Виды юридических гарантий местного самоуправления и их содержания.

20.09.2012

Способы и средства, направленные на без препятственное осуществление деятельности органов местного самоуправления, а также защиту их прав и законных интересов от возникающих нарушений на работу органов государственной власти. Внутри самой системы юридических гарантий местного самоуправлений существуют своя определенная классификация по тем или иным выдвигаемым критериям:

1. Деление гарантий в зависимости от их юридического содержания на материально-правовые и процессуальные гарантии, исходя из целевого назначения, принято выделять гарантии обеспечения организационной самостоятельности местного самоуправления, финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления и гарантии судебной и иных правовых форм защиты субъективных прав и интересов органов местного самоуправления.

2. С учетом юридической силы гарантий, получающих свое закрепление в актах российского законодательства, бывает: международно-правовые гарантии, внутрифедеральные, региональные и локальные муниципально-правовые.

Действие, так называемых, юридических гарантий, обеспечение организационной самостоятельности местного самоуправления, главным образом направленно на сохранение организационной обособленности органов местного самоуправления от системы государственной власти. Регулирование порядка самостоятельного формирования структуры органов местного самоуправления, и их компетенции, и формы деятельности, а также на самостоятельное определение территориальной организации местного самоуправления и реализацию права органов местного самоуправления на самостоятельную подготовку и принятие муниципально-правовых актов, издаваемые по вопросам местного значения.

Согласно ст.12 Конституции РФ считается по общему правилу, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, и они являются организационно обособленными своей деятельностью от государственных органов, кроме того предполагается, что органы государственной власти не могут вмешиваться в дела местного самоуправления не иначе как в случаях и в порядке, установленных федеральными законами. В частности №-131ФЗ ст.75 устанавливает случаи временного осуществления органами государственной власти субъектов РФ отдельных полномочий органов местного самоуправления:

1. Возникновение стихийного бедствия или иной чрезвычайной ситуации, когда в муниципальном образовании отсутствует либо не могут быть сформированы органы местного самоуправления.

2. Следствие принятие органами местного самоуправления нормативно-правовых актов или совершение ими действия или без действия, влекущее за собой возникновение просроченной муниципальной задолженности по выполнению своих бюджетных и иных финансовых обязательств перед 3-им лицами, если она превышает 30% собственных доходов местного бюджета или есть такая муниципальная задолженность, превышающая 40% выделенных бюджетных ассигнований из местного бюджета в отчетном финансовом году.

3. Выявление фактов не целевого использования по назначению выделенных средств из федерального и регионального бюджетов в форме субвенции на осуществление переданных отдельных государственных полномочий. В таких двух последних выше перечисленных случаях, если они подтверждены в судебном порядке, арбитражный суд может вынести решение по предложению органов государственной власти субъектов РФ о введение временной государственной финансовой администрации на территории муниципального образования в целях погашения просроченной муниципальной задолженности и установление финансового контроля за исполнением местного бюджета сроком до двух лет.

Согласно ст.131 Конституции РФ по общему правилу считается, что население муниципального образования имеет право в своем уставе самостоятельно определять организационную структуру своих органов местного самоуправления. Тем не менее, из этого общего правила в ФЗ-№131 есть свое исключение, предусматривающие, что помимо выборных органов местного самоуправления в обязательном порядке должна создаваться местная администрация, хотя она формально не относится к выборным органам местного самоуправления более того, №131-ФЗ прямо допускает возможность прямого участия органов государственной власти субъектов РФ формирование структуры органов местного самоуправления, например, при выборах на должность главы местной администрации. В частности в состав конкурсной комиссии по выборам на пост главы местной администрации не менее 1/3 от состава ее членов назначается законодательным собранием субъекта РФ и по предложению высшего должностного лица субъекта РФ. Не менее важное значение с точки зрения обеспечения организационной самостоятельности местного самоуправления в нашей стране имеет регулирование вопросов компетенции органов местного самоуправления по вопросам местного значения. Как отмечают многие юристы в настоящее время перечень вопросов местного значения, отнесенный к компетенции органов местного самоуправления устанавливается только актами федерального законодательства носит исчерпывающий характер и не может быть в дальнейшем расширен на региональном и муниципальных уровнях.

