49. Конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации. Радомир Спиридов (108)

Условные сокращения:

КС РФ — Конституционный суд Российской Федерации

К(У)СС — конституционный (уставный) суд субъекта (Российской Федерации)

СОЮ — суды общей юрисдикции

НПА — нормативный правовой акт

(органы) ГВ — органы государственной власти

(органы) МСУ — органы местного самоуправления

ФКЗ, ФЗ — федеральный закон, федеральный конституционный закон

арб. - арбитражные (суды)

Условия создания К(У)СС РФ. В соответствии с ч. 2 ст. 5 Конституции РФ республики в составе РФ могут иметь свои конституции и законодательство, а другие субъекты РФ — устав и законодательство, а с ч. 4-5 ст. 76 Конституции РФ — издавать на базе действующих конституций (уставов) и законодательства иные НПА. Это означает, что в субъектах РФ могут существовать обширные локальные правовые системы, нуждающиеся в четкой внутренней и внешней (на федеральном уровне) согласованности, без которой невозможны законность и стабильность правопорядка. Налаживанию такой согласованности способствуют:

- конституционные предписания: 1) о верховенстве Конституции РФ, 2) о том, что она и федеральные законы подлежат неуклонному исполнению на всей территории страны, 3) и о том, что этим предписаниям не должны противоречить все другие издаваемые в России правовые акты

- федеральные суды, их деятельность по контролю за законностью действий (или бездействия) и решений всех органов ГВ, органов МСУ, общественных объединений и должностных лиц, а также по отмене неконституционных законо (КС РФ) или иных актов, не соответствующих ФЗ (СОЮ и арб.)

Однако в соответствии со ст. 73 Конституции РФ субъектам представлена вся полнота власти по вопросам государственной и общественной жизни, не отнесённых к ведению РФ или совместному ведению субъекта и РФ. Это означает, что законодательство и НПА, изданные субъектами в рамках этих полномочий, не охватываются этими федеральными судами.

Идея учреждения К(У)СС начала возникать вскоре после того, как в конце 80-х — начале 90-х гг. обозначился процесс поиска эффективных форм конституционного контроля. Уже тогда и несколько позднее стали появляться в республиках, краях и областях квазисудебные и судебные органы, бравшие на себя функцию обеспечения соответствия местных правовых актов республиканским конституциям и подобным актам, принимавшимся в других субъектах РФ. Первый официальный шаг по признанию легитимности такого рода органов сделан 31 декабря 1996 г., когда состоялось подписание Президентом РФ неоднократно упоминавшегося выше Закона о судебной системе. Законодательные решения, декларирующие учреждение конституционных (уставных) судов, состоялись лишь в половине субъектов РФ

Такой пробел и призваны устранять К(У)СС, которые субъекты могут законами создавать и упразднять (ч. 2 ст. 17 ФКЗ «О судебной системе»), а также должны финансировать из своего бюджета (ч. 2 ст. 27 ФКЗ «О судебной системе»).

Конституционный суд субъекта РФ — это судебный орган конституционного контроля республики в составе РФ, самостоятельно и независимо осуществляющий судебную власть посредством конституционного судопроизводства. В России их 13.

Уставный суд субъекта РФ — это судебный орган уставного контроля края, области, города федерального назначения, автономной области, автономного округа в составе РФ, самостоятельно и независимо осуществляющий судебную власть посредством конституционного судопроизводства. В России их 3.

К(У)СС являются частью единой судебной системы, то есть на судей

этих судов распространяются все гарантии и требования, предусмотренные Законом «О статусе судей в Российской Федерации», за исключением порядка назначения на должность и срока полномочий, которые регулируются законами субъектов РФ. Также в соответствии с ч. 4 ст. 13 ФКЗ «О судебной системе» порядок наделения полномочиями председателей, заместителей председателей, других судей К(У)СС РФ устанавливается ФЗ и законами субъектов Российской Федерации. При этом К(У)СС не образуют единой системы, возглавляемой каким-либо судебным органом. Конституционные (уставные) суды субъектов РФ решают единые задачи по укреплению конституционных основ государственной и общественной жизни. Это также подтверждается тем фактом, что решение К(У)СС, принятое в пределах его полномочий, не может быть пересмотрено иным судом, в том числе и Конституционным судом РФ (п. 4 ст. 27 ФКЗ «О судебной системе») Только сами К(У)СС могут пересматривать свои собственные решения. (Романов) Это в отличие от КС РФ, решения которого могут быть пересмотрены только в случае изменения Конституции, что является гарантией независимости КС РФ. КС РФ и К(У)СС не соподчинены, а КС РФ является полностью самостоятельным судом (так называемый децентрализованный конституционный контроль — из лекций Ильютченко).

