Узагальнення судової практики в системі джерел земельного права

Чинним законо­давством України до юрисдикції вищих спеціалізований су­дів України та Вер­ховного Суду Украї­ни віднесено уза­гальнення практики застосування норм чинного законодавства. Так, відповідно до Закону України "Про судоустрій" від 7 лютого 2002 р. вищі спеціалізовані су­ди та їхні пленуми, Верховний Суд України, Пленум Верховного Суду України дають судам нижчого рівня роз'яснення з питань застосу­вання законодавства на основі узагальнення судової практики та аналізу судової статистики, які мають рекомендаційний, а не загаль­нообов'язковий характер. Водночас такі роз'яснення практики засто­сування норм чинного земельного законодавства при здійсненні пра­восуддя сприяють уніфікації підходів до розв'язання земельних спо­рів, забезпечують однакове застосування земельно-правових норм на всій території держави, допомагають у виявленні недоліків чинного земельного законодавства, сприяють захисту земельних прав та інте­ресів суб'єктів земельних правовідносин.

Узагальнення практики застосування судами України норм земель­ного законодавства неодноразово проводив Верховний Суд України, зокрема в постанові Пленуму Верховного Суду України від 16 квітня 2004 р. № 7 "Про практику застосування судами земельного законо­давства при розгляді цивільних справ", постанові Пленуму Верховного Суду України № 17 "Про судову практику у справах про злочини та інші правопорушення проти довкілля" від 10 грудня 2004 р.

Особливості застосування земельного законодавства при розгляді господарських справ відображені в роз'ясненнях Вищого господарсь­кого суду України, а саме: Оглядовому листі Вищого господарського суду від 30 листопада 2007 р. № 01-8/918 "Про деякі питання прак­тики вирішення спорів, пов'язаних з орендою земельних ділянок" (за матеріалами справ, розглянутих у касаційному порядку Вищим гос­подарським судом України), Листі Вищого господарського (арбітраж­ного) суду від 16 листопада 2001 р. № 01-8/1228 "Про деякі питання практики вирішення спорів, пов'язаних із застосуванням земельного законодавства", Роз'ясненні Вищого господарського (арбітражного) суду від 27 червня 2001 р. № 02-5/743 "Про деякі питання практики вирішення спорів, пов'язаних із захистом права власності на землю і землекористування", Роз'ясненні Вищого господарського (арбітражно­го) суд}' від 27 червня 2001 р. № 02-5/744 "Про деякі питання прак­тики вирішення спорів, пов'язаних із застосуванням законодавства про охорону навколишнього природного середовища".

Адаптація земельного законодавства України до права Європейського Союзу

Реалізація курсу на європейську ін­теграцію України є невід'ємним елемен­том внутрішніх ре­форм, спрямованих на економічне зрос­тання, підвищення рівня життя народу, розвиток демократії, становлення громадянсько­го суспільства, забезпечення гарантій верховенства права, свободи слова, захисту прав і свобод людини, зміцнення національної безпеки. Поглиблення співробітництва з Європейським Союзом (далі - ЄС) є важливим елементом зміцнення стабільності та безпеки на Європей­ському континенті, стимулюватиме проведення внутрішніх економіч­них і політичних реформ, сприятиме суспільному прогресу та розбу­дові соціально орієнтованої економіки України.

Нормативно-правові акти ЄС відіграють значну роль у регулюванні земельних відносин у державах - членах ЄС. Так, відповідно до проекту

Договору про запровадження Конституції для Європи (2003/С169/01), ухваленого консенсусом Європейського Конвенту 13 червня та 10 ли­пня 2003 р., Рада Міністрів одностайно ухвалює європейські закони чи європейські рамкові закони, що запроваджують заходи щодо ви­користання земельних ресурсів, за винятком організації збирання та утилізації відходів.

