Правова охорона землі як основного національного багатства

Відповідно до ст. 14 Конституції України земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороноюною держави. Це по­ложення Основного за кону держави відображено і деталізовано в ЗУ України, Законі Украї­ни "Про охорону земель" та інших актах земельного законодавства.

За чинним законодавством України (ст. 162 ЗК України та ст. 1 Закону України "Про охорону земель") охорона земель включає систе­му правових, організаційних, економічних та інших заходів, спрямо­ваних на раціональне використання земель, запобігання необгрунто­ваному вилученню земель сільськогосподарського і лісогосподарського призначення, захист від шкідливого антропогенного впливу, відтво­рення і підвищення родючості ґрунтів, підвищення продуктивності земель лісогосподарського призначення, забезпечення особливого ре­жиму використання земель природоохоронного, оздоровчого, рекреа­ційного та історико-культурного призначення. Її основне завдання полягає в забезпеченні збереження та відтворення земельних ресур­сів, екологічної цінності природних і набутих якостей землі.

У доктрині земельного права правову охорону земель прийнято розглядати як такий стан суспільних відносин, за яких за допомогою правових норм і заходів екологічного, економічного, земельно-пра­вового, науково-технічного й іншого характеру гарантується та за­безпечується збереження і захист усіх категорій земель, запобігання погіршенню стану довкілля та настання інших наслідків, небезпечних для життя і здоров'я людей, а також застосування до порушників ви­мог законодавства про охорону земель заходів юридичного впливу.

Крім того, правова охорона земель розглядається як один із засобів забезпечення екологічної безпеки та гарантія реалізації права грома­дян на безпечне для життя і здоров'я довкілля, що закріплено Консти­туцією України.

Закон України "Про охорону земель" (ст. 22) виділяє таку систему заходів у галузі охорони земель: а) державна комплексна система спо­стережень; б) розробка загальнодержавних і регіональних програм використання та охорони земель, документації із землеустрою в галузі охорони земель; в) створення екологічної мережі; г) здійснення при­родно-сільськогосподарського, еколого-економічного, протиерозійного та інших видів районування (зонування) земель; ґ) економічне стиму­лювання впровадження заходів щодо охорони та використання зе­мель і підвищення родючості ґрунтів; д) стандартизація і нормування.

Правова охорона земель поєднується із правовим регулюванням їхнього раціонального використання. Поняття "раціональне викорис­тання" і "охорона землі" не слід ні відокремлювати один від одного, ні ототожнювати. Раціональне використання земель є однією із форм охорони земель.

Важливе значення в забезпеченні правової охорони земель має юридична відповідальність. Проте юридична відповідальність настає на певному етапі й пов'язана із скоєним правопорушенням у сфері охорони земель, тоді як правова охорона виникає набагато раніше, і має перш за все превентивний характер. Крім цього, юридичну від­повідальність також слід розглядати як стимулюючий чинник ефек­тивного використання та охорони земель. Це свідчить про те, що по­няття правової охорони земель значно ширше, ніж юридична відпо­відальність за правопорушення в цій сфері.

Важливу роль у здійсненні завдань правової охорони земель віді­грають органи публічної влади, перш за все державної, шляхом вико­нання деяких функцій, а саме: регулюючої, стимулюючої, контролю­ючої, каральної, превентивної.

Регулююча функція держави в охороні земель зводиться до встано­влення загальнообов'язкових правил раціонального використання зе­мельних ресурсів. Так, наприклад, такі вимоги встановлюються у ви­гляді обов'язків землевласників і землекористувачів щодо раціональ­ного використання земельних ділянок, щодо обов'язковості розробки та введення державних стандартів і нормативів допустимої експлуа­тації земель, їхнього якісного стану, допустимого антропогенного на­вантаження на господарське освоєння земель.

Закріплення державою в законодавчих актах суб'єктивних прав і юридичних обов'язків учасників земельних правовідносин і пра­вових засад збереження земель розглядається як складова правової охорони земель.

Стимулююча функція держави в охороні земель полягає в запрова­дженні економічних стимулів раціонального використання та охорони земельних ресурсів для землевласників і землекористувачів, які, зок­рема, передбачені ст. 205 ЗК України. Економічне стимулювання ра­ціонального використання та охорони земель включає комплекс взаємозалежнюг заходів, спрямованих на підвищення зацікавленості осіб, що використовують земельні ділянки, у збереженні й відтворенні земель і ґрунтів, захисту земельних ресурсів від негативних наслідків господарської діяльності.

Контролююча функція держави в охороні земель спрямована на здійснення уповноваженими органами державної влади та місцевого самоврядування контрольно-охоронних функцій за використанням і охороною земель.

Каральна функція держави в охороні земель знаходить свій вияв у встановленні санкцій за порушення правил раціонального викорис­тання й охорони земель та їхнє застосування до порушників земель­ного законодавства.

Превентивна функція держави в охороні земель виявляється в попередженні негативного впливу на якісний стан земель і запобі­ганні необґрунтованому зменшенні кількісного складу відповідних категорій земель.

Земля є об'єктом правової охорони і як просторово-операційний базис, що являє собою поверхню земної кулі, яка обмежена певними просторовими межами і використовується для різних цілей. Тому правова охорона земель як просторово-територіального базису одно­часно охоплює охорону і раціональне використання простору земної поверхні. У цьому зв'язку можна визначити таки види охорони зе­мель: територіальний, ландшафтний, функціональний.

