Система межбюджетных отношений в рф.

Для РФ, встающий на путь создания демократической федеративной формы системы, проблема устойчивого и справедливого распределения и использования финансовых ресурсов федеральным центром и субъектами федерации является более чем актуальной. Это в одинаковой мере признается как отечественными, так и зарубежными аналитиками. Продолжительная неопределенность относительно вопросов налоговой политики и трансфертов доходов между различными уровнями правительства мешает инвестированию на местах, препятствует участию обосновавшихся в Москве банков и фирм и поощряет коррупцию со стороны местного правительства.

В России достаточно жесткая централизация в сфере межбюджетных отношений выражается трояко: 1) в распределении большей части регулирующих налогов в пользу федерального центра в противоречии с Бюджетным кодексом, предусматривающим наделение субъектов федерации 50% всех налоговых поступлений; 2) перечень собственных налогов субъектов федерации устанавливается не законами субъекта федерации, а федеральным законодательством; 3) даже ставки собственных налогов субъекты федерации не вправе устанавливать сами. Это делает за них федеральный центр. В этом нетрудно усмотреть определенное недоверие субъектам федерации. В этой сфере тоже не следует сторониться конкуренции. Ведь если субъекты федерации установят у себя на своей территории более высокие налоги, чем соседние или другие субъекты федерации, то произойдет отток капиталов и S федерации экономически просядет.

Учитывая переходный характер переживаемых Россией экономических и социальных процессов, очевидно неизбежен определенный период централизации финансовых ресурсов. В литературе отмечалось, что характерные для стран с развивающейся или переходной экономикой, в число которых входит и РФ, макроэкономическая нестабильность, требующая концентрации на федеральном уровне инструментов налоговой и бюджетной политики, высокая долговая нагрузка, зависимость от экспорта и внешнеэкономической конъюнктуры, традиции гос. патернализма и завышенные социальные ожидания, неразвитость гражданского общества ограничивают возможности для эффективной децентрализации бюджетных ресурсов. Проблема состоит в том, чтобы эта тенденция централизации, отвечающая определенным объективным условиям нынешнего этапа развития не была законсервирована и не превратилась в постоянно доминирующую. С усилением макроэкономической стабильности общества объективно станет необходимой относительная децентрализация в управлении финансовыми ресурсами.

В РФ частично налоговые базы федерального центра и субъектов разделены, и они собирают несовпадающие налоги; частично же они имеют по ряду налогов общие налоговые базы, с которых собирается по одному налогу, но затем в процентном отношении он делится между бюджетами разных уровней. Разделение налоговых доходов может осуществляться отдельно по каждому налогу с определением того, какая доля дохода по данному налогу принадлежит власти того или иного уровня: федеральному центру, субъекту федерации или местным органам власти.

Согласно действующему в настоящее время рос. законодательству, устанавливаемые в РФ налоги имеют статусы закрепленных доходных источников и регулирующих доходных источников. Доходы по первой группе налогов полностью или в твердо фиксированной доле на постоянной или долговременной основе поступают в соответствующий бюджет, за которым они закреплены.

Доходы по второй группе налогов, к которым относится налог на прибыль предприятий и организаций, подоходный налог с физических лиц, поступают в бюджет соответствующего уровня в виде процентных отчислений по ставкам, утвержденным в установленном порядке на очередной финансовый год. Так, в 2002 финансовом году все доходы от налога на добавленную стоимость поступали в гос. бюджет РФ, а например, доходы от налога на доходы физических лиц – в бюджет соответствующего региона. Доходы же от акцизов на этиловый спирт делятся поровну между федеральным бюджетом и консолидированным бюджетом субъектов федерации.

Отечественная налоговая система снижает степень стихийности в установлении налоговых ставок при одной и той же налоговой базе и уровень потенциальной напряженности во взаимоотношениях властей различного уровня, хотя и не исключает полностью противоречий общефедеральных, региональных и местных интересов, особенно при определении доли каждого уровня власти в конкретном виде налога. В связи с этим становиться очевидной целесообразность заимствования американского опыта.

