Централизация и децентрализация управления

Системы, в которых руководство высшего звена оставляет за собой большую часть полномочий, необходимых для принятия важнейших решений, называются централизованными. В децентра­лизованных системах полномочия распределены по нижестоящим уровням управления. Понятно, что централизация — самое сильное средство координации деятельности экономической системы. Од­нако существует по крайней мере три причины, обусловливающие необходимость децентрализации принятия решений:

1) не все решения может объять один центр или разум одного человека;

2) децентрализация принятия решений позволяет системе опе­ративно реагировать на изменения внешней среды;

3) децентрализация обеспечивает мотивацию сотрудников, предоставляя им право принятия решений.

Различают вертикальную и горизонтальную децентрализацию. Рассредоточение власти вниз по цепочке линейных полномочий называют вертикальной децентрализацией. Если принятие решений передается за рамки административной вертикали к аналитикам, вспомогательному персоналу или операторам, то такое рассредото­чение власти называют горизонтальной децентрализацией.

При децентрализации сотрудники, участвующие в принятии один го решения, наделены разными объемами полномочий. Чтобы понимали,, что в действительности имеется в виду под контролем над принятием решений, на рис. 5.1.2 приведена схема этого процесса.

На самом деле речь идет не о контроле над решениями, как таковыми, а о контроле над действиями — контроле над тем, какие шаги фактически предпринимаются системой для достижения определенного результата. Властные полномочия руководителя опре­деляются тем, в какой степени он контролирует шаги П₁—П₅. Контроль над входящей информацией со стороны некоторого менеджера означает, что именно он определяет, какие факторы будут учте­ны при принятии решения, и в случае тщательной фильтрации та кой контроль будет равносилен контролю над выбором решения.

Рис. 5.1.2. Структура процесса принятия решений:

П1 — сбор информации; П2 — обработка информации и формулирование

рекомендаций; ПЗ — выбор решения (определение того,

что должно быть сделано); П4 — санкционирование и авторизация

решения; П5 — исполнение

Еще более важным является право рекомендовать, поскольку со­ветчик направляет суждения лица принимающего решения (ЛПР) в определенное русло. Право санкционировать выбор решения дает и возможность его блокирования, а право реализации решения допуска­ет его корректирование или даже искажение. Таким образом, ЛПР, осуществляющее непосредственный контроль над процедурой выбора, делит власть со сборщиками информации, советчиками, вышестоя­щими авторизаторами и нижестоящими исполнителями.

В случае вертикальной децентрализации необходимо найти от­вет на следующие вопросы:

• какие права на принятие решений следует делегировать вниз по цепочке полномочий;

• насколько далеко распространяется делегирование полномочий;

• как следует контролировать и координировать использова­ние данных прав.

Как правило, право принимать решение обычно остается на том уровне, на котором наилучшим образом может быть собрана необ­ходимая информация. Исходя из того, что все решения, принимае­мые в экономической системе, можно объединить в четыре боль­ших класса — производственные, маркетинговые, финансовые и социально-правовые — ее можно описать как систему рабочих со­звездий. На вершине располагается финансовое созвездие, уровнем ниже — производственное, а в промежутке маркетинговое и соци­ально-правовое. Таким образом, складывается селективная верти­кальная децентрализация принятия решений. Финансовые решения принимаются на стратегическом апексе с участием финансовой службы, относящейся к вспомогательному персоналу, производст­венные решения концентрируются в административной вертикали и требуют участия аналитиков, маркетинговые размещаются во вспомогательных подразделениях, а социально-правовые рассредо­точены по всем частям экономической системы.

Для координации решений в такой вертикальной децентрализо­ванной системе используется прямой контроль. Менеджеры страте­гического апекса оценивают и санкционируют решения каждого созвездия. Однако широкое применение данной формы координа­ции равносильно редецентрализации управления и, следовательно, аннулированию преимуществ селективной децентрализации.

При горизонтальной децентрализации предполагается передача части властных полномочий от линейных менеджеров к аппарат­ным менеджерам, включающим аналитиков, вспомогательный пер­сонал и операторов. Обсуждая передачу власти за рамки линейной структуры, мы вторгаемся в область неформальной власти, в част­ности контроля над сбором информации, выработкой рекоменда­ций линейным менеджерам и исполнением их решений. В то же время принятие и авторизация (санкционирование) решений оста­ются в рамках линейной структуры.