Реалізація курсу на європейську інтеграцію України зумовлює не­обхідність проведення адаптації національного земельного законодав­ства до вимог ЄС. Адаптація земельного законодавства - це процес приведення законів України та інших нормативно-правових актів, які є джерелами земельного права України, у відповідність до асдиіз сошшипаиіаіге.

Ас^шз сотшипаиіаіге (ас^шз) - це правова система Європейського Союзу, яка включає акти законодавства Європейського Союзу (але не обмежується ними), прийняті в рамках Європейського співтоварист­ва, Спільної зовнішньої політики та політики безпеки і Співпраці у сфері юстиції та внутрішніх справ. Джерелами ас^иіз сотшипаиіаіге є: а) первинне законодавство, а саме: Договір про заснування Євро­пейського економічного співтовариства 1957 р. (із 1993 р. - Договір про заснування Європейського співтовариства), Договір про засну­вання Європейського співтовариства з атомної енергії 1957 р. з на­ступними змінами, внесеними Маастрихтським договором (Договір про утворення Європейського Союзу 1992 р.), Амстердамським дого­вором 1997 р. та Ніццьким договором 2001 р., а також актами про приєднання; Договір про Європейський Союз 1992 р., із змінами, внесеними Амстердамським договором 1997 р. та Ніццьким догово­ром 2001 р., а також договорами про приєднання; Договір про злиття 1965 р.; акти про приєднання нових держав-членів; б) вторинне за­конодавство, зокрема: директиви; регламенти; рішення; рекомендації або висновки; джерела права у формі міжнародних угод; загальні принципи права Європейського співтовариства; рішення Європейсь­кого суду; спільна стратегія у сфері спільної зовнішньої політики та політики безпеки; спільні дії в межах спільної зовнішньої політики та політики безпеки; спільна позиція у сфері спільної зовнішньої політи­ки та політики безпеки; рамкове рішення щодо гармонізації законо­давства в контексті положень Договору про ЄС про співробітництво правоохоронних і судових органів у кримінальних справах; спільна по­зиція в контексті положень Договору про ЄС про співробітництво пра­воохоронних і судових органів у кримінальних справах; рішення в

контексті положень Договору про ЄС про співробітництво правоохо­ронних і судових органів у кримінальних справах; загальні положення або принцип у сфері спільної зовнішньої політики та політики безпеки.

Правове регулювання та охорона земель на сучасному етапі розви­тку ЄС визначається як один із пріоритетних напрямків екологічної політики, зокрема в Шостій програмі дій Співтовариства у сфері до­вкілля, затвердженій Рішенням Європейського Парламенту і Ради № 1600/2002/ЄС. Рішення затверджує програму дій Співтовариства у сфері навколишнього середовища (далі - Програма) тривалістю 10 років, починаючи з 22 липня 2002 р. Програма визначає ключові екологічні цілі й пріоритети, що ґрунтуються на оцінці стану навко­лишнього середовища, інтеграції екологічних пріоритетів у всю полі­тику Співтовариства та на пріоритетних сферах, що вимагають спі­льних дій Співтовариства, а саме: зміна клімату; природа і біорізноманіття; навколишнє середовище, здоров'я і якість життя; природні ресурси і відходи.

Водночас із зазначеними загальними положеннями Програма ви­значає низку безпосередніх заходів щодо охорони земель, як то заохо­чення і підтримка ефективного і сталого використання й управління землею і морем, ураховуючи екологічні фактори. При повному дотри­манні принципу субсидіарності це вимагає здійснення таких заходів: сприяння кращій практиці щодо сталого планування землекористу­вання, що враховує специфічні регіональні умови з особливим наго­лосом на програмі Інтегрованого управління прибережними зонами; сприяння кращій практиці й підтримка мереж, які допомагають об­міну досвідом із сталого розвитку, включаючи міські зони, море, при­бережні, гірські зони, водно-болотні угіддя та інші зони чутливого ха­рактеру; поліпшення використання, збільшення ресурсів і надання ширшого змісту агроекологічним заходам, передбаченим спільною сільськогосподарською політикою; заохочення держав-членів розгля­дати використання регіонального планування як інструмент покра­щення захисту навколишнього середовища для громадян і сприяти обміну досвідом із сталого регіонального розвитку, зокрема у міських та іустозаселених зонах.