Територіальна охорона земель охоплює комплекс заходів щодо за­безпечення раціонального використання земельного простору для по­треб промисловості, транспорту, енергетики, тобто тих галузей, в яких земельні ділянки не є засобом виробництва. Мета такої охорони полягає в попередженні необгрунтованого антропогенного наванта­ження на землі та залучення до використання меншої земельної площі з найбільш ефективним здійсненням певного виду господарської дія­льності. Стимулюючим чинником територіальної охорони земель слід вважати плату за землю.

Ландшафтна охорона земель здійснюється шляхом створення об'­єктів природно-заповідного фонду, історико-культурних заповідни­ків, еколого-туристичних маршрутів тощо. Її мета полягає в збере­женні цінного з наукового, екологічного, рекреаційного та іншого по­гляду рельєфу місцевості.

Функціональна охорона земель спрямована на забезпечення мож­ливості використання даної земельної ділянки як просторово-територіального базису для розміщення конкретних об'єктів. Такі ви­моги встановлюються, зокрема, щодо розміщення атомних електро­станцій, сільськогосподарських і транспортних підприємств, окремих промислових підприємств, населених пунктів тощо. Так, наприклад, землі, призначенні для зведення господарських об'єктів, мають бути розташовані в сейсмо- і зсувобезпечній зоні з відповідним рельєфом, вологістю, геологічною структурою тощо.

Правова охорона землі охоплює різноманітні напрями і форми, а також передбачає закріплені в законодавстві вимоги щодо прове­дення такої діяльності власниками землі, землекористувачами, від­повідними уповноваженими органами державної влади та місцевого самоврядування.

Форми правової охорони земель являють собою юридично визначе­ні напрями землеохоронної діяльності власників земельних ділянок і землекористувачів, спеціально уповноважених органів та держави, що спрямовані на досягнення мети і завдань державної політики збе­реження земель.

Чинне землеохоронне законодавство України не містить конкрет­ного переліку правових форм охорони земель. Але, враховуючи поло­ження чинного законодавства України, до основних правових форм охорони земель можна віднести такі: 1) установлення заборон та об­межень на діяльність, що може негативно вплинути на якісний стан земель; 2) досягнення раціонального землекористування через реалі­зацію функції розподілу і перерозподілу земельних ділянок і норму­вання відводу земель для різних потреб, а також у порядку землеуст­рою; 3) покладення на землевласників, землекористувачів обов'язку із захисту земель від процесів, що призводять до їхнього погіршення чи деградації (заростання бур'яном, ерозії, селів, підтоплення, забруд­нення, засмічення тощо); 4) контроль у галузі використання й охорони земель; 5) стандартизацію і нормування в галузі охорони земель; 6) економічне стимулювання раціонального використання й охорони земель; 7) моніторинг земель; 8) ведення державного земельного када­стру; 9) рекультивацію порушених земель; 10) консервацію земель; 11) юридичну відповідальність за порушення вимог охорони земель.

Порядок здійснення охорони земель установлюється законодавст­вом. Так, наприклад, установлення заборон на провадження окремих видів діяльності, що може негативно вплинути на стан земель, регла­ментується ст. 48, 52, 61, 111 ЗК України, законодавством про при­родно-заповідний фонд, законодавством про подолання наслідків ка­тастрофи на Чорнобильській АЕС, про пестициди та агрохімікати, про зону надзвичайної екологічної ситуації, про екологічну мережу та іншими законодавчими актами. Правовою основою для консервації земель є положення ст. 172 ЗК України та ст. 51 Закону України "Про охорону земель", наказу Держземагенства України № 175 від 17 жов­тня 2002 р. "Про Порядок консервації земель". Здійснення моніторин­гу земель регламентується ст. 22 Закону України "Про охорону навко­лишнього природного середовища", ст. 191, 192 ЗК України, постано­вою КМ України "Про затвердження положення про моніторинг зе­мель" № 661 від 20серпня 1993 р. Порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель визначено ст. 187- 190 ЗК України, Законом України "Про державний контроль за вико­ристанням та охороною земель", наказом Держкомзему України "Про затвердження Порядку планування та проведення перевірок з питань здійснення державного контролю за використанням та охороною зе­мель" № 312 від 12 грудня 2003 р.

Зокрема, технологічні питання здійснення рекультивації земель регулюються державними стандартами, до яких належать ГОСТ 17.5.3.04-83 "Охорона природи. Землі. Загальні вимоги до рекульти­вації земель", ГОСТ 17.5.3.05-84 "Охорона природи. Рекультивація земель. Загальні вимоги до землювання", ГОСТ 17.5.1.02-85 "Охоро­на природи. Землі. Класифікація порушених земель для рекультива­ції", ГОСТ 17.5.3.06-85 "Охорона природи. Землі. Вимоги до визначення норм зняття родючого шару ґрунту при проведенні земляних робіт" та ін. Також окремі питання порядку здійснення охорони зе­мель регулюються Законами України "Про землеустрій", "Про плату за землю", "Про правовий режим території, що зазнала радіоактив­ного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи", нормами податкового законодавства та інших законодавчих і підзаконних нормативно-правових актів.