Вопрос 71. Изменения во взаимоотношениях президента и конгресса в конце XIX – начале XX вв.

Действие механизма "сдержек и противовесов" при конституционном принципе "разделения властей" затрагивает прежде всего проблему столкновения интересов законодательной и исполнительной ветвей власти, которая с той или иной периодичностью обострялась в США, при неизменности основной закономерной тенденции, — усиления роли исполнительной власти. Это достигалось за счет гибкого перераспределения полномочий, иногда вторжения, но чаще самоограничения законодателей в пользу администрации. Наиболее ярким проявлением этой тенденции в XX в. является расширение прерогатив американского президента. Значительные полномочия президента в сфере законотворчества выражаются, например, в том, что законодательная повестка дня конгресса определяется в подавляющем числе случаев Белым домом. Это достигается путем ежегодного представления президентом конгрессу проекта федерального бюджета, в котором четко определяются национальные приоритеты, внесения в конгресс социально-экономических программ, влекущих важные внутриполитические последствия ("новый курс", "великое общество" и др.), а также за счет так называемого указного права в форме президентских исполнительных приказов и прокламаций.

Исполнительные приказы, правомерность которых основывается на конституционной обязанности президента"заботиться о должном исполнении законов", на деле мало чем отличаются от самих законов, затрагивая самый широкий круг вопросов.

Правотворческая деятельность исполнительной власти расширяется и за счет; все более частого применения"делегированного законодательства" на основе передачи ему тех или иных полномочий самим конгрессом. Обычно конгресс создает закон лишь в общем виде и в состояние рабочего документа его приводит регламентарная власть того или иного ведомства.

Осуществляемое на основе передачи конгрессом президенту своих законодательных полномочий (которые он, в свою очередь, передает административным органам) "делегированное законодательство" формально противоречит и доктрине "разделения властей" и правовой максиме "делегат не может делегировать". Это, однако, не воспрепятствовало американским судам очень рано, еще в 1813 г., санкционировать его при том условии, что сам законодатель и суд будут строго следить за тем, чтобы администрация не выходила за заданные, зачастую недостаточно определенные законодательные рамки.

Проблема "делегированного законодательства" особенно обострилась в период "нового курса", когда впервые было применено так называемое "законодательное вето" конгресса в попытках ограничить неконтролируемую нормотворческую деятельность администрации. Оно первоначально сводилось к тому, что предлагаемый президентом или регулирующим ведомством проект нормативного акта вступал в силу по принципу "молчание — знак согласия", если конгресс совпадающими резолюциями палат или решением одной из них не отвергал его. Резолюция хотя бы одной из палат считалась окончательной, не подлежащей президентскому вето.

Впоследствии по предложению того или иного комитета конгресса нормативный акт мог быть просто аннулирован путем прямого наложения конгрессом "законодательного вето".

Особенно часто "законодательное вето" стало использоваться в 70-х гг. в условиях общей дискредитации исполнительной, Президентской власти после "уотергейта".Негативная реакция на эту практику особенно крупных ведомств не заставила себя долго ждать. Ведомства

утверждали, что делегированные им в соответствии с законом полномочия не могут у них быть отняты иначе, как другим законом. Исходя из безусловной правомерности самой делегации, являющейся примером возможного перераспределения властных полномочий различных ветвей власти в рамках легитимности, конгресс еще в 1946 г. принял Закон об административной процедуре (дополненный Законом о свободе информации в 1967 г. и Законом о неприкосновенности частной жизни 1974 г.), направленный на упорядочение, устранение разнобоя в нормотворческой деятельности администрации.

Значительно были расширены в XX в. и конституционные военные полномочия президента как главнокомандующего. Несмотря на право конгресса объявлять войну, президент часто по собственному усмотрению использует вооруженные силы. Если до второй мировой войны считались допустимыми необъявленные конгрессом так называемые"президентские войны" только в том случае, если имело место нападение на собственно территорию США, то в на-

стоящее время президент без объявления конгрессом может начать военные действия, если нападение было совершено на одного из многочисленных союзников США по военным блокам

Значительно были расширены в XX в. права президента и во внешнеполитической сфере. Путем использования "соглашений исполнительной власти" президент может обойти конституционное требование согласия сената на заключение международных соглашений и их денонсацию.

Особенно значимой сферой столкновения интересов американского администратора и законодателя, их противоречий и в конечном счете достижения разумного компромисса, сотрудничества- является финансовая сфера, бюджет.

Уступая президенту в сфере законодательства, конгресс крепко держит в своих руках самое мощное орудие контроля над исполнительной властью — бюджет и его исполнение. В соответствии с Законом о бюджете 1921 г. президент готовит проект бюджета. При этом в соответствии с принципом разделения властей президент не вправе повлиять на бюджетные расходы законодательной и судебной ветвей власти, которые устанавливаются без его оценок и предложений. Конгресс же имеет право дополнить или пересмотреть бюджетные статьи. Лишен президент и права контролировать утвержденные конгрессом расходы по программам, касающимся социального страхования, выплат безработным и пр.

Еще в XIX в. в США сложилось обыкновение "удержания средств", то есть право президента по собственному усмотрению перераспределять некоторые бюджетные ассигнования или тормозить деятельность ряда фондов, отказываясь тратить деньги на утвержденные ранее цели. Кажущиеся порой непримиримыми разногласия (часто искусственно раздуваемые в прессе и на телевидении), особенно усиливающиеся в периоды так называемого "раздельного правления", не подрывают взаимодействия всех звеньев государственного аппарата в решении важнейших экономических, политических, социальных задач, стоящих перед страной. Пройдя длинный путь с момента принятия

Конституции 1787 г., политические институты США сумели без революционных потрясений, эволюционным путем приспособиться к меняющейся политической обстановке, в результате чего конституционный принцип "разделения власти" ныне следует толковать не столько в свете противопоставления полномочий ветвей власти, сколько в свете усиления их взаимозависимости и взаимодействия.