Ч. 1 ст. 27 ФКЗ «О судебной системе» утверждает основные полномочия К(У)СС:

- рассмотрение вопросов соответствия законов субъекта РФ конституции (уставу) субъекта РФ,

- рассмотрение вопросов соответствия НПА органов государственной власти субъекта РФ конституции (уставу) субъекта РФ

- рассмотрение вопросов соответствия НПА органов местного самоуправления субъекта Российской Федерации конституции (уставу) субъекта РФ

- толкование конституции (устава) субъекта РФ.

Однако субъекты РФ в соответствии с ч. 3 данной статьи могут расширить компетенцию К(У)СС. Дела, отнесённые к компетенции КС РФ, не могут быть отнесены к компетенции К(У)СС. (Романов) В соответствии с положениями законов субъектов РФ в компетенцию конституционных (уставных) судов субъектов РФ входят следующие полномочия:

1) Рассмотрение дел о конституционности нормативных и иных правовых актов. Реализуя данное полномочие, суды осуществляют правовую охрану своих конституций (уставов) и способствуют, таким образом, обеспечению их верховенства на всей территории субъекта РФ, а также утверждению высшей юридической силы данных учредительных актов в системе правовых актов субъектов РФ.

В рамках данного полномочия конституционные (уставные) суды субъектов РФ осуществляют абстрактный нормоконтроль, т. е. проверку правовых актов на соответствие конституции (уставу) вне связи с конкретным делом.

Объектом контроля по данной категории дел являются прежде всего нормативные правовые акты субъектов РФ.

2) Разрешение споров о компетенции. Суды разрешают споры:

— между высшими органами государственной власти субъекта РФ;

— между органами государственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления, действующими на его территории;

— между органами местного самоуправления.

Обращаться в суды по данной категории дел может, как правило, любой из участвующих в споре орган государственной власти или орган местного самоуправления.

3) Официальное толкование конституций (уставов) субъектов Российской Федерации.

Органы конституционного (уставного) контроля создаются с целью правовой охраны учредительных актов субъектов РФ и обеспечения их прямого действия на всей территории субъекта РФ. Правовая охрана предполагает, что при реализации норм конституций (уставов) все правореализующие субъекты будут единообразно понимать их смысл и значение. Этому способствует такое важное полномочие конституционных (уставных) судов, как право давать официальное толкование, имеющее общий и неперсонифицированный характер. Такое полномочие предусмотрено в большей части субъектов РФ: республиках Адыгея, Башкортостан, Бурятия, Коми, Карачаево-Черкесской Республике, республиках Татарстан, Северная Осетия — Алания, Ингушетия, Карелия, Чеченской Республике, Санкт-Петербурге, Калининградской области и др. В тех регионах, где пока не созданы конституционные (уставные) суды, установлено, что официальное толкование конституции (устава) осуществляет законодательный (представительный) орган государственной власти.

Круг субъектов, которые могут обратиться в конституционный (уставный) суд с запросом об официальном толковании, достаточно широк. Региональные законы относят к ним: высшее должностное лицо субъекта РФ, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ; высший орган исполнительной власти; группу депутатов; комитеты законодательного (представительного) органа; органы местного самоуправления; прокурора; высшие судебные органы субъекта РФ; граждан; уполномоченного по правам человека; общественные объединения и др.

4) Проверка конституционности закона или иного нормативного правового акта субъекта РФ, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов.

Рассмотрение указанной категории дел преобладает в практике конституционных (уставных) судов, однако в законах субъектов РФ существуют особенности при установлении как объекта, так и субъекта проверки. Наиболее распространенным объектом проверки являются законы субъекта РФ, однако в отдельных регионах допускается проверка нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.

Как правило, в законах субъектов устанавливается, что таким правом обладают граждане и их объединения. В отдельных субъектах РФ уточнено, что правом на обращение наделены не только граждане РФ, но и иностранные граждане и лица без гражданства, чьи права нарушаются нормативным правовым актом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле.

На практике большинство жалоб граждан приходится на такие сферы, как социальное обеспечение (пенсии, пособия, платежи ЖКХ, почетные звания), жилищные отношения, трудовые отношения, налоговые отношения. Особой категорией дел, получившей распространение в последнее время, являются избирательные отношения, и в первую очередь муниципальные выборы.

