20. Donucení V mezinárodním právu (charakteristika, vývoj doktríny a mezinárodní praxe)

Donucení v právu zahrnuje legální mechanismy nátlaku na subjekty právního řádu s cílem zajistit, aby respektovaly jeho normy. Bez donucení není schopno se prosadit ani mezinárodní právo. Donucení musí být dostatečně intenzivní, aby mezinárodní právo nepokleslo na úroveň souboru pouhých zdvořilostních či zvyklostních pravidel. Na rozdíl od vnitrostátního společenství však společenství mezinárodní vždy postrádalo ústřední výkonnou moc a dostatečně mocnou autoritu, která by vyvinula patřičný tlak na kterýkoli subjekt mezinárodního práva. Subjekty tohoto práva byly proto objektivně nuceny k ochraně svých zájmů a práv užívat nátlaku, který jako poškozené vyvinuly samy nebo koordinovaně s jinými, tedy svépomocí. Tato decentralizace vnášela do vztahů donucení faktickou nerovnost – je nutné rozlišovat nátlak velmoci na malý stát a naopak. Pokrokový rozvoj mezinárodního práva proto směřoval ke snížení vlivu faktických mocenských faktorů při uplatňování donucení a upevňoval autoritu zásady právní rovnosti. Postupoval přitom dvojím směrem:

• mezinárodní právo obohacovaly ve stále větší míře normy upřesňující podmínky, meze i okolnosti uplatňování donucení a omezující tak volnostní sféru donucujících států

• postupně se formovaly donucovací postupy, při nichž jako aktivně legitimované subjekty již nevystupovaly individuální poškozené státy, nýbrž jejich reprezentativní institucionalizovaná společenství (zejména mezinárodní organizace)

Nátlak bývá často podpořen použitím síly nebo hrozbou jejího použití. V tradičním mezinárodním právu, jež ponechávalo užití síly na úvaze států, mělo donucení jinou povahu než ve 2. polovině 20. století, kdy zákaz použití síly a hrozby silou vyloučil (s výjimkami) jakoukoli formu nátlaku s uplatněním síly. Donucení s použitím síly zůstává legitimní jen jako odpověď na chování státu, který porušil uvedený kogentní zákaz. Donucení je rizikovým faktorem mezinárodního života. Projevuje se jako razantní nátlak na některý subjekt mezinárodního práva a působí mu citelnou újmu. Donucovaný stát může pociťovat vnější donucení jako omezení své svrchovanosti a být v pokušení reagovat na ně odvetnými kroky. Stupňovaný nátlak z obou stran tak může vyústit v závažné ohrožení mezinárodního míru a bezpečnosti. Mezinárodní společenství proto uplatňuje mechanismy a záruky kolektivní bezpečnosti – proti individuálnímu porušiteli mobilizuje celé mezinárodní společenství nebo jeho určitá část. Systémy kolektivní bezpečnosti tlumí rizika jednání, která ohrožují mezinárodní mír a bezpečnost.

Donucení cílí k tomu, aby se donucovaný stát choval způsobem, který očekává donucující stát, třebaže bez nátlaku by se takovým způsobem pravděpodobně nechoval (předpokládá tak mezinárodní spor). Mezinárodní společenství spěje k rozvoji institutu mírového urovnávání mezinárodních sporů.

Pojem donucení se velmi těsně váže k normám mezinárodní odpovědnosti. Donucení často směřuje proti státu, který se dopustil protiprávního chování. V mezinárodních vztazích však uplatňují nátlak i státy, které se cítí poškozeny ve svých faktických zájmech, aniž došlo k mezinárodně protiprávnímu chování. Institut donucení dále oproti mezinárodní odpovědnosti upravuje použití nátlaku přímého, kdežto odpovědnost má podobu nepřímého nátlaku, jenž je dán vznikem dodatečného odpovědnostního závazku. Mezi oběma instituty nemusí existovat postoupnost.

Konkrétní nátlaková chování mají status dovolených opatření, pokud vyhovují mezinárodním normám, či opatření zakázaných. Za dovolené opatření se považuje např. zastavení nebo snížení rozvojové pomoci, poskytované nerecipročně a bez smluvního základu. Zakázaným jsou např. nepřiměřené nebo ozbrojené represálie. Donucovací nátlak bývá někdy ztotožňován s použitím síly. Ve skutečnosti se však subjekty nezřídka uchylují k nátlaku, který prvek síly nezahrnuje. Nátlak pak využívá např. etických pravidel mezinárodních vztahů, jindy odnímá donucovanému státu vliv na chod určité mezinárodní instituce. Opatření s použitím síly jsou mj. jednání v sebeobraně nebo některé kolektivní akce Rady bezpečnosti proti agresorovi. Opatření s použitím síly lze dále dělit na donucení s použitím ozbrojené síly a donucení s použitím jiné formy síly (např. jednostranné uzavření společné hranice).

Donucení prováděné osamělým státem mívá omezený dopad a závisí i na poměru sil mezi tímto státem a státem donucovaným. Individuální donucení proto často postrádá patřičnou účinnost. Aby dosáhly větší efektivity, uchylují se státy ke kolektivnímu donucení, jež násobí limitované možnosti jednotlivých států a oslabuje současně prvek svépomoci. Obzvlášť se pro kolektivní nátlak hodí mezinárodní organizace. Příkladem může být vyloučení SSSR ze Společnosti národů po jeho vpádu do Finska v roce 1940. Některé státy se ovšem tomuto nátlaku vyhnou tím, že organizaci opustí samy (např. Řecko řízené vojenskou juntou v roce 1969 vystoupilo z Rady Evropy). Právě Rada Evropy využívá donucovací opatření, která nejsou namířena pouze proti členům, ale i proti uchazečům o členství v organizaci (např. v případě Běloruska, Ruska, Chorvatska). Podle oblasti vztahů můžeme konkrétní opatření rozdělit na diplomatická (přerušení diplomatických styků), ekonomická (zastavení dodávek zboží), komunikační (přerušení dopravních styků) a další (např. odmítnutí účasti řadou států na letních olympijských hrách v roce 1980 v Moskvě jako odpověď na intervenci SSSR v Afghánistánu).

