Коррупция как форма теневого лоббизма.

Коррупция – это социальное явление, заключающееся в разложении власти, когда публичные служащие и иные лица, уполномоченные на выполнение публичных функций, используют свое служебное положение, статус и авторитет занимаемой должности в корыстных целях для личного обогащения или в групповых интересах. Современная политико-правовая жизнь невозможна без коррупции, потому что общество не находит позитивных ресурсов для борьбы с этим социально-политическим феноменом. Коррупция имеет множество форм проявлений: взяточничество, фаворитизм, протекционизм, непотизм, коррупционный лоббизм, незаконное использование государственной и муниципальной собственности и другие.¹⁰

Слово лоббизм происходит от слова lobby – кулуары (коридоры). Многие по этому поводу иронично шутят, что лоббист это тот, кто знает в какой кабинет занести чемодан с деньгами.¹¹

Коррупция не является методом лоббирования, но одной из форм проявления коррупции является про-лоббизм или коррупционный лоббизм.

О том, что власть коррумпирована, т.е. в теневом режиме оказывает бизнесу посильные услуги, знают все. Несмотря на кажущуюся конспиративность, эта тема является одной из наиболее популярных в СМИ. Помимо банальной покупки административных услуг существует технологически оформленный процесс «политического инвестирования», при котором бизнес, используя теневые ресурсы, покупает место во власти, ставя на него своего человека.

Но почему же так получилось? А потому, что в России демократическая политическая система формировалась в эпоху криминальной приватизации, в условиях духовного кризиса, социальной и экономической деградации общества, отсутствия в стране элементов гражданского общества. В такой ситуации возникший российский лоббизм как неформальный политический институт имел криминально-коррупционный оттенок. За модным словом «лоббизм» в высших институтах власти страны шла ожесточенная борьба главным образом внутри политических институтов, за доступ к ресурсам, дележу бывшей государственной собственности страны. Именно тогда формирующаяся российская модель неформального института лоббизма становилась фактором коррумпирализации политического процесса. Именно тогда сложились некоторые характерные черты функционирования политической системы современной России, которые определили характер российской модели лоббизма. Можно сказать, что российский лоббизм был порождением новой, коррумпированной по своей природе, политической системы и он же сам стал важнейшим фактором системной коррупции политического процесса страны. Конкретно это проявлялось в:

- нарушении принципа разделения властей. В стране до настоящего времени на всех уровнях власти и общества отсутствует уважение к закону;

- выборочном принципе подхода к борьбе с коррупцией. Видимость борьбы с коррупцией государство формирует за счет его борьбы по преимуществу только с низовой коррупцией, с людьми, которые по вине государства живут за чертой бедности;

- дефиците нравственности власти и общества и отсутствии у политического класса исторической ответственности перед страной;

- отсутствии в стране действительно независимого института суда.

Эти и другие факторы при отсутствии в стране федерального закона о регулировании лоббистской деятельности в федеральных и региональных органах государственной власти создавали и продолжают создавать питательную базу для поддержки российской коррупции ресурсами групп давления состоятельных граждан нашей страны.

Коррупцию нельзя объяснить только лишь моральным падением, нечестностью отдельных представителей власти, их индивидуальным поведением. Она является индикатором определенных общественных отношений, одним из проявлений связи между формальными и неформальными элементами системы.¹²

Эксперт фонда ИНДЕМ Владимир Римский, отмечает, что сейчас в России лоббизм коррупционный, слабо регулирующийся нормами морали: «В России действую нормы нецивилизованного лоббизма, и перейти к цивилизованной форме только с помощью закона, на мой взгляд, нереально. Потому что нецивилизованно лоббировать свои интересы выгодно. К примеру, проще по знакомству договориться и получить госзаказ», – рассуждает Римский.

К примеру, рассказывает эксперт, как делается нецивилизованное лоббирование сегодня: конкурсная документация пишется так, чтобы в конкурсе победила та компания, которая должна победить, а все остальные по тем или иным критериям просто не подходят. Цивилизованный же лоббизм – это когда в конкурсе на госзаказ компании участвуют в честной конкуренции, лоббируют свои интересы путем аргументов и убеждения общественности, органов власти в своей эффективности, высоком качестве работ и т.д.

