3.2. Перспективы развития рынка субфедеральных и муниципальных заимствований

Сегодня города и регионы вынуждены расходовать колоссальные средства на обновление объектов муниципальной инженерной и социальной инфраструкту­ры. Большинство их постепенно приходит в упадок, что влияет на качество предоставления услуг. Только в сфере ЖКХ инвестиционные по­требности российских муниципалитетов составляют сотни миллиардов рублей. По­скольку доля участия частных операторов в этой отрасли пока незначительна, муни­ципальные образования вынуждены самостоятельно заниматься строительством и обновлением инфраструктурных объектов. Аналогичная ситуация наблюдается в дорожном хозяйстве, сфере образования, культуры, здравоохранения. Темпы ста­рения основных фондов все еще опережают темп их обновления.

За рубежом ежегодные заимствования муниципалитетов достигают 15-20% до­ходов бюджета. Учитывая большой объем инвестиционных потребностей в России, логично предположить, что российский рынок заимствований муниципальных и ре­гиональных органов власти переживает бум. Однако это не так. Развитие института государственных и муниципальных заимствований тормозится по следующим причинам:

1. низкая предпринимательская активность кредитных организаций, уже работаю­щих на финансовом рынке. Именно активное предложение со стороны банков в конечном счете будет стимулировать спрос со стороны администраций;

2. в администрациях городов и регионов почти не отслеживают тенденции финан­сового рынка. Управление заимствованиями и инвестициями не рассматрива­ется в качестве единой системы;

3. в большинстве администраций качество управления финансами не всегда соот­ветствует требованиям лучшей практики. В первую очередь это касается управ­ления долгом, среднесрочного финансового планирования, управления инфра­структурными инвестиционными проектами;

4. государство проводит бюджетную политику, которая в недостаточной степени отвечает потребностям муниципальных образований. В связи с этим их фи­нансовое положение нестабильно и значительно различается в разных ре­гионах.

5. Осуществляемые выпуски субфедеральных облигаций направляются на финансирование бюджетных долгов. Существующая тенденция в направлении использования средств, поступающих от эмиссии субфедеральных облигаций, на наш взгляд, не способствуют повышению инвестиционной привлекательности региональной экономики, так как не рассчитана на развитие приоритетных инвестиционных проектов, которые, в свою очередь, усиливают экономический потенциал региона.

6. Также использование государственных гарантий региональными областями обуславливает удаленность её от проблем реализации инвестиционных проектов, под которые данные гарантии выдаются.

7. Наблюдаемый профицит территориальных бюджетов во многом носит вынужденный характер: регионы погашают накопленную задолженность, но не могут привлечь новые займы. В ряде случаев проходящие по статистике формально новые займы лишь отражают нерыночную реструктуризацию ранее сделанных заимствований. Несмотря на идущие процессы урегулирования просроченной задолженности рядом субъектов Федерации, фактическая правовая незащищенность прав кредиторов очевидно блокирует возможность новых, потенциально эффективных заимствований.

Для привлечения муниципального займа необходимы три основных ус­ловия:

1. наличие и качество среднесрочного финансового плана. Для того чтобы разра­ботать график погашения средне- и долгосрочных заимствований, нужно спрог­нозировать доходы и расходы местного бюджета на среднесрочный период. Качественно выполнить этот прогноз возможно, имея перспективный финансо­вый план. Как показывает практика, такой план, отражающий возможность му­ниципалитета составить обоснованный график погашения принятых долговых обязательств, в муниципальных образованиях либо отсутствует, либо составля­ется по упрощенной схеме (с использованием только одного показателя про­гноза социально-экономического развития - индекса потребительских цен). Отсутствие перспективного финансового плана можно считать противопоказа­нием для выпуска муниципального займа;

2. наличие и качество адресной инвестиционной программы (адресной програм­мы капитальных вложений). Отсутствие перечня проектов для финансирования означает, что либо цели использования заемных средств не определены, либо за счет заемных средств будут финансироваться текущие расходы. И то и другое крайне нежелательно;

3. соблюдение ограничений, установленных БК РФ для привлечения муниципаль­ного займа. Данные ограничения по степени важности можно распределить в следующем порядке:

- расходы муниципального бюджета на обслуживание долга не должны превы­шать 15% суммы доходов без учета финансовой помощи;

- дефицит муниципального бюджета должен составлять не более 10% суммы доходов без учета финансовой помощи;

- объем муниципального долга не должен превышать объема доходов муници­пального бюджета;

- текущие расходы муниципального бюджета не могут быть больше объема доходов бюджета.

Исходя из этих ограничений, сегодня не следует рекомендовать большин­ству муниципальных образований привлекать займы (за исключением крат­косрочных заимствований на покрытие кассовых разрывов).

В то же время для развития института заимствований муниципалитетам следует внедрить или повысить качество среднесрочного финансового планирования, а так­же разработать муниципальные инвестиционные программы. Выбирая форму за­имствований, необходимо учесть, что ведущие генеральные агенты вряд ли захотят работать с облигационными выпусками объемом менее 50 млн руб. Следовательно, многим муниципальным образованиям целесообразнее ориентироваться на при­влечение банковских кредитов.

В России необходимо создать муниципальное долговое агентство, которое станет ин­ститутом национального развития, преодоления неравномерности экономического и социального положения российских муниципальных образований, инструментом фи­нансирования приоритетных национальных проектов на муниципальном уровне. Это единственный эффективный способ централизованного рыночного кредитования му­ниципалитетов России для целей их социально-экономического развития, тем более в кризисной ситуации. Агентство по управлению долгом муниципалитетов в России может быть федеральным эмиссионно-кредитным государственным агентством с особым стату­сом, специальными задачами и правом эмиссии облигаций для привлечения средств в це­лях кредитования бюджетных инвестиционных программ, ориентированных на социально-экономическое развитие российских муниципалитетов и реализацию приоритетных национальных проектов. Такое агентство превратило бы мелкие муниципальные займы и отдельные короткие банковские кредиты в крупные высоколиквидные выпуски облига­ций, обращающихся на всероссийском рынке капиталов.

Мы пришли к выводу, что для успешного подхода к выпуску субфедеральных и муниципальных облигаций с целью повышения инвестиционной привлекательности необходимо, предпринять ряд мер:

1. разработать эффективные региональные законы и механизмы, обеспечивающие стабильное функционирование регионального рынка ценных бумаг и позволяющие предоставить гарантии и защиты прав потенциальных инвесторов;

2. органы власти, эмитирующие субфедеральные и муниципальные ценные бумаги, должны стремиться к осуществлению долгосрочных и целенаправленных выпусков, т.е. целью эмиссии ценных бумаг должно являться привлечение инвестиционных ресурсов для реализации приоритетных региональных инвестиционных проектов, а не покрытие дефицита регионального бюджета с помощью выпуска краткосрочных облигационных займов;

3. необходимо провести детальный анализ финансового состояния эмитента субфедеральных и муниципальных ценных бумаг с целью выявления правильных параметров будущего выпуска. А также необходимо провести анализ состояния инвестиционной среды, рынка ценных бумаг в регионе, в стране и за рубежом с целью уменьшения рисков, способных негативно повлиять на размещение выпуска субфедеральных и муниципальных ценных бумаг. Всё это даст возможность определить источники погашения облигаций процентов по ним, построить эффективную систему управления рисками, связанные с предстоящей эмиссией облигаций;

4. необходимо создать условия для свободного и равного доступа всех потенциальных инвесторов к информации по условиям выпуска субфедеральных и муниципальных облигаций, к информации по финансовому состоянию эмитента, а также к любой другой информации, способствующей верной оценке инвестиционной привлекательности региона;

5. необходимо построить эффективную инфраструктурную составляющую регионального рынка ценных бумаг, в частности рынка государственных региональных ценных бумаг, усилить институциональную среду, что позволит обеспечить успешное размещение выпускаемых ценных бумаг;

6. следует также уделить внимание маркетингу облигационных займов субъектов федерации и местных органов власти;

7. необходимо обеспечить вторичное обращение субфедеральных и муниципальных ценных бумаг, что позволит получить репутацию надежного эмитента- заемщика со стороны будущих инвесторов, что также создает предпосылки для успешного конструирования и размещение последующих выпусков. Обеспечив ликвидность вторичного рынка субфедеральных и муниципальных облигаций, органы власти тем самым обеспечивает инвестиционную привлекательность выпуска.

8. Участие региональных органов власти в успешной реализации инвестиционных проектов на территории региона. Данный факт будет способствовать повышению инвестиционной привлекательности региональной экономики, так как потенциальные инвесторы при заинтересованности региональных властей инвестиционными проектами оценят их как менее рисковые, что повысит привлекательность проектов и имидж органов власти как активных управленцев инвестиционной средой в регионе.

9. Должны быть существенно повышены требования федеральных органов власти к прозрачности территориальных бюджетов, без обеспечения которой привлечение регионами и муниципалитетами рыночных заимствований, равно как и проведение ими эффективной с точки зрения интересов избирателей бюджетной политики будет оставаться более чем проблематичным.

Разрешение этих вопросов позволяет обеспечить сознание необходимых предпосылок формирования благоприятного инвестиционного климата и создать эффективные механизмы привлечение отечественных и иностранных инвестиций в экономику регионов. Причем привлечение инвестиционных ресурсов протекает на более выгодных условиях, чем при традиционно сложившихся способов заимствования.