Вместе с тем отечественная система межбюджетных отношений имеет собственные недостатки. В ст. 48 Бюджетного кодекса РФ записано, что при распределении налоговых доходов по уровням бюджетной системы налоговые доходы бюджетов субъектов РФ должны составлять не менее 50% от суммы доходов консолидированного бюджета РФ. Однако в 2001 г. федеральный центр изменил в свою пользу соотношение налоговых поступлений в федеральный бюджет и бюджеты субъектов РФ полностью забирая из регионов акцизы и НДС – самые значительные и легко собираемые поступления. Предусмотрено также, что в федеральную казну уходит и единый социальный налог, объединивший платежи в три фонда, пенсионный, занятости и обязательного медицинского страхования. В целом вместо прежнего деления налоговых поступлений в бюджеты федерации и ее субъектов по принципу 50:50 с 2001 года предложено иное соотношение: федеральная часть налоговых поступлений должна была составлять 70%, а региональная – только 30%. В результате этой политики бюджеты субъектов федерации теряют огромную часть поступлений.

Доля налогов, перечисляемых в фед. бюджет, увеличилась за последние 3 года на 15%, в то время как объем задач и функций, выполняемых властями S, отнюдь не уменьшился, а увеличился.

Негативные последствия новой бюджетной политики федерального центра представляются очевидными. При расширении прав в распоряжении финансовыми ресурсами Федю центру придется взять на себя и большую долю ответственности за решение экономических и социальных задач, в том числе и тех, с которыми с успехом могли бы справиться сами субъекты федерации. Учитывая численность населения и территориальные масштабы России, фед. центр будет просто не в состоянии решать такой объем задач, от чего пострадает население регионов.

Местные политические и финансово-экономические элиты субъектов федерации, естественно не ощутят на себе эти новшества в федеральной политике. Крайним окажется население. Но у региональных элит появляется весомый довод, чтобы сваливать все эти экономические неурядицы и бедственное положение широких слоев населения на федеральный центр.

Одним из вероятных последствий названных изменений в бюджетной политике федерального центра может явиться то, что регионы доноры превратятся в дотационные регионы, ибо в бюджете нет стимулов для саморазвития регионов. Снижение бюджетной обеспеченности субъектов РФ сыграет в их экономическом и социальном развитии такую же пагубную роль, какую играют высокие налоги на бизнес в снижении мотивации экономической деятельности.

Разумеется, присваивая львиную долю налоговых поступлений федеральный центр получает в руки мощный рычаг давления на субъекты федерации. Появляется возможность дифференцированного отношения к регионам, деление их на хорошие и плохие и соответственно выделение им средств из фонда финансовой поддержки регионов в зависимости от поведения регионального руководства, его согласия с политикой федеральной власти или критических высказываний в адрес этой власти.

По мнению некоторых зарубежных экспертов, заметной тенденцией межбюджетных отношений в различных странах за последние несколько десятилетий стала передача расходов и в меньшей степени полномочий по сбору и использованию доходов на нижестоящие уровни власти управления. Характерна в этом смысле ситуация, которая сложилась в пореформенный период в РФ. Он отличался неадекватным перераспределением ответственности за осуществление социальных расходов и полномочий по формированию доходов. Происходило дискриминационное перекладывание социальных обязательств фед. органов на региональный и местный уровни без необходимой передачи на места финансовых ресурсов.

Билет 14.

1. Особенности российского федерализма.

РФ создавалась сверху путем деволюции, т.е. путем выделения в составе государства отдельных, относительно самостоятельных, автономий, которые становясь субъектами федерации, превращались в государства и государственные образования и соответственно путем передачи федерации части предметов ведения и полномочий, принадлежавших центральной власти.