Другой важной юридической гарантией обеспечения организационной самостоятельности можно считать участие население муниципального образования в решение вопроса об определение территориальной организации. Согласно ст.131 Конституции РФ такого рода вопросы, касающиеся изменение границ или преобразования муниципального образования должны решаться органами государственной власти субъектов РФ с учетом мнения, роживающих жителей муниципального образования и преимущественно выраженного в адекватной правовой форме путем принятия соответствующего решения на местном референдуме. Тем не менее, следует отметить то обстоятельство, что в настоящее время №131-ФЗ допускает возможность использование упрощенной процедуры мнения проживающих жителей муниципального образования со стороны органов государственной власти субъектов РФ, выраженной в форме принятия решения на общем собрание, сходе граждан по месту жительства, городского или сельского поселения либо на совместном заседание представительных органов местного самоуправления городских и сельских поселений, входящих в состав муниципального района.

Еще одной существенной юридической гарантией обеспечение организационной самостоятельности местного самоуправления в нашей стране является право муниципальных образований иметь свою собственную символику: герб и флаг, подлежащие затем процедуре государственной регистрации установленной в законном порядке. К сожалению, стоит отметить, что к настоящему времени не разработан и не принят специальный правовой акт Правительства РФ, регламентирующий процедуру государственной регистрации символики муниципальных образований. Не менее важное значение обеспечение организационной самостоятельности местного самоуправления имеет предоставление права органам местного самоуправления самостоятельно разрабатывать и принимать свои муниципальные правовые акты, издаваемые по вопросам местного значения, а также устанавливать меры юридической ответственности за неисполнение либо ненадлежащее исполнение актов органов местного самоуправления. Также стоит отметить, что на уровне федерального законодательства в КоАП РФ до сих пор отсутствует специальная статья, водящая административную ответственность за не исполнение актов местного самоуправления юридическими и физическими лицами и частично данная проблема решается на уровне субъектов РФ, например, путем принятия закона Томской областью об административной ответственности за отдельные виды административных правонарушений. Другим самостоятельным видом юридических гарантий обеспечения финансовой и экономической самостоятельности местного самоуправления является регулирование полномочий органов местного самоуправления по формированию и исполнению местного бюджета распоряжение и управление муниципальным имуществом.

В настоящее время согласно ч.1 налогового кодекса РФ фактически на уровне местного самоуправления осталось три вида местных налогов:

1. Налог на землю.

2. Налог на имущество.

3. Налог на доходы физических лиц.

Однако проблема состоит в том, что большинство из них на практике являются трудно собираемыми и они не покрывают даже половины доходной части источников местного бюджета. Существует серьезная угроза усиления финансово-экономической зависимости органов местного самоуправления от органов государственной власти в регулирование межбюджетных отношений и в предоставление им финансовой помощи в формах бюджетных субсидий, дотаций и субвенций. Согласно европейской хартии местного самоуправления 1985г. оказание органами государственной власти финансовой помощи муниципалитетам должно преследовать за собой только две главные цели:

• Обеспечение сбалансированности и выравнивание местного бюджета.

• Оказание такой помощи более слабым в экономическом отношении муниципалитетам, и не в коем случаях она не должна приводить в финансово-экономическому подчинению органов местного самоуправления со стороны органов государственной власти, поэтому, как отмечают, многие ученые юристы и практики остается нерешенной проблема дальнейшего совершенствования регулирования межбюджетных отношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления, в части касающейся порядка и методики взаимно расчетов, исключающей какие-либо формы субъективизма, произвола.

Следующей серьезной проблемой с точки зрения обеспечения финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления можно считать регулирование вопросов порядка и условий выплаты компенсаций муниципальным образованиям органы государственной власти российской федерации и ее субъектов в связи с принятиями ими законодательных актов, влекущие дополнительные расходы местных бюджетов по выполнению взятых на себя государством социальных обязательств перед гражданами.