«Даже если нормы цивилизованного лоббизма будут логично и рационально прописаны в законе, вряд ли они будут приниматься нашими лоббистами. Они сами должны прийти к тому, что им выгоднее цивилизованно вести эту деятельность. Но сами лоббисты не выходят с предложением юридически оформить институт лоббизма».¹³

Механизм «политического инвестирования».

Далее мы рассмотрим, как и зачем бизнес участвует в выборах и оплачивает партийную жизнь.

Объем использования в избирательной кампании «черного нала» принято оценивать исходя из разницы между реальным бюджетом кампании и той его частью, которая официально внесена в избирательный фонд. Избирательный фонд формируется путем взносов физических лиц и перечислений со счетов лиц юридических. Если кандидат баллотируется по партийным спискам, добавляется третий источник – перечисления от партии. По оценкам экспертов, потребность в официальных денежных средствах при проведении избирательных кампаний различных уровней относительно невелика и составляет в среднем от 30 до 50% реального бюджета.

Но не надо думать, что официально внесенные средства дистанцированы от теневой экономики. Средства, поступающие от физических лиц, практически полностью (на 99%) относятся к «черной» части избирательного фонда, а сами эти лица либо являются сотрудниками предвыборных штабов, либо действуют по их просьбе. Как правило, для таких операций используется партийный актив и ближайшее окружение кандидата.

Аналогичным образом, средства, которые перечисляются со счетов юридических лиц, далеко не всегда реально выделены руководством или собственниками соответствующих организаций. Согласно оценке экспертов, более чем в половине случаев действует следующая схема: заинтересованные лица, желающие остаться в тени, вручают наличные деньги руководству или собственникам организации, согласившейся выступить в роли официального спонсора кампании, а затем оговоренная сумма перечисляется ею в избирательный фонд. Иначе говоря, затраты официальных спонсоров компенсируются (обычно – с лихвой) теневыми участниками выборного процесса.

Другими словами, разница между реальным бюджетом кампании и величиной избирательного фонда – лишь нижняя граница теневых вложений. Объем теневых денег, участвующих в избирательном процессе, значительно больше, ибо в избирательные фонды широким потоком вливается неучтенная денежная масса, посредством разнообразных механизмов превращенная в добропорядочный «безнал».

Для превращения «черных», т.е. не учтенных официально, наличных денег в безналичные средства, перечисляемые организациями в избирательные фонды, обычно используются подставные фирмы. В большинстве случаев такие услуги оказывают своим доверенным клиентам банки через структуру финансистов-посредников. Эти посредники выполняют встречно направленные операции: одних клиентов (стремящихся минимизировать потери от налогообложения) интересует превращение официальных безналичных средств в «черный нал», других, наоборот, – конвертация «черного нала» в официальные деньги (в т.ч. и с целью перечисления их в избирательные фонды). В результате на одной операции посредники получают двойную маржу: бизнес платит за обналичивание, а политические инвесторы – за обезналичивание.

Во-первых, подобные превращения затрудняют отслеживание размера и источника финансирования политических проектов. По тем или иным соображениям политический инвестор может избегать формальной включенности в политический процесс. При этом не важно, что реальный источник ресурсов той или иной кампании многим известен, – главное формально продемонстрировать политический нейтралитет. Превращенные в «черный нал» деньги не проходят ни по одной отчетности, ни по каким банковским проводкам. В дальнейшем они возникают как бы «ниоткуда», поступая от фирм, которые существуют в течение года-двух, а иногда и меньше, и потом ликвидируются. Ликвидация «грязных» фирм – одна из самых распространенных административных услуг, и цена на эту услугу известна.

Во-вторых, в результате таких превращений удается существенно экономить. Легально на избирательные цели перечисляется прибыль, оставшаяся после уплаты налогов. При указанной же схеме затраты составляют стоимость услуг обналичивающих и обезналичивающих контор (как правило, от 1 до 5% от суммы), что не идет ни в какое сравнение с величиной налогов.

Как известно, во второй половине 1990-х – начале 2000-х годов бизнес не жалел средств на поддержку желательных для себя кандидатов на губернаторских выборах. И на то были серьезные причины: во-первых, именно губернаторы обеспечивали привилегии крупного бизнеса в рамках неформальных договоренностей, во-вторых, для реализации своей социальной политики региональная власть широко прибегала к местным «источникам финансов». В этой ситуации борьба за «своего» губернатора означала борьбу за укрепление позиций и рационализацию издержек.