Становление новой рос. государственности предполагало среди прочих направлений формирование реальной федерации, основанной на общепризнанных в мировом сообществе принципах федерализма. Первоначально в этом направлении был сделаны некоторые существенные шаги, особенно в связи с подписанием Федеративного договора и принятием на референдуме Конституции РФ.

В основном законе государства была закреплена федеративная форма его устройства. В ст. 71, 72, 73 Конституции РФ было проведено разграничение предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами Федерации. Она признала также возможность заключения по этим вопросам дополнительных договоров между центром и членами федерации. Такие договоры были заключены с 46 субъектами РФ. Критика – неконституционный характер первых договоров. Плюсы – двусторонние договоры могут иметь и положительное значение, ибо позволяет уточнить и детализировать остаточный принцип определения полномочий субъектов Федерации и учесть особенности, свойственные отдельным.

Чрезвычайно важным для становления рос. федерализма являются конституционные положения о суверенитете и целостности РФ; верховенстве ее Конституции и законов на сей территории РФ; равноправии субъектов Федерации между собой и во взаимоотношениях с федеральными органами гос. власти; признании в рос. государстве общепризнанных принципов арвноправия и самоопределения народов; о статусе республик как государств в составе РФ.

Гарантии, призванные воспрепятствовать превращению федеративного государства в конфедерацию или унитарное государство. Конституционный суд может признать ничтожным, т.е. юридически недействительным, любые НА субъектов, противоречащие федеральной конституции. S не имеют права вмешиваться в исключительные предметы ведения и полномочия фед. власти и ее полномочия по предметам совместного ведения, а фед. неправомочна вмешиваться в исключительные предметы ведения и полномочия s. Статус любого s РФ может быть изменен только по взаимному согласию РФ и самого субъекта в соответствии с ФКЗ. Также с взаимного согласия могут быть изменены границы между субъектами РФ.

СФ- вторая палата парламента – поле представительства и защиты интересов регионов, из которых состоит фед. Как общенациональный орган законодательной власти – стремиться к балансу общегосударственных и региональных интересов. Удаление из него региональных руководителей, особенно руководителей высшей исполнительной власти S. Медведев: Совет Федерации должен формироваться только из числа лиц, избранных в представительные органы власти и депутатов местного самоуправления соответствующего субъекта Федерации. Так называемый "ценз оседлости", предписывающий члену Совета Федерации проживать в ранее определенном регионе определенное количество лет - должен быть отменен. В результате в Совете Федерации будут работать граждане, прошедшие процедуру публичного избрания, имеющие опыт работы с избирателями и представляющие не только органы власти субъекта Федерации, но и, самое главное, непосредственно его население.

Считаю возможным, чтобы предложения по кандидатурам будущих руководителей исполнительной власти субъектов РФ представлялись Президенту только партиями, набравшими наибольшее число голосов на региональных выборах. И, стало быть, больше никем. Таким образом, исключительное право выдвижения соответствующих кандидатур - будет закреплено за публичными, открытыми политическими структурами, представляющими основную часть населения страны.

Причины недостатков и противоречий рос. федерализма: идеологическое и территориальное наследство СССР, борьба за власть в центре; бедственное экономическое положение; отсутствие опыта традиций федерализма.

Особенности:

Матрешечный принцип организации некоторых субъектов федерации в состав других. Автономных округов в состав края и областей. Конституционный принцип равноправия S в данном случае не действует. Количество субъектов РФ велико, причем они сильно разнятся по многим показателям, в первую очередь по экономическим. При нормальном процессе реформирования Федерации нужно определить круг субъектов Федерации, небольших по территории и численности населения, хронически отстающих в своем экономическом развитии и потому объективно неспособных превратиться в самодостаточные регионы. Именно с них нужно начинать процесс переустройства РФ, либо присоединив их к экономически мощным S, либо выделив их в отдельные территории, находящиеся под прямым управлением федерального центра. Региональные полит. элиты и руководители будут противодействовать этому процессу, ибо это грозит потерей ряда выгодных постов.