В связи с принятием №131-ФЗ серьезные изменения произошли в регулирование полномочий органов местного самоуправления по распоряжению и управлению муниципальным имуществом. По мысли законодателя в собственность муниципальных образований должно оставаться только такое муниципальное имущество, если оно предназначено для решения вопросов местного значения, обеспечение жизнедеятельности, проживающего населения муниципального образования либо осуществление переданных органов местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Все остальное излишнее муниципальное имущество не подпадающее под указанные цели, должно подлежать перепрофилированию или отчуждение в частную собственность.

Кроме того, в №131-ФЗ предусматривается необходимость завершения процедуры юридического оформления, безвозмездной передачи объектов государственной имущества, находящейся в федеральной и региональной собственности в состав муниципального имущества до 1-го января 2010г.

Как отмечают многие ученые юристы, нуждается в дальнейшем регулирование проблема деятельности бюджетных учреждений. В связи с принятием специального закона №83-ФЗ – о бюджетных учреждениях. Согласно этому закону в РФ должно остаться три вида муниципальных учреждений:

1. Муниципальные казенные бюджетные учреждения, которые будут полностью финансироваться из местного бюджета.

2. Простые муниципальные бюджетные учреждения, которые будут финансироваться по получаемым муниципальным заданиям и на конкурсной основе.

3. Муниципальные автономные бюджетные учреждения, которые лишь частично финансироваться из местного бюджета и обязаны дополнительно зарабатывать доходы от занятия собственной предпринимательской деятельностью на свое развитие путем предоставления соответствующих платных услуг жителям муниципального образования.

Другой разновидностью юридических гарантий защиты прав и законных интересов органов местного самоуправления является судебные гарантии. Среди них особое место принадлежит специализированным судебным органам как Конституционный Суд РФ и Конституционные ( уставные ) суды субъектов РФ. Согласно постановлению КС РФ 2002г. под так называемому Красноярскому делу КС сформулировал вывод о том, что муниципальное образование является территориальным объединением граждан по месту жительства, созданное в целях коллективного осуществления права населения на местное самоуправления и следовательно оно также как и другие объедения граждан подавать жалобу в КС для защиты своих нарушенных прав и свобод человека и гражданина, примененным в конкретном деле законе. В тоже время, как подчеркивают многие ученые юристы, требуется, чтобы КС РФ дал разъяснение собственного постановления либо закон о КС РФ были внесены соответствующие поправки, раскрывающие основания и порядок реализации процессуального права муниципальных образований обращаться с жалобой в КС РФ за защитой своих нарушенных прав и свобод человека и гражданина.

27.09.2012

Другими специализированными судебными органами по защите прав и законных интересов органов местного самоуправления является конституционные ( уставные ) суды субъектов РФ. Конституционные ( уставные ) суды субъектов РФ – это есть региональные органы конституционной юстиции, призванные рассматривать и разрешать делать, отнесенные к их компетенции в специальной процессуальной форме конституционного судопроизводства в том числе дела о проверки конституционности законодательных актов, принятых органами государственной власти субъектов РФ, а также разрешать споры по компетенции между органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, причем по общему правилу считается, что юридическая сила решений названных судебных органов фактически приравнены к положениям самой конституции ( устава ) субъекта РФ. Они не подлежат пересмотру, обжалованию и носят окончательный характер.

Еще одним наиболее перспективным направлением судебной гарантии защиты прав и интересов органов местного самоуправления можно считать учреждения в будущем, специальных административных судов общей юрисдикции, которые должны взять на себя разбирательства отдельных категорий публично-правовых споров о компетенции между органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, особенно в сфере регулирования межбюджетных отношений. К иным правовым формам защиты прав и законных интересов органов местного самоуправления на федеральном и региональном уровнях можно отнести такие:

1. Деяте-льность Президента РФ как главы государства и созданного при нем специального консультативно-совещательного органа как совета по развитию местного самоуправления.

