населения страны. Оставшаяся треть приходится на остальные восемь провинций по принципу ротации.

Проблема симметричного или асимметричного представительства серьезно затрагивает также интересы этнических общностей и принадлежащих к ним граждан федеративного государства. При этнической неоднородности общества даже унитарное государство сталкивается с проблемой обеспечения всем гражданам равных прав доступа во все сферы жизни общества, в том числе в сферу гос. службы, включая право на занятие видных постов в гос. аппарате. Большая или меньшая адекватность представительства этнических групп в государственном аппарате, включая, конечно, его высшие эшелоны, важна в первую очередь и главным образом для того, чтобы ни одна из этих групп не чувствовала себя ущемленной, что имеет немалое значение с точки зрения обеспечения политической стабильности федеративного государства.

В Бельгии существует конституционная норма о равном составе, согласно которой , например Совет Министров должен состоять из одинакового числа министров, говорящих на голландском и французском языках, за возможным исключением Премьер-министра.

Проблема эта является тем более актуальной для федераций, в основе которых лежит и национально-территориальный принцип организации. Во- вторых, юридически признанная асимметрия проявляется в неодинаковом статусе или особенностях внутренней государственной организации S, их правах. Например, в Австралии 5 штатов имеют двухпалатный законодательный орган, а в шестом штате парламент состоит из одной палаты.

В землях ФРГ конституционный надзор осуществляется конституционными или государственными судами земель, а в земле Шлезвиг-Гольштейн, где собственный конституционный суд отсутствует, надзор осуществляет непосредственно Федеральный Конституционный Суд.

Штаты в США пользуются свободой в расходовании собственных средств. В результате они сильно различаются между собой в том, как распределяют и как расходуют гос. средства. Еще большие различия существуют между штатами в том, сколько за счет каких источников они имеют доходов.

В –третьих, нередко очевидной является асимметрия в официальной политике фед. властей по отношению к субъектам федерации. Например, несмотря на конституционное провозглашение в России принципа равноправия S в их взаимоотношениях с федеральными органами гос. власти, фактически это равноправие не соблюдается. Наличие специфических функций у Москвы как столичного центра и дополнительное финансирование ее из федерального бюджета для целей выполнения этих функций; дотационное существование одних S федерации и недотационное других – это отнюдь не единичные примеры весьма асимметричного подхода в политике федерального правительства.

РФ асимметрична не только фактически, ряд элементов асимметричности закреплен в рос. конституционном законодательстве. Это выражается в неодинаковом правовом статусе республик, названных в Конституции РФ государствами, государственных образований в виде краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов; включении равноправных S в состав других, в результате чего при рассмотрении действия НА одного субъекта федерации на территорию другого S возникает правовая коллизия; возможности взаимного делегирования части полномочий федерации и ее S по соответствующим соглашениям, которые могут заключаться федеральным центром с отдельными S. Необходимо таким образом констатировать наличие противоречия между доктриной и конституционным принципом равноправия S с одной стороны и функционированием федеративной системы и юридически, и фактически в режиме асимметрии – с другой. Выход из этого противоречия – один: официально признать и узаконить асимметричность в организации и политике федерации и найти адекватные правовые формы ее выражения.

Асимметрия является важным средством отражения реально существующего многообразия и одновременно координации внутри федерации. Само существование федерации является признаком наличия несовпадающих интересов, которые могут учитываться и координироваться благодаря асимметричному федеративному устройству. Попытки искуствено насадить симметрию ведут к внутрифедеративным конфликтам свидетельствует и опыт канадской провинции Квебек. Многолетняя борьба провинции за признание ее специфических этнических, лингвистических и социокультурных проблем и соответственно расширение круга полномочий Квебека для их решения остается безрезультатной. И причина тому – позиция остальных провинций Канады, которые считают неприемлемым конституционное закрепление асимметрии и предоставление Квебеку особого статуса.

Существует связь между асимметрией и стабильностью федеративного государства. Асимметрия способствует политической стабильности. Это происходит благодаря тому, что экономически и политически более сильные S не подвергаются наказанию более сильные S федерации не подвергаются наказанию симметрией с относительно слабыми субъектами федерации.

В РФ асимметрия как в других федерациях, не абсолютна. Она сочетается с симметричными признаками, которые ограничивают асимметрию.

2. Значение формирования рациональной системы межбюджетных отношений и главные факторы, определяющие распределение доходов и расходов в федеративном государстве.

Билет 12.