Нормування і стандартизація у сфері регулювання земельних відносин

Нормування як за­сіб правового регу­лювання земельних відносин визнається правовою доктри­ною і використову­ється в чинному за­конодавстві України.

Між тим легальне визначення нормування відсутнє. Згідно з ч. 1 ст. 165 ЗК України, Закону України "Про охорону зе­мель" (ст. 28), Закону України "Про охорону навколишнього природ­ного середовища" (ст. 31-33) нормування розглядається як діяльність з установлення "нормативів", "норм, правил, вимог"

У широкому розумінні нормування як засіб правового регулювання - це діяльність з установлення певних обов'язкових якісних і кількіс­них показників, які можуть позначатися як нормативи, стандарти, норми, технічні норми, техніко-юридичні норми, правила, вимоги, регламенти тощо; для зручності далі посилатимемося на ці показники як на "нормативи". Ця діяльність включає в себе розробку відповід­них нормативів, їхнє включення до проектів нормативно-правових актів, узгодження (експертизу), затвердження та оприлюднення останніх у встановленому порядку.

У чинному законодавстві можна віднайти підстави і для іншого ро­зуміння нормування. Воно ґрунтується на тому, що термін "норму­вання" вживається в законодавстві зазвичай разом із терміном "ста­ндартизація", причому ці поняття розглядаються як однопорядкові (див., напр., розд. VII Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища", ст. 165 ЗК України, ст. 23, 28 Закону Укра­їни "Про охорону земель" тощо). Виходячи із того, що стандартизація є поняттям достатньо визначеним і пов'язується з виданням особли­вого різновиду нормативно-правових актів - так званих нормативних документів із стандартизації (стандартів) - можна припустити, що і нормування є діяльністю з видання інших різновидів нормативних документів, окрім нормативних документів зі стандартизації, що іно­ді називаються "нормами".

Можна виділити такі основні види нормативних документів (далі - НД): 1) НД зі стандартизації (насамперед стандарти); 2) НД в галузі будівництва (у першу чергу будівельні норми та правила), 3) НД в га­лузі забезпечення санітарно-гігієнічного благополуччя населення (са­нітарні норми та правила); 4) нормативні акти із забезпечення поже­жної безпеки, 5) НД із забезпечення ветеринарно-санітарного благо­получчя, 6) НД з охорони праці та ін. НД зі стандартизації, однак, ви­даються в результаті стандартизації й не охоплюються нормуванням в його вузькому розумінні.

Спільними рисами НД є їхній переважно вузькоспеціалізований, "технічний" характер, об'єднання в ієрархічно-побудовані та логічно узгоджені системи під егідою певного органу (Держспоживстандарту, Міністерства охорони здоров'я, Мінрегіонбуду тощо). Характерною формальною, зовнішньою рисою НД є присвоєння кожному нормати­вному документу цифрово-буквеного шифру (напр., "ГОСТ 26640-85", "ДБН А.1.1-1-93" тощо).

Нижче нормування розглядається в його вузькому розумінні - як установлення обов'язкових кількісних і якісних показників у так зва­них нормативних документах (окрім нормативних документів зі ста­ндартизації). Саме цей аспект нормування лишається найменш дослі­дженим у спеціальній літературі, зокрема і в частині використання нормативних документів для регулювання земельних відносин.

Розглянемо ті системи НД, що використовуються для регулювання земельних відносин: 1) НД в галузі будівництва, 2) НД в галузі забез­печення санітарно-гігієнічного благополуччя населення (санітарні но­рми), 3) нормативні акти у сфері забезпечення пожежної безпеки (НАПБ), 4) НД із забезпечення ветеринарно-санітарного благополуччя.

1) За чинним законодавством України (п. 2.1. ДБН А. 1.1-1-93) сис­тему НД в галузі будівництва (у сфері містобудування) становить суку­пність державних будівельних норм (ДБН), відомчих будівельних норм (ВБН), регіональних будівельних норм (РБН), відповідні НД колишніх СРСР та УРСР в галузі будівництва до їхньої заміни або скасування (насамперед СН, СНиП, РСН, ВСН) тощо. Уся сукупність НД в галузі будівництва відображена в "Переліку нормативних документів у галузі будівництва, що діють на території України", затвердженому наказом Держбуду України від 21 грудня 1998 р. (із подальшими змінами).

Правову основу видання НД в галузі будівництва становлять на­самперед положення Закону України "Про основи містобудування" від 16 листопада 1992 р. (ст. 16), які надають повноваження з розроб­лення і затвердження нормативних документів у галузі будівництва спеціально уповноваженому центральному органу виконавчої влади з питань містобудування та архітектури (Міністерство регіонального розвитку і будівництва).

Найчастіше як джерела земельного права в спеціальній земельно-правовій літературі згадуються будівельні норми, що передбачають "но­рми відведення" земельних ділянок для різних потреб. НД у галузі будів­ництва регламентують також планування використання земель. Окремі земельно-правові положення містяться в численних будівельних нормах, що встановлюють вимоги до конкретних об'єктів будівництва.