2. Полномочия Правительства РФ и действующей в его составе федеральных министерств, как мин.юст и министерство регионального развития. Министерство Юстиции РФ осуществляет функцию государственной регистрации ведомственных нормативно-правовых актов, издаваемых по вопросам местного самоуправления, а также регистрирует уставы муниципальных образований и вносит их в единый федеральный реестр уставов муниципальных образований. В министерство регионального развития РФ функционирует целый департамент по вопросам местного самоуправления, возглавляемый по должности одним из заместителей министра.

3. Компетенция Прокуратуры РФ, на которую по закону возложена обязанность по осуществлению надзора за точного и единообразного применения актов федерального законодательства всеми субъектами права в том числе и изданных в сфере местного самоуправления.

4. Учреждения и деятельность Европейского по правам человека, уполномоченного рассматривать и разрешать дела по жалобам частных лиц и их объединений на нарушения своих основных прав и свобод человека и гражданина, зафиксированные европейской конвенцией по правам человека.

5. Создание и деятельность различных организаций межмуниципального сотрудничества, действующее на федеральном и региональном уровне.

   1. Всероссийский Конгресс муниципальных образований России, находящийся в Москве и имеющей свое представительство при Правительстве РФ.

   2. Ассоциация Сибирских и дальневосточных городов, расположены в Новосибирске, куда входят на правах членов город Томск.

   3. Совет муниципальных образований Томской Области, действующей около 15 лет и регулярно, созывающая и проводящая свои съезды, конференции и заседания рабочих секций, групп.

Истоки местного самоуправления в зарубежных странах и России.

Основные теории происхождения и развития местного самоуправления в зарубежных странах.

По мнению многих ученых юристов, считается историческим доказанным тот факт, что первые истоки местного самоуправления в странах западной Европы, в средневековье, стремление городской общины, состоящей из свободных сословий горожан в максимальной степени обособиться, отделиться от власти феодалов землевладельцев, на территории которых часто располагались средневековые западные города.

Следующим историческим этапом становления и развития института местного самоуправления государств западной Европы можно считать результаты проведения великой французской революции 1789г. именно в этот период времени в докладе известного французского политического деятеля Турэ в 1790г. перед национальном собрание Франции о реформе местного государственного управления впервые были выдвинуты и обоснованы две главные идеи:

1. Понятие дел общинного управления или круга вопросов местного значения, которые могут входить в компетенцию местной территориальной общины.

2. Понятие геогосударственного значения или передаваемых местной общине отдельных государственных полномочий, которые могут ими осуществляться самостоятельно, но под контролем со стороны органов государственной власти.

Именно как попытка найти правильные ответы на поставленные в докладе Турэ постепенно в странах западной Европы начинает складываться теория свободной общины на природу местного самоуправления, провозглашавшая верховенство прав местной общины в решение вопросов местного значения о деятельности органов государственной власти, причем сторонники этой теории, опираясь на концепцию естественного права утверждали, что поскольку местная община исторически возникла значительно раньше, чем было создано первое централизованное государство в странах западной Европы, то поэтому права местной общины по управлению на местах носят неотчуждаемый и естественно-правовой характер, а государство обязано уважать и соблюдать права и интересы местной общины и не вмешиваться в дела местного самоуправления.

Значительный вклад в разработку теории свободной общины внес видный французский государственный деятель середины XIX века Токвиль вместе с тем необходимо отметить, что несмотря на свою внешнюю привлекательность названная теория выявила ряд своих недостатков, то, что ее сторонники не могли убедительно доказать почему на практике местное самоуправление может осуществляться не только в небольших по численности проживающего населения и территории, городских и сельских поселений, но и в крупных административно-территориальных единицах, учреждаемых государством сверху на местах. Авторы, названной теории, не могли четко разграничить критерии решение вопросов местного значения и отдельные государственные полномочия, передаваемых местной общины в органы государственной власти.

Промежуточной разновидностью теории свободной общины считается, так называемая, общественная теория на природу местного самоуправления. Ее суть фактически сводилась к тому, что текущая деятельность местной общины должна была быть направлена только на решение вопросов местного значения и отрицались какие-либо публично-правовые начала в деятельности органов местного самоуправления. Частично отражением этих теоретических взглядов на природу местного самоуправления в странах западной Европы может служить принятие Конституции Королевства Бельгии 1831г., в которой одна из глав была посвящена регулированию деятельность местной общинной власти.