5) Иные полномочия, к которым относятся право законодательной инициативы. Помимо названных субъекты Федерации закрепляют в своих законах за конституционными (уставными) судами и иные полномочия. К ним относятся:

— право законодательной инициативы;

— дача заключений о фактах нарушения конституции (устава) органами государственной власти субъекта РФ;

— направление в законодательный (представительный) орган субъекта РФ послания (доклада) о состоянии конституционной законности в субъекте РФ;

— рассмотрение дел о соответствии вопроса, выносимого на референдум субъекта РФ, конституции (уставу) субъекта РФ.

Как правило, в законах субъектов РФ указано, что право законодательной инициативы принадлежит судам только по вопросам их ведения. Например, по инициативе Конституционного суда Республики Саха (Якутия) был принят Конституционный закон Республики Саха (Якутия) от 18 июля 2001 г. 3 № 317-11 «О внесении изменений в Конституцию (основной закон) Республики Саха (Якутия)», которым внесены изменения в перечень полномочий Конституционного суда республики.

В отдельных регионах конституционный (уставный) суд дает заключение о фактах нарушения конституции (устава) органами государственной власти субъекта РФ (например, при возбуждении процедуры о роспуске законодательного органа субъекта РФ), а также рассматривает дела о соответствии конституции (уставу) субъекта РФ действий и решений высшего должностного лица субъекта РФ.

Стоит отметить и то, как взаимодействуют СОЮ с К(У)СС. Во-первых, СОЮ уступают конституционным (уставным) судам субъектов свою компетенцию по публично-правовым делам в той мере, в какой они закрепляются законом субъекта за К(У)СС. Во-вторых, СОЮ могут обращаться в К(У)СС, чтобы дисквалифицировать НПА, противоречащий, по мнению СОЮ, региональной конституции или уставу (а именно законов субъекта, НПА органов ГВ субъекта или МСУ субъекта).

Порядок производства в конституционном (уставном) суде субъекта РФ устанавливается законами соответствующего субъекта и включает в себя определение:

• поводов и оснований к возбуждению конституционного судопроизводства;

• обстоятельств, исключающих производство в конституционном (уставном) суде;

• прав и обязанностей участников конституционного судопроизводства;

• сроков рассмотрения и разрешения обращения;

• процедурных правил, касающихся оформления обращения, движения дела, проведения слушания в заседании суда, вынесения, оформления, провозглашения и опубликования судебного решения.

В основном такой порядок совпадает с тем, который установлен для производства в Конституционном Суде РФ. Однако с учетом особенностей компетенции конституционных (уставных) судов и некоторых иных обстоятельств в законах отдельных субъектов РФ могут содержаться и некоторые специфические правила осуществления конституционного судопроизводства.

Так, согласно Закону Республики Саха (Якутия) правом на обращение в Конституционный Суд с ходатайством о проверке конституционности договора или нормативного акта, помимо высших органов законодательной и исполнительной власти республики и Российской Федерации, обладают: народный депутат Республики Саха (Якутия), прокурор республики, общественные организации в лице их республиканских органов (ч. 1 ст. 26).

Конституционные суды республик Татарстан, Тыва, Саха (Якутия) управомочены по собственной инициативе давать толкование вынесенных ими постановлений.

В законах большинства субъектов РФ о конституционном (уставном) суде содержатся положения, провозглашающие решения суда окончательными и не подлежащими обжалованию и пересмотру.

Конституционный (уставный) суд субъекта помогает сбалансировать недостаток профессионализма и компетентности, который наблюдается у периодически переизбираемых органов представительной и исполнительной власти (особенно в первый период после выборов). Деятельность данного суда делает конституционное правосудие более доступным, помогает более эффективно и быстро решать постоянно возникающие политические проблемы, гасить политические конфликты между ветвями власти.

(Романов) Однако это сочетается с тем фактом, что на содержание этих судов выделяется огромное количество средств, причём решений они принимают очень мало. Например, за 2015 год два конституционных суда (в Туве и Чеченской Республике) не вынесли ни одного судебного решения. При этом в 2015 году на содержание Конституционного суда Чеченской республики было потрачено 35,4 млн руб., а на содержание Конституционного суда Республики Тыва бюджет израсходовал 27,2 млн руб. В 2015 году бюджетные расходы на принятие одного решения конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации составили в среднем более 3 млн руб. Формально конституционные (уставные) суды независимы от властей регионов при вынесении решений. Однако фактически региональные власти имеют право ликвидировать по своему усмотрению конституционные (уставные) суды. Например, в Челябинской области Уставный суд был упразднён в 2014 году после того, как отменил одно из решений областных властей.