2) НД у галузі забезпечення санітарно-гігієнічного благополуччя на­селення в чинному законодавстві України часто позначаються термі­ном "санітарні норми". Під цим поняттям законодавство (ст. 1 Закону України "Про забезпечення санітарно-епідемічного благополуччя на­селення" та ін.) розуміє власне санітарні норми та правила, санітарно-гігієнічні та санітарно-протиепідемічні правила і норми, санітарно- епідеміологічні правила і норми, протиепідемічні правила і норми, гі­гієнічні та протиепідемічні правила і норми, державні санітарно-епідеміологічні нормативи, санітарні регламенти, видані центральним органом виконавчої влади України в галузі охорони здоров'я. Поряд із цими актами в Україні застосовуються аналогічні акти СРСР (див. по­станову ВР України "Про порядок тимчасової дії на території України окремих актів законодавства Союзу РСР" від 12 вересня 1991 р., по­станову Головного державного санітарного лікаря України № 01/035 від 9 березня 1995 р.).

Із регулюванням земельних відносин пов'язані насамперед саніта­рні норми комунальної гігієни - підсистеми санітарних норм, серед яких провідне місце посідають Державні санітарні правила плану­вання та забудови населених пунктів, затверджені наказом Міністер­ства охорони здоров'я України № 173 від 19 червня 1996 р. Цей до­кумент має виняткове земельно-правове значення, комплексно регу­люючи земельні відносини в населених пунктах, установлює норма­тиви планування територій. Значна кількість НД в галузі забезпечен­ня санітарно-епідемічного благополуччя населення стосується окре­мих об'єктів, передбачаючи нормативи планування та зонування окремих земельних ділянок; санітарними нормами передбачаються також нормативи гранично допустимих (ГДК) та орієнтовно допусти­мих концентрацій (ОДК) шкідливих речовин у ґрунті.

3) За нормативними актами у сфері забезпечення пожежної безпе­ки (НАПБ) позначення "нормативний документ" "офіційно" не закріп­лено, проте достатньо часто в правозастосовчій діяльності вони нази­ваються нормативними документами. Систему НАПБ відображає Державний реєстр нормативних актів з питань пожежної безпеки (Реєстр НАПБ), що ведеться відповідно до Положення про порядок розроблення, затвердження, перегляду, скасування та реєстрації но­рмативних актів з питань пожежної безпеки, затвердженого наказом МНС України "Про затвердження Положення про порядок розроблен­ня, затвердження, перегляду, скасування та реєстрації нормативно-правових актів з питань пожежної безпеки" № 355 від 23 вересня 2003 р. Серед НД з питань пожежної безпеки слід виділити правила пожежної безпеки різних рівнів.

Передусім важливе значення для регулювання земельних відносин мають загальнодержавні Правила пожежної безпеки в Україні, за­тверджені наказом Міністерства України з питань надзвичайних си­туацій від 19 жовтня 2004 р., насамперед підрозд. 4.1. "Утримання території". Вимоги загальнодержавних правил пожежної безпеки конкретизуються в галузевих і відомчих правилах. Певне значення для регулювання земельних відносин можуть мати також міжгалузеві правила пожежної безпеки (див. Правила пожежної безпеки для місць розосередження евакуйованого населення, затверджені Головним управлінням пожежної охорони МВС СРСР 2 квітня 1990 р., шифр НАПБ Б.01.001-90) та правила пожежної безпеки для об'єктів окремо­го відомства (напр., Правила пожежної безпеки для об'єктів МВС України, затверджені наказом МВС України № 350 від 12 травня 1998 р.). Нарешті, на локальному рівні діють правила (положення, ін­струкції тощо) підприємств, установ та організацій, де також цілком можуть установлюватися вимоги до використання земельних ділянок.

4) Певне земельно-правове значення мають і окремі НД із забезпе­чення ветеринарно-санітарного благополуччя. Зокрема, земельно-правові нормативи передбачені Ветеринарно-санітарними правилами для птахівничих господарств і вимогами до їхнього проектування, за­твердженими наказом Головного державного інспектора ветеринар­ної медицини України № 53 від 3 липня 2001 р., Ветеринарними та санітарними вимогами до особистих підсобних господарств населен­ня - виробників сирого товарного молока, затвердженими наказом Державного департаменту ветеринарної медицини Міністерства аг­рарної політики України № 17 від 21 березня 2002 р.

Підсумовуючи, слід визнати НД важливим джерелом земельного права, роль якого в подальшому, на наше переконання, має лише зростати. Перспективним напрямом удосконалення системи земельно-правового регулювання ми вважаємо створення спеціальної підси­стеми нормативних документів (землевпорядних НД), які були б без­посередньо спрямовані на регулювання земельних відносин. Саме за допомогою таких землевпорядних НД мають бути закріплені норма­тиви оптимального співвідношення земельних угідь, якісного стану ґрунтів, показники деградації земель і ґрунтів тощо, існування яких на сьогодні задекларовано законодавцем (ст. 165 ЗК України, Закон України "Про охорону земель" тощо), і які поки що існують лише у ви­гляді неофіційних наукових напрацювань.