У сфері охорони земель і ґрунтів тематична стратегія має бути спрямована на профілактику та попередження забруднення, ерозії, спустелення, деградації ґрунтів (зниження родючості), використання земельних ресурсів з урахуванням регіональних особливостей та від­мінностей, включаючи гірські райони і території, на яких бракує водних ресурсів. Така стратегія щодо охорони ґрунтів в ЄС була запро­понована Комісією, зокрема після оприлюднення 16 квітня 2002 р. попередньої доповіді із цього питання.

За відсутності єдиного спеціального акта з охорони земель в еколо­гічному законодавстві ЄС знайшли закріплення загальні та спеціальні положення щодо здійснення моніторингу за станом земель і ґрунтів, планування територій та землекористування, охорони ґрунтів і забез­печення їхнього безпечного стану в процесі здійснення різних видів діяльності, відповідальності за порушення екологічного законодавства та за екологічну шкоду.

Правові засади здійснення моніторингу за станом земель закріплені в Регламенті Ради 1210/90 від 7 травня 1990 р. про створення Євро­пейського агентства з навколишнього середовища та Європейської си­стеми спостереження й інформації про стан навколишнього середови­ща (із змінами та доповненнями). Регламент одночасно визначає поря­док формування Європейської системи спостереження та інформації про стан довкілля і положення щодо створення Європейського агентс­тва з навколишнього середовища та його основних повноважень.

Правове регулювання оприлюднення і доступу до інформації про стан довкілля, у тому числі інформації про стан земель і ґрунтів знайшли закріплення на рівні Директиви Європейського Парламенту та Ради 2003/4/ЄС від 28 січня 2003 р. про доступ громадськості до інформації про навколишнє середовище та про скасування Директи­ви Ради 90/313/ЄЕС.

Окремі норми екологічного законодавства ЄС справляють значний влив на врегулювання питань планування територій та землекорис­тування в законодавстві держав - членів ЄС. Директивою Ради 85/337/ЄЕС від 27 червня 1985 р. (із змінами, внесеними Директи­вою 97/11/ЄС від 3 березня 1997 р.) щодо оцінки впливу деяких державних і приватних проектів на навколишнє середовище та окремі його компоненти.

Серед норм ЄС, що мають бути дотримані державами - членами ЄС щодо планування територій та землеустрою, варто зазначити поло­ження Директиви Ради 96/82/ЄС від 9 грудня 1996 р. про попере­дження великих промислових аварій, пов'язаних з небезпечними речо­винами. Відповідно до ст. 12 Держави-члени при реалізації політики щодо використання земель мають ураховувати попередження великих аварій та їхніх наслідків шляхом установлення і дотримання дистанції між промисловими та населеними зонами, а також територіями, що підлягають особливій охороні, і територіями загального користування.

Серед норм, що безпосередньо спрямовані на охорону ґрунтів, слід зазначити Директиву Ради 86/278/ЄЕС від 12 червня 1986 р. про охорону навколишнього середовища і, зокрема, ґрунтів при ви­користанні осаду стічних вод у сільському господарстві, метою якої є регулювання і впорядкування використання осаду стічних вод у сільському господарстві, яке має здійснюватися таким чином, щоб виключити шкідливий вплив на ґрунти, рослинність, тварин і здоро­в'я людей і в той же час стимулювалося раціональне використання такого мокрого осаду.

Відповідно до ст. 7 Директиви заборонено державам-членам вико­ристовувати осад або поставляти його для використання на: 1) пасо­вищах або угіддях, де вирощуються кормові культури, для випасання худоби; на угіддях, до збирання врожаю кормів, у терміни, що вста­новлюються державами-членами з урахуванням їхнього географічно­го положення та кліматичних умов і не може бути менше трьох тиж­нів; 2) ґрунтах, на яких вирощуються фруктові або овочеві культури, за винятком тих, де вирощуються фруктові дерева; 3) землях, при­значених для вирощування фруктових та овочевих культур, що без­посередньо торкаються ґрунту і споживаються в сирому вигляді впродовж десяти місяців до збору врожаю та під час його збору.