Этнотерриториальный и территориальный принципы. В настоящее время в России и за ее пределами ведется оживленная дискуссия по поводу того, должна ли федерация основываться на одном территориальном принципе, как например, федерации в США и ФРГ или специфика федерализма в России заключается в том, что в основе ее должны лежать два принципа – территориальный и национально-территориальный. Критика нигде в мире эти принципы соединить не удалось. Но в своеобразной форме они сочетаются в Бельгии. Но Россия с ее огромной спецификой не может быть во всем похожей на зарубежные федерации. Нельзя их абсолютизировать. Желание упразднить республики и национальные автономии. Нельзя в угоду чьим-то симпатиям или антипатиям отказываться от национально-территориального принципа организации и функционирования федеративной системы. Национально-территориальный принцип сложился в России исторически объективно и был вызван к жизни многонациональным характером рос. общества и компактным проживанием целого ряда этнических общностей на определенной территории в рамках единого государства. Значимость: он органически связан с реализацией права народа на самоопределение и созданием своей нац. государственности в пределах единого федеративного государства. Использование национально-территориального принципа направлено на то, чтобы в условиях полиэтнического общества обеспечить согласованную интеграцию в едином гос. разных этнических групп. Национально-территориальный принцип организации федеративного государства никаких преимуществ одним субъектам Федерации перед другими не дает (язык, гражданство). Позитивная функция национально-территориального принципа становится реальностью реализации национальными меньшинствами права на самоопределение и самостоятельное устройство своей политической судьбы в рамках единого федеративного государства и использование государственности для сохранения этнической идентичности титульных национальных меньшинств на базе сохранения и развития национальной культуры и родного языка. Преувеличение роли территориального принципа в ущерб национально-территориальному принципу, отрицание последнего в идее губернизации чревато возникновением и усилением межнациональной отчужденности, напряженности и конфликтности, что в конечном счете может привести к социальной и политической дестабилизации в обществе. Это означало бы отрицание признанного в обществе права народов на самоопределение и создание собственной национальной государственности.

Взаимоотношения федерального центра и субъектов федерации. 2этапа: этап децентрализации власти и управления 1991-1999гг. и этап централизации, начиная с 2000г. Взятый в начале 1990х гг. прошлого столетия курс предполагал достижение 2х главных целей: переход к рыночной экономике и демократии, которые связаны с передачей на места боле широких полномочий в области принятия решений. Для РФ децентрализация представляла насущную необходимость. Разрушение существовавшей командно-административной системы, демократизация жизни общества и его политической систем, демократизация жизни общества и его политической системы были неизбежно сопряжены с передачей значительной части полномочий по управлению на места. Определенное рассредоточение власти и управления было продиктовано той системой жесткой и окостеневшей централизации, которая была присуща советской системе, несовместимой ни с демократией, ни с рыночной экономикой. Специфика децентрализации в России – она происходила в условиях крайне неустойчивой и во многом неопределенной политической и экономической ситуации, а также глубоких расколов в общенациональной политической элите. Оказавшись в тисках многих противоречий, рос. центр власти стремился опереться на рос. регионы, заигрывал с руководством регионов, обещая республикам столько суверенитета, сколько они в состоянии будут проглотить. Со своей стороны, стремясь укрепить собственные позиции и присвоить как можно больше полномочий региональные лидеры последовательно использовали в своем торге слабость центра, его неуверенность и опутавшие его противоречия. В своих взаимоотношениях с региональными политическими элитами центр предпочитал двусторонние отношения многосторонним отношениям, неформальные сделки с отдельными региональными лидерами решению на основе закона вопросов, представляющих для субъектов федерации коллективный интерес. Напряженность в отношениях между центром и регионами в основном проистекает из споров относительно разделения власти и ответственности между центральной и региональными властями. Центр потворствовал своекорыстному участию региональных элит в процессах приватизации, сдерживанию ими демократического развития в субъектах федерации. Отношения «Патрон-клиент» возникли как в центре, так и в регионах. Приватизация и распределение собственности проходили под прямым контролем и при непосредственном участии региональных элит. Потворство региональным лидерам и региональным политическим элитам со стороны федерального центра с целью привлечения на свою сторону региональные элиты. Характерными чертами такого режима стали сосредоточение власти в руках одного человека - регионального лидера, единоличное (ошибочное) принятие решений, отсутствие гласности и прозрачности в принятии управленческих решений; преобладание неформальных связей, клановость, низкое правосознание и т.д. Такие режимы несовместимы с подлинно федеративными отношениями, которые предполагают соблюдение законов и реализацию принципов демократии на всех уровнях. Попустительство со стороны центра и его заигрывания с региональными элитами привели к тому, что процесс децентрализации по существу вышел из под контроля и начал превращаться в вою противоположность – анархию. Была потеряна управляемость обществом и государством, разрушилось единое экономическое пространство. На пути установления и развития экономических связей между рос. регионами воздвигались искусственные барьеры в виде своеобразных таможен, которые ограничивали свободу перемещения товаров, услуг и финансовых средств, тем самым нанося эконом. развитию страны огромный ущерб. Появились случаи отказа некоторых S перечислять налоги в федеральный центр, что грубо нарушало нормальные межбюджетные отношения.