Hlavní znaky donucení v současném mezinárodním právu:

• jde o opatření, jež reaguje na předchozí mezinárodně protiprávní chování a směřuje proti subjektu, který se takového chování dopustil; pojem donucení zahrnuje jak nátlaková chování, která útočí do faktické zájmové sféry donucovaného subjektu (retorze), tak opatření, jež zasahují do oprávněné sféry takového subjektu (represálie)

• všechny formy donucení se vyznačují obecným účelem donutit jiný subjekt nátlakem k respektu norem mezinárodního práva, konkrétní záměry donucujících států se v rámci tohoto účelu liší případ od případu (zajištění prozatímní ochrany poškozeného státu, přimění donucovaného státu k akceptaci určitého prostředku mírového urovnání vzájemného sporu, přimění ke vstupu do jednání o sporu, zanechání protiprávního chování, splnění povinnosti reparace, odveta za protiprávní chování)

• donucení se uskutečňuje v rozličných formách, jejichž výběr, jakož i intenzita nátlaku závisejí hlavně na povaze a závažnosti porušeného pravidla mezinárodního práva, na rozsahu vzniklé škody a na míře ochoty donucovaného státu spolupracovat

• splňují-li donucovací opatření náležitosti požadované mezinárodním právem, představují výkon práva aktivně legitimovaných subjektů – jejich právu odpovídá povinnost donucovaného státu taková opatření strpět.

Retorze je mírnější formou protiopatření (zůstávají v mezích mezinárodního práva). Provádějící stát nejedná v rozporu se žádným svým právním závazkem ani nepřekračuje své kompetence. Retorzní opatření nicméně ohrožují faktické zájmy donucovaného státu a jsou způsobilá tento stát citelně poškodit. Retorze coby reakce na protiprávní chování má povahu výkonu práva a donucovaný stát má povinnost ji strpět. Takové povinnosti ale nepodléhá, pokud se nebude jednat o výkon, ale o zneužití práva. K tomu by došlo, kdyby retorzní opatření bylo zjevně nepřiměřené povaze a závažnosti prvotního protiprávního chování a jeho negativních důsledků. K retorzním opatřením se řadí např. jednostranné přerušení negociací o smlouvě, odvolání chystané návštěvy státu na vysoké úrovni, odvolání velvyslance, odepření přislíbené podpory při hlasování o volbě do orgánu mezinárodní organizace, zablokování možnosti zvolení státu do orgánu, prohlášení diplomatických zástupců za personae non gratae, jednostranné přerušení diplomatických styků, odmítnutí účasti na prestižní události, kterou donucovaný stát pořádá.

Represálie představují přísnější formu protiopatření. Na rozdíl od retorze překračují hranice mezinárodního práva a stát, který je uplatnil, vědomě jednal v rozporu s některým svým mezinárodním závazkem. Okolnost, že jde o protiopatření proti mezinárodně protiprávnímu chování, však vylučuje protiprávnost represálií. Z obyčejové praxe se postupně vynořila řada pravidel, jimiž se stát, který uplatňuje represálie, musí řídit (klasická pravidla byla shrnuta v arbitrážním nálezu ve věci Naulilaa (1928)):

• musí být prováděny v dobré víře

• má jim předcházet marná výzva k ukončení protiprávního chování, či k odčinění způsobené škody

• rozsah represálií musí být v konkrétní situaci přiměřený rozsahu a povaze prvotního protiprávního chování

• výkon represálií musí být ukončen ihned poté, kdy bylo dosaženo jejich záměru

Později se přiřadila další pravidla:

• státy jsou povinny vystříhat se ozbrojených represálií (pokud je stát obětí protiprávního chování s použitím síly, smí použít práva sebeobrany, ne ozbrojených represálií)

• státy se nesmějí uchýlit k opatřením, která by byla v rozporu ks kogentními normami mezinárodního práva

• represálie nesmějí být uplatněny ani v situacích, kdy se nabízejí jiné prostředky sjednání nápravy následků protiprávního chování (mají tak subsidiární charakter)

Poměrně účinné jsou ekonomické represálie (embargo, bojkot). Embargo označuje částečný nebo úplný zákaz vývozu surovin, výrobků či zboží do donucovaného státu v situaci, kdy byl stát k takovému vývozu povinen podle platných mezinárodních smluv. Bojkot představuje částečný nebo úplný zákaz dovozu surovin, výrobků či zboží ze státu, který porušil mezinárodní právo, v rozporu s platnými mezinárodními závazky.

Moderní pojmový aparát mezinárodního práva nepřekonává dualitu režimů retorze a represálie, ale zatlačuje je do pozadí. Operuje s pojmem protiopatření – jedná se o chování, jímž postižený stát reaguje na mezinárodně protiprávní chování jiného státu s cílem donutit ho, aby svého chování zanechal a odčinil újmu svým chováním způsobenou (nemůže se tak stát nástrojem potrestání odpovědného státu). Návrh Komise OSN podmiňuje jejich uplatnění řadou podmínek: připouštějí se pouze nenásilná protiopatření, musí směřovat výlučně proti odpovědnému státu, jedná se o opatření dočasné povahy a musejí být ukončena, když je dosaženo jejich cíle, musejí být přiměřená, nemohou porušovat určité podstatné mezinárodněprávní závazky.