С течением времени по мере укрепления развития рыночных, товарно-денежных отношений в странах западной Европы постепенно на смену теории свободной общины или общественной теории о природу местного самоуправления приходит государственная теория на происхождение развития местного самоуправления. Главная идея этой теории является признание местного самоуправления в качестве одной из особых политико-правовых форм организации государственной власти на местах, столь лишь разницей, что государство передает местной общине часть своих полномочий по управлению на местах. И органы местного самоуправления могут действовать самостоятельно и независимо только в пределах предоставленных им государством своих полномочий. Наиболее видными представителями государственной теории на природу местного самоуправления является два немецких ученых юриста: Рудольф-Гнейст; Барон Лоренц-Штейн, который однако в оценке главных признаков природы местного самоуправления расходились между собой во мнениях, что в конечном счете послужило причинной возникновения двух основных направлений развития государственной теории на природу местного самоуправления. В частности Рудольф-Гнейст в своих научных трудах отстаивал политическое направление государственной теории на природу местного самоуправления и считал, что отличительной особенностью местного самоуправления является замещение выборных должностей в органах местного самоуправления преимущественно из числа наиболее уважаемых, почетных граждан и осуществляющие своих служебные обязанности на безвозмездной общественной основе. Другой немецкий ученый Лоренц-Штейн напротив придерживался юридического направления в развитие государственной теории на природу местного самоуправления и полагал, что характерной особенностью местного самоуправления является передача муниципалитетам государством, отдельных своих публичных полномочий по управлению на местах и поэтому во взаимоотношениях между собой в публично-правовых отношений органы государственной власти и органы местного самоуправления должны оставаться равноправными партнерами. В тоже время практика реализации государственной теории на природу местного самоуправления выявила один ее существенный недостаток: прямое следование положениям этой теории могло привести к постепенному огосударствлению местной общины и отрицанию каких-либо общественных начал в деятельности органов местного самоуправления, а в последующем их встраиванием в единую вертикальных структуру органов государственной власти.

В настоящее время большинство отечественных ученых, юристов придерживается так называемой дуалистической теории на природу местного самоуправления. Наличие такой двойственности они усматривают в деятельности органов местного самоуправления по следующим причинам:

1. Трудно отрицать юридическую связь между деятельностью органов государственной власти и органами местного самоуправления хотя бы потому, что как известно суверенитет государственной власти распространяется на всю территорию страны и в отношение всех субъектов права, включая и органы местного самоуправления.

2. Трудно игнорировать публично-правовые начала в работе органов местного самоуправления, как например, право устанавливать местные налоги и сборы, издавать общеобязательные для исполнения нормативно-правовые акты и применять меры юридической ответственности за их неисполнение физическим или юридическими лицами, эти как раз особенности свойственны всем органам публичной власти.

3. Не следует умалять общественные начала в деятельности органов местного самоуправления т.к. изначально эти органы избираются непосредственно гражданами на местах и предназначены для решения вопросов местного значения, исходя из интересов и потребностей, проживающих на местах граждан.

На менее распространенными среди других известных теорий на природу местного самоуправления является также социал-реформистские концепции и теория предоставления социальных услуг граждан. Наиболее распространенным и существовавшим социал-реформистских на природу местного самоуправления считается так называемая построение муниципального социализма, предусматривавшая возможность постепенной передачи всех публичных полномочий по управлению на местах от органов государственной власти к органами местного самоуправления и таким образом предусматривалась перерастание местного государственного управления во всеобщее народное самоуправление граждан на местах. Теория социального обслуживания граждан сводила всю текущую деятельность органов местного самоуправления предоставление проживающим на местах гражданам разнообразных социальных и коммунально-бытовых услуг, помимо такого перечня социальных услуг, оказываемых государством, в соответствии с минимальными государственными социальными стандартами.