Причины ослабления фед. центра и потери управляемости:

1. противоречия, сложившиеся в центральном ядре власти – противостояние союзного и российского центров власти; противоречие между рос. Президентом и ГД первого и второго созыва. Позднее регион. Полит. элиты стали использовать в своих интересах заинтересованность федеральной власти в получении в регионах благоприятных для нее результатов на общефедеральных выборах парламента и Президента РФ. Эти результаты обеспечивало руководство регионов, а оплачивались они подачками и невмешательством центра в то, что творили элиты в регионах.

2. Растерянность фед. власти перед грузом свалившихся на нее огромных проблем. Налицо было отсутствие продуманной стратегии и тактики экономического, социального и политического развития страны, а попытки некритического заимствования западных моделей рыночной экономики и демократизации и их использования в специфических условиях России оказались провальными.

3. Поглощенность руководителей высшего и среднего звена начавшейся приватизацией, их стремление захватить и присвоить значительную часть собственности. =>не до строительства государства и формирования федеративных отношений.

Это способствовало взятию курса на централизацию. Централизация была востребована самой жизнью и принесла немало положительных результатов. Восстановление единого экономического и правового пространства. Процесс приведения законодательства субъектов РФ в соответствии с федеральной Конституцией и другими федеральными законами оказался внутренне противоречивым, но был жизненно необходим.

Процесс централизации выразился также в том, что были созданы 7 федеральных округов во главе с полпредами Президента РФ; реформирован СФ; создан новый Государственный Совет; Президенту РФ предоставлено право отрешения от должности высших должностных лиц субъектов РФ и инициирования процедуры роспуска региональных законодательных органов власти, а руководителям субъектов федерации право увольнять глав муниципальных органов власти.

Качнувшись от децентрализации в сторону централизации, маятник прошел золотую середину и начал зашкаливать за разумные пределы, показывая переход к другой крайности – чрезмерной и жесткой централизации. Под видом укрепления вертикали власти начались процессы, угрожающие демократизации общества и государства и подрывающие основы федеративного устройства. Произошла подмена объекта давления: вместо ограничения всевластия регион. Лидеров и политических элит и подчинения их общегосударственной дисциплине предпринимаются меры по ограничению полномочий субъектов, по разрушению тех ростков, которые явственно обозначились в 1990-е годы. – доминирование исполнительной власти, сдвиг в пользу центра в межбюджетных отношениях, создание аналогичных министерств, существующих в регионах).