Отмена выборов не просто закрыла этот путь, но и сделала взаимодействие крупного бизнеса и региональной власти «заложником» федеральных решений. Идея «социальной ответственности бизнеса», рожденная в федеральном центре, обернулась ростом давления региональных властей на бизнес. К тому же, пытаясь оправдать доверие Кремля, губернаторы демонстративно наращивали социальные расходы. Сложилась парадоксальная ситуация: лишившиеся ряда властных полномочий, а тем самым – и возможности «отблагодарить» бизнес губернаторы все больше нуждались в социальной благотворительности с его стороны. Эволюция отношений крупного бизнеса и региональной власти в этих условиях многовариантна. Но в целом можно ожидать переориентацию бизнеса с диалога с губернаторами на участие в формировании региональных парламентов, а значит – и более плотное взаимодействие с партийными структурами в регионах.¹⁴

Выводы:

Таким образом, что касается закона о лоббировании можно сделать вывод о недостаточной инициативности и заинтересованности самого бизнес-сообщества в принятия этого закона на фоне игнорирования властными органами потребности в официальном закреплении форм и процедур лоббистской деятельности.

Суммируя все вышеизложенное, можно сделать вывод о том, что законодательное закрепление лоббистской деятельности является важным, но далеко не единственным фактором процессе формирования цивилизованного взаимодействия бизнеса и власти. Необходимой является консолидация делового сообщества с целью конкретизации собственных интересов. Компании должны сами выступать с необходимыми им законодательными инициативами, принимая при этом на себя часть функций по аналитическому сопровождению разрабатываемых нормативных актов.

Информационная открытость и прозрачность органов государственной власти также является немаловажным фактором, влияющим на эффективность продвижения интересов делового сообщества в органах государственной власти. Очевидно, что на сегодняшний день остро стоит проблема формирования новых каналов коммуникации между бизнесом и властью, способных как повысить доступность чиновников, так и давать максимально полную и своевременную информацию о кадровых перестановках и долгосрочных планах государственных органов. Кроме того, развитие системы горизонтальной ротации кадров по принципу «бизнес – власть – бизнес» призвано в значительной степени повысить профессионализм сотрудников государственного аппарата.

Жизнь бизнеса, который во многих странах стремится договориться с властью и обеспечить наиболее благополучное существование, почти не имеет ничего общего с действительностью, в которой существует российский крупный бизнес. В нашей стране в Парламент или в Кремль попадают люди не потому, что их поддержали бизнес круги, своими деньгами поручившиеся за выдвинутого и субсидированного кандидата и тем самым отмерившие ему "коридор" для политических маневров, а наоборот, становятся собственниками или топ-управленцами компаний и предприятий потому, что были близки к власти или были частью власти. Такого рода самопаразитирующая система не нуждается ни в правилах цивилизованного лоббирования, ни в широких обсуждениях инициатив, ни в общественных дискуссиях, которые априори чужды этой модели. И даже псевдо-лоббистские структуры вроде РСПП или Деловой России не столько занимаются лоббированием в формате именно формирования пакетов конкретных потребностей от власти и разработкой взвешенных правовых инициатив, сколько самопиаром, выкачкой взносов со своих членов и предоставлением коммуникационной площадки для развращения чиновничества.

Развитие России в сторону формирования рынка лоббирования возможно только при условии либерализации политической и экономической жизни. Государство должно отступить в тень, сократить степень правовой и околоправовой урегулированности всех аспектов жизни, но жестко и единообразно требовать соблюдения сокращенного законодательства через независимую от исполнительной и законодательной власти систему судов.

Что касается коррупции, то тут эксперты отмечают, что на данный момент грань между коррупцией и лоббизмом в России настолько тонка, что их с уверенностью можно назвать близнецами-братьями. А закон о легализации лоббизма, скорее, приведет к легализации коррупционных сделок и заказов, что лишь "арифметически" снизит объем коррупции в России. Причину этого эксперты видят в том, что в Российской политической культуре по умолчанию нет корней и традиций, способствующих тому, что бы лоббизм прижился. И если правительство действительно хочет легализовать лоббирование, то предстоит еще немалая предварительная работа, в том числе по адаптации законопроекта к реалиями российского бизнеса.