Серед спеціальних актів доцільно зазначити Директиву Ради 91/676/ЄЕС від 12 грудня 1991 р. стосовно охорони вод від забруд­нення, спричиненого нітратами із сільськогосподарських джерел. Не­зважаючи на те, що безпосередньою метою Директиви є зменшення та запобігання забрудненню вод, спричиненого застосуванням і збе­ріганням неорганічних та органічних добрив на тваринницьких фер­мах, вона спрямована на попередження завдання значної шкоди до­вкіллю, у тому числі ґрунтам.

Аналізуючи норми екологічного законодавства ЄС щодо охорони зе­мель і ґрунтів, не можна обминути положення Директиви Європейсь­кого Парламенту та Ради 2004/35/ЄС від 21 квітня 2004 р. про еколо­гічну відповідальність за попередження та ліквідацію наслідків завда­ної навколишньому середовищу шкоди, якою передбачено обов'язок держав у разі завдання екологічної шкоди вживати заходи щодо від­новлення природних ресурсів і навколишнього середовища загалом.

Розглянуті норми екологічного законодавства ЄС дозволяють дійти висновку про те, що в межах ЄС частково сформувалися та продовстосування ЗК України, а також скасування існуючих обмежень, за­кріплених ст. 82 ЗК України, на володіння земельними ділянками несільськогосподарського призначення українськими юридичними осо­бами із часткою іноземного капіталу, включаючи ті, в яких іноземний капітал становить 100 %; 3) з метою стабілізації виробництва і забез­печення економічного зростання на якісно новій основі, закінчення процесу приватизації Програмою інтеграції України до Європейсько­го Союзу, схваленою Указом Президента України від 14 вересня 2000 р., передбачається розробка та впровадження механізмів пере­дачі в процесі приватизації земельних ділянок у довгострокову оренду з подальшим викупом, а також проведення продажу підприємств ра­зом із земельними ділянками в процесі їхньої приватизації; 4) з метою адаптації земельного законодавства до вимог ЄС Спільною стратегією Європейського Союзу щодо України, що була схвалена Європейською Радою 11 грудня 1999 р., за якою Україна зобов'язана вживати рішу­чих заходів у галузі захисту навколишнього середовища, зокрема за­хисту здоров'я населення від забруднення ґрунтів, а також у сфері раціонального та відповідального використання природних ресурсів. Напрямками реалізації зазначених заходів є вдосконалення обліку за­бруднення земельних ресурсів твердими небезпечними відходами, розроблення національних екологічних класифікацій, що відповіда­ють міжнародним стандартам, проведення моніторингу екологічного стану навколишнього природного середовища з урахуванням станда­ртів ЄС, що передбачає вжиття таких заходів, як створення сателітних екологічних рахунків і приведення у відповідність до них системи показників статистичної звітності щодо охорони навколишнього се­редовища та природних ресурсів, проведення статистичного моніто­рингу екологічного стану навколишнього природного середовища з урахуванням стандартів ЄС.

Водночас необхідно враховувати, що приведення законів та інших нормативно-правових актів з питань регулювання земельних відно­син у відповідність до законодавства Європейського Союзу потрібно розпочинати не з удосконалення Земельного кодексу України та ви­даних відповідно до нього законодавчих актів, а з обов'язкового ви­користання у правотворенні конституційних засад здійснення права власності та інших прав на землю, узгодження проектів земельних законів з нормами права Європейського Союзу, ураховуючи при цьо­му пріоритет у забезпеченні територіального верховенства України, національної безпеки держави та народу.

РОЗДІЛ 4 ПРАВА НА ЗЕМЛЮ В УКРАЇНІ