Создание федеральных округов. Цель общая – приближение центральной власти к населению, как межрегиональный центр, призванный координировать деятельность территориальных структур федеральных органов власти. Задача – приведение законодательства S в соответствии с конституцией РФ и другими ФЗ. В действительности население в своей повседневной жизни отнюдь не почувствовало какого-то приближения федеральной власти и ее большей отзывчивости на собственные нужды. Общественное мнение не воспринимает руководителей федеральных округов как личных представителей Президента. Руководители ФО практически лишены возможности контролировать деятельность региональных лидеров. Последние по прежнему обладают огромной властью и в осуществлении ее неподконтрольны полномочным представителям Президента РФ. Самое большее, что могут сделать эти представители – сигнализировать Президенту его администрации о тех или иных сторонах деятельности региональных лидеров. Почему вопрос о приведении в порядок законодательства не смогли решить существующие органы власти? Появление нового слоя бюрократии.

Особенность рос. федерализма состоит в законодательном признании возможности роспуска законодательного органа гос. власти и отстранения от должности высшего должностного лица субъекта , хотя бы все они и были избраны народом. Появление такой особенности служит проявлением тенденции к унитаризации и дефедерализации России.

Резкие изменения произошли и в межбюджетных отношениях: сложившийся здесь баланс был нарушен в пользу федеративного цента. При этом обязанности S по региональному экономическому и социальному развитию остались прежними. Финансовое обеднение S при сохранении за ними выполнявшихся ранее функций негативно сказывается на населении регионов, подрывает авторитет региональной власти , делая ее неспособной решать насущные социально-экономические проблемы.

Создание межрегиональных органов федеральной власти, которые как бы возвышаются в качестве дополнительного управленческого этажа над органами гос. власти S. Прямо направлена на разрушение элементов федерализма реализация идеи создания в S главных управлений федеральных министерств и ведомств, что вносит в структуру управления вполне осязаемую дестабилизацию. Так, Минюст РФ создало в РТ свое главное территориальное управление при наличии давно существующего Минюста РТ, которое вполне справлялось с возложенными на него обязанностями. Возникла опасность параллелизма, что неизбежно может привести к конфликтам.

Опасность тенденции жесткой тотальной централизации заключается в том, что абсолютизация централизма является питательной почвой для авторитаризма, ведет к бюрократическому окостенению политико управленческой системы, которая становится невосприимчивой к общенациональным и региональным интересам, социальным инновациям и создает простор для чиновничьего произвола и коррупции.

Эксцессы централизации разрушают ростки федерализма и служат проявлением набирающего силу процесса унитаризации. Между тем объективно для России не существует проблемы выбора между унитаризмом и федерализмом. Ее жизнеспособность как государства связана исключительно с федеративной формой устройства. Федерация открывает перед Россией демократическую перспективу развития, способствует повышению эффективности управления с учетом масштабов территории страны и сильнейших региональных различий, создает условия для реализации общепризнанного международным сообществом и права народов на самоопределение в рамках единого государства, облегчает решение проблемы социально-экономических и политико-правовых экспериментов и новаций.

Реформа политической системы безусловно имеет актуальное значение. Однако неоправданные крайности централизации ставят под угрозу судьбу неокрепшего федерализма в России.

Три беды российского федерализма. 1) не все общезначимые структурные элементы федеративной формы государственного устройства получили институциональное закрепление. 2) элементы, федерализма, которые зафиксированы в Конституции РФ и других законодательных актах, не всегда реализуются на практике, оставаясь в значительной мере декларацией. 3) Судьба федерализма в огромной степени зависит от субъективного фактора – устремлений политической элиты и политической воли.

Но, несмотря на все перипетии, так или иначе связанные с российским федерализмом, среди значительной части отечественных ученых существует понимание безальтернативности федерализма в России.