Когда для координации используются системы стандартизации, часть властных полномочий должна перейти от линейных менедже­ров к аналитикам технократических подразделений. И чем строже стандартизация, тем могущественнее аналитики. Уступают власть аналитикам сотрудники, процесс труда которых стандартизируется. В первую очередь к ним относятся операторы и менеджеры, работа которых становится институционализированной. Этот тип ограни­чений горизонтальной децентрализации фактически способствует децентрализации системы по вертикали, уменьшая власть линейных менеджеров нижнего уровня по сравнению с полномочиями выше стоящих линейных менеджеров. Другими словами, системы, которые в деле координации полагаются на технократическую стандартизацию, довольно децентрализованны и по вертикали, и по гори зонтали.

Стандартизация рабочих процессов предоставляет работнику не которую автономию, поскольку он знает, что он может предпринять, а чего предпринимать не имеет права. Однако в бюрократических системах, в которых действует множество правил, использование лю­бого другого координационного механизма предоставляет большую свободу действий сотрудникам. Так, если процесс труда координируется посредством стандартизации квалификации, то сотрудники мо гут сами выбирать рабочие процессы и определять выпуск.

Другими словами, координационные механизмы образуют кон­тинуум, на полюсах которого прямой контроль, характерный для наибольшей горизонтальной централизации, и взаимное согласова­ние, присущее наибольшей горизонтальной децентрализации; про­межуточное положение занимают три формы стандартизации: рабо­чих процессов, выпуска и квалификации (рис. 5.1.4).

Рис. 5.1.4 Координационные механизмы горизонтальной децентрализации

Поскольку стандартизация рабочих процессов следует за пря­мым контролем, то можно предположить, что использующие ее экономические системы являются относительно централизованны­ми. В то же время, если труд профессиональных операторов коор­динируется с помощью стандартизации квалификации, можно за­ключить, что использующие ее экономические системы относи­тельно децентрализованы по горизонтали. Когда для координации используются специальные знания и навыки, система вынуждена передавать власть тем, кто ими владеет, — профессионалам. Эти профессионалы могут работать в технократических или вспомога­тельных подразделениях, операционном ядре или административ­ных подразделениях. Однако независимо от того, в каком подразде­лении трудятся профессионалы, они определяют ситуацию в своих организациях; так, врачи главенствуют в больницах, профессора — в вузах, а актеры — в театрах.

Выделяют профессиональную власть трех типов:

• неформальную профессиональную власть, наложенную на традиционную структуру профессиональных полномочий (в этом случае знающие профессионалы имеют возможность манипулировать менеджерами, принимающими ре­шения);

• профессиональную власть, соединяющуюся с официальны­ми полномочиями (линейные менеджеры объединяются с аппаратными специалистами в специальные целевые группы для решения конкретной задачи, в которых доля участия че­ловека в принятии решения соответствует тому знанию, ко­торое он может привнести в этот процесс);

• профессиональную власть операторов (власть смещается в операционное ядро и принадлежит профессионалам-операторам).

Становится очевидной очень интересная и очень важная взаи­мосвязь: чем профессиональнее экономическая система, тем более децентрализована ее структура, причем в обоих направлениях. Это позволяет прояснить связь бюрократии и централизации и выде­лить два типа бюрократических структур: централизованную и де­централизованную .

В централизованной бюрократии операционная деятельность яв­ляется специализированной, но неквалифицированной. Она отно­сительно централизованна как по вертикали, так и по горизонтали, потому что вся власть над принятием решений находится в руках старших менеджеров и небольшого числа аналитиков, вырабаты­вающих рабочие стандарты для остальных сотрудников.

В децентрализованной бюрократии операционное ядро состоит из профессионалов. Стандарты навязываются экономической сис­теме извне профессиональными объединениями, которые обучают операторов, а впоследствии управляют их поведением через уста­новление определенных правил. Но поскольку труд профессиона­лов требует значительной автономии, этот тип бюрократии является относительно децентрализованным в обоих направлениях, а власть концентрируется у операторов на нижнем уровне. Другими слова­ми, чем больше власти делегируется носителю знаний, а не долж­ности, тем больше структура децентрализуется и по горизонтали, и по вертикали.

Децентрализация может считаться полной, когда власть базиру­ется не на занимаемой должности или знании, а на принадлежно­сти к организации. Если каждый на равных участвует в принятии решений, то мы имеем дело с демократической организацией.

Попытки демократизировать централизованные системы, наделяя рабочих правом избирать директоров, всячески привлекая их к участию в принятии решений, коллективно устанавливая правила ограничивающие власть менеджеров, или создавая свободные ком муникативные каналы, так или иначе ведут назад к централизации В неволонтерских системах в лучшем случае возможно установление меритократии, а не демократии, и только тогда, когда перед ними ставятся профессиональные задачи.

Отмеченные здесь моменты необходимо учитывать при проектировании организационных структур управления. Дисгармонии между характером труда и конфигурацией организационной структуры может обусловить выработку неэффективных управленческих решений, ведущих к закату и